בג"ץ 9232/01
בפני: כבוד השופטת ט' שטרסברג-הן (בדימ')
כבוד השופט א' ריבלין
כבוד השופט א' גרוניס
העותרת: "נח" ההתאחדות הישראלית של הארגונים
להגנת בעלי-חיים
נ ג ד
המשיבים: 1. היועץ המשפטי לממשלה
2. שר החקלאות
3. המועצה לענף הלול
4. משה בנישתי ו-31 אח'
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה: א' באב תשס"ב (10.7.02)
בשם העותרת: עו"ד ד' שרמן; עו"ד א' פלג
בשם המשיבים 2-1: עו"ד א' ליכט
בשם המשיבה 3: עו"ד ט' מנור
בשם המשיבים 4: עו"ד ב' נאור; עו"ד א' חקיקת
1. בעתירה זו, שהוצא בה צו על תנאי, מבקשת העותרת כי ייקבע שפיטום אווזים אסור על פי הדין הישראלי. הסעדים הספציפיים המבוקשים הם הצהרה כי תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (הלעטת אווזים), התשס"א-2001 (להלן - התקנות) בטלות, צו המורה למשיב 2 להתקין תקנות שיאסרו על פיטום אווזים על ידי הזנה כפויה, וכן צו המחייב את המשיב 1 להורות למשטרה לחקור ולהעמיד לדין את אלה העוסקים בפיטום אווזים.
רקע עובדתי
2. פיטום של אווזים הינו הליך חקלאי שמטרתו ייצור כבד מוגדל ושומני, ממנו מכינים את המאכל הידוע כ- Foie Gras (כבד שומני) (למען הקיצור נשתמש בהמשך במונח - כבד אווז). הליך הפיטום מתחיל כאשר האווז מגיע למשקל של כ-4 ק"ג וגילו 10-8 שבועות. במהלך הפיטום ניתן המזון לאווז בצורה כפויה, באמצעות הכנסת צינור לוושט. פעולה זו מבוצעת מספר פעמים ביום. המזון הינו עשיר באנרגיה, מתוך מטרה להביא לכך שהכבד יהא שומני במיוחד. כמות המזון הניתנת באופן כפוי עולה בהרבה על הכמות הנדרשת לקיומו הרגיל של האווז. תקופת הפיטום נמשכת מספר שבועות, עד שהכבד מגיע לגודל אופטימלי. באותו שלב מימדיו של הכבד עולים פי כמה על גודלו הטבעי. בשלב הפיטום ניזון האווז אך ורק בדרך הנזכרת (אך הוא ממשיך לשתות בדרך טבעית).
3. בישראל פועלים בענף גידול האווזים כ-100 משקים משפחתיים, אשר 45 מהם עוסקים בפיטום עצמו (האחרים עוסקים בגידול עד לשלב הפיטום וכן ברבייה של עופות אלה). חלק מן המגדלים הם המשיבים 4 בעתירה. מדי שנה מיוצרים בארץ מעל 500 טון של כבד אווז, כמחצית לצריכה מקומית והיתרה לייצוא. הפדיון השנתי בענף מגיע לעשרות מיליוני שקלים. בנוסף לעוסקים בגידול, קיימות מערכות נלוות של נותני שירותים. על כן, פרנסתן של כמה מאות משפחות תלויה בענף חקלאי זה. הענף פועל בארץ כ-40 שנה. ברור שהמגדלים השקיעו סכומי כסף לא מעטים בפיתוח המשקים החקלאיים הייעודיים שבענף. חלק מן ההשקעה מומן על ידי המדינה. משרד החקלאות תמך ועודד את פיתוחו של הענף.
4. המדינה המזוהה ביותר עם ייצור וצריכה של כבד אווז היא צרפת. בצרפת נחשב מזון זה למעדן גסטרונומי. צרפת צורכת כ-85% מן הצריכה העולמית. מדינות נוספות באירופה בהן מיוצר כבד אווז הן בלגיה וספרד. אנו מציינים את ההיבט האירופי, שכן כפי שנראה בהמשך, זכה התחום להתייחסות במשפט האירופי. כבד אווז מיוצר גם בתוניסיה ובסין וכן במספר מדינות בדרום אמריקה (הנתונים מופיעים בדו"ח מיום 16.12.98 של הוועדה המדעית שליד מועצת אירופה בנושא בריאות חיות ורווחת חיות -Report of the Scientific Committee on Animal Health and Animal Welfare: Welfare Aspects of the Production of Foie Gras in Ducks and Geese, להלן בהתאמה - הוועדה המדעית ודו"ח הוועדה המדעית).
5. העותרת הינה ארגון הגג של הארגונים להגנת בעלי החיים בישראל. בעתירה קודמת, שהוגשה על ידה בשנת 1999 (בג"צ 8357/99), ביקשה העותרת מבית המשפט לצוות על המשיב 2 להתקין תקנות, מכוח סמכותו לפי חוק צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן - חוק ההגנה על בעלי חיים), שייאסרו על הזנה כפויה של אווזים. בעת שהעתירה הייתה תלויה בבית משפט זה הותקנו התקנות. משכך, חזרה בה העותרת מעתירתה הקודמת על מנת להגיש עתירה חדשה, היא העתירה הנוכחית.
המשטר החוקי בעניין פיטום אווזים
6. חוק ההגנה על בעלי חיים נחקק בשנת 1994. החוק הגדיר את הביטוי "בעל חיים" במלים "בעל חוליות למעט אדם". סעיף 2 לחוק קובע:
"(א)לא יענה אדם בעל חיים, לא יתאכזר אליו ולא יתעלל
בו בדרך כלשהי.
(ב)לא ישסה אדם בעל חיים אחד בבעל חיים אחר.
(ג)לא יארגן אדם תחרות קרבות בין בעלי חיים.
(ד)לא יבצע אדם בבעל חיים חיתוך ברקמה חיה למטרות נוי".
ההוראה הרלוונטית לענייננו הינה זו שבסעיף 2(א). בנוסף לה נזכיר כבר עתה את סעיף 19 העוסק בביצוע ובתקנות (והמצוטט בפסקה 19 להלן). המשיב 2 התקין את התקנות מכוח סעיף זה. התקנות קיבלו את אישורה של ועדת החינוך והתרבות של הכנסת (להלן - ועדת החינוך), כמתחייב מן החוק. תקנה 1 לתקנות הינה יוצאת דופן בחקיקת משנה ואף בחקיקה ראשית, שכן היא מתארת את מטרת התקנות. זו לשונה:
"מטרת תקנות אלה למנוע סבל לאווזים במהלך הלעטתם ופיטומם לשם ייצור כבד אווז, ולהקפיא את ענף ייצור כבד אווז בישראל, הכל ברוח המלצות הועדה המתמדת הפועלת על פי האמנה האירופית להגנה על חיות משק של מועצת אירופה..." (להמלצות אלה ראו פסקה 10 להלן).
התקנות כוללות הוראות שונות הבאות להסדיר את העיסוק בפיטום אווזים. בתקנה 3 נקבע, כי אין להפעיל מפטמת אווזים אלא על פי ההסדר שבתקנות. בין היתר נאמר בתקנות, כי ההזנה הכפויה תיעשה אך ורק באמצעות מכונה פנאומטית, וכן נקבעו אורכו המירבי של צינור ההזנה וקוטרו המירבי. כמו כן נקבעה כמות המזון המירבית לכל יום של פיטום. בנוסף לכך הורה המשיב 2 בתקנה 7 על הקפאת הענף, היינו על כך שאין להפעיל מפטמת אווזים חדשה ואין להרחיב מפטמה קיימת. בתקנות אף נקבע, כי העובר על תקנה 7 צפוי לשישה חודשי מאסר או לקנס הנקוב בסעיף 61(א)(1) לחוק העונשין, תשל"ז-1977 (להלן - חוק העונשין). התקנות נכנסו לתוקף ביום 12.3.01 ותוקפן לשלוש שנים. משמע, התקנות יפקעו ביום 11.3.04.
טענות הצדדים
7. העותרת טוענת כי הפרקטיקה של הזנה כפויה או הלעטה של אווזים אסורה על פי הדין הישראלי. מצביעה היא במיוחד על מרכיבים מסוימים בתהליך הפיטום ועל תוצאתו לגבי הכבד של החיה: החדרה של צינור לוושט של האווז, דחיסה בלחץ של מזון מיוחד דרך הצינור, והגדלה בלתי טבעית של הכבד. לטענת העותרת, לתהליך הפיטום יש השלכה אף על כושר התנועה של האווז ויציבות רגליו. העותרת מוסיפה וטוענת, כי תהליך הפיטום מהווה התאכזרות בבעל חיים, דבר האסור על פי סעיף 2(א) לחוק ההגנה על בעלי חיים. כזכור, בעקבות חקיקתו של החוק התקין המשיב 2 בשנת 2001 את התקנות. על פי השקפתה של העותרת, נוגדות התקנות את החוק, הואיל והן מתירות פרקטיקה חקלאית שאינה מתיישבת עם חוק זה. העותרת מוסיפה וטוענת, כי ההסדר שבתקנות אינו מעשי ואינו ניתן לאכיפה וכי אף בפועל אינו נאכף.
לטענתם של המשיבים, היה ותתקבל העתירה יביא הדבר לחיסולו של הענף החקלאי כולו, משום שללא פיטום של אווזים לא מתקבל המוצר בו מעוניינים הצרכנים. המשיבים גורסים כי הפרקטיקה של פיטום אווזים נוהגת בארץ זה עשרות שנים, וכי חיסולו של הענף יותיר את העוסקים בו ללא פרנסה. כמו כן נטען, כי הפרקטיקה הנזכרת אינה מגיעה כדי התאכזרות לבעלי חיים, וכי מטרתן של התקנות הינה לצמצם את סבלם של העופות במהלך פיטומם. הם מוסיפים ומציינים, כי התקנות אושרו על ידי ועדת החינוך ולפיכך יש לנהוג משנה זהירות כשדנים בתוקפן. זאת ועוד, המשיבים מפנים לכך שמועצת אירופה והאיחוד האירופי לא אסרו על פיטום אווזים, וכי ההסדר המקומי הלך בעקבות ההסדר באירופה. הם אף טוענים, כי אין מקום שבית המשפט הגבוה לצדק יתערב בעניין, משום שפתוחה הדרך בפני העותרת להגיש קובלנה פלילית פרטית לפי סעיף 15 לחוק ההגנה על בעלי חיים, וכן יש באפשרותה לעתור, מכוח סעיף 17א לאותו חוק, לבית משפט השלום לצו מניעה על מנת שיאסור על ביצוע עבירה בניגוד לסעיף 2 לחוק.
צער בעלי חיים- כללי
8. הנושא של היחס בין האדם לבין בעלי חיים אחרים זוכה להתעניינות ציבורית רחבה בעשרות השנים האחרונות. הוא מעורר בעיות ושאלות מהיבטים שונים. אם ננסה לתמצת את העניין מן ההיבט המוסרי, נעמיד את השאלה האם ועד כמה ראוי הוא שבעלי חיים ישמשו כאמצעי עבור האדם. השקפה קיצונית אחת, שדומה כי כיום יש לה תומכים מעטים, גורסת כי האדם, כיצור העילאי בכדור הארץ, רשאי וזכאי לעשות כרצונו בכל ייצור חי אחר. בצד האחר של קשת הדעות, קיימת השקפה הסוברת שבעלי חיים, ולמצער בעלי חיים שיש להם יכולת חישה (sentient beings), זכאים למעמד השווה לזה של בני אנוש. כך למשל, על פי גישה זו יש לאסור כליל ניסויים בחיות. גישת הביניים אינה מקבלת אף לא אחת משתי הגישות הקיצוניות. על פי השקפת הביניים, על האדם לגלות התחשבות בבעלי החיים ולדאוג לרווחתם (Welfare). במלים אחרות, אין לקבל את הגישה הראשונה, האינסטרומנטאלית קיצונית, לפיה האדם יכול לעשות ככל שיחפוץ בבעל חיים. השקפת הביניים גורסת שיש להטיל הגבלות על השימושים שבני אדם עושים בחיות, תוך שאיפה לשפר באופן הדרגתי את מצבן. דומה שהביטוי "צער בעלי חיים", שמקורו בהלכה, הינו שווה ערך להתייחסות בימינו לרווחה של בעלי חיים (לתיאור תמציתי של הגישות הפילוסופיות השונות ראו, ז' ונ' לוי, אתיקה רגשות ובעלי חיים: על מעמדם המוסרי של בעלי חיים (ספריית הפועלים, 2002), פרק 7; לדיון מקיף בעמדה הגורסת שוויון בין זכויותיהם של חיות לזכויות של בני אנוש, ראו Tom Regan The Case for animal Rights (London, 1988)). אין ספק שהגישה האחרת, זו המחייבת שוויון בין חיות, ולמצער בין חיות מסוימות, לבין בני אדם, לא מצאה ביטוי בדין הישראלי, ואף לא בדין זר כלשהו. עם זאת חשוב לציין כי בחוקה של הודו וכן בחוקה של גרמניה (Grundgesetz-The Basic Law) נכללים סעיפים הנוגעים לבעלי חיים. סעיף A51 של החוקה ההודית קובע שמוטלת חובה על כל אזרח של הודו, בין היתר"… to have compassion for living creatures" . סעיף A20 לחוקה הגרמנית, כפי שתוקן בשנת 2002, קובע כי מוטלת על המדינה חובה בגדר אחריותה לדורות הבאים להגן על יסודות החיים (Natural foundations of life) ועל בעלי החיים.
ברור שמעמדם של בעלי החיים בחברתנו שלנו שונה מזה שהיה בשנים עברו. כפי שנראה בהמשך, החקיקה הישראלית נתנה ביטוי לשינוי זה בשנים האחרונות. הבעיה המתעוררת במקרה הנוכחי הינה בעלת מאפיינים ייחודיים. אין עסקינן בסוגיה של ניסויים בבעלי חיים, אין עסקינן בשימוש בבעלי חיים ככלי עבודה, אין עסקינן בבעלי חיים המשמשים לבידור, ואף אין עסקינן בבעלי חיים כחיות מחמד. מדובר במקרה זה בגידול של בעלי חיים בדרך מסוימת, על מנת שבסופה של הדרך ישמשו הם, וביתר דיוק איבר מסוים שלהם, כמאכל לבני אדם. הננו מדגישים אלמנט זה, שכן יש בו כדי לאבחן את ענייננו ממקרים קודמים שנדונו בבתי המשפט. זאת ועוד, להכרעתנו עשויות להיות השלכות לגבי פרקטיקות חקלאיות אחרות שמטרתן גידול בעלי חיים על מנת שישמשו כמזון לאדם.
9. בשנת 1975 התפרסמה המהדורה הראשונה של הספר Animal Liberation, פרי עטו של הפילוסוף האוסטרלי פיטר סינגר (המהדורה משנת 1995 יצאה לאור בעברית בתרגומו של ש' דורנר - "שחרור בעלי החיים" בהוצאת אור עם (1998)). הספר זכה לתהודה רבה ותרם תרומה חשובה למודעות הגוברת לסבלם של בעלי חיים. הננו מזכירים את הספר משום שחלק חשוב בו הוקדש למה שניתן לכנות חקלאות תעשייתית. הכוונה לגידולם של בעלי חיים במסגרות תעשייתיות לשם ייצור מזון לבני אדם. אין מדובר עוד במשק חקלאי משפחתי ובו תרנגולות משוטטות באופן חופשי בחצר, פרות רועות באחו, וכבשים תרות לתומן בחיפוש אחר מזון. כאשר מדובר כיום על גידול תרנגולות לשם ייצור ביצים, או כמזון על שולחנו של האדם, הרי הדבר נעשה בצורה שונה לחלוטין. אלפי בעלי חיים מוחזקים יחדיו בצפיפות רבה מאוד, אפשרות התנועה שלהם מוגבלת ביותר, והמזון הניתן להם אינו טבעי, אלא מיועד להביא לתוצאה הטובה ביותר מבחינת איכות המזון והמחיר שיושג עבורו. נזכיר במיוחד את הנושא של גידול עגלים (calves). בשר עגל, בדומה לכבד אווז, הינו מעדן קולינרי. על מנת להשיג בשר עגל משובח נוהגים לגדלו בתנאים מיוחדים. העגלים מוחזקים בתאים צרים, המונעים מהם אפשרות תנועה. אף המזון הניתן להם הינו מזון מיוחד, שבין היתר הינו נטול היסוד ברזל, על מנת שצבע הבשר יהא בהיר ככל הניתן. הדבר נעשה על אף שעגלים נזקקים לברזל במזונם והתוצאה של היעדר ברזל היא אנמיה. כפי שנראה בהמשך, הנושא של גידול עגלים טופל על ידי מחוקק המשנה באנגליה ועל ידי גורמים על-מדינתיים באירופה. תופעה נוספת הקיימת בחקלאות תעשייתית הינה הנשרה כפויה של פלומותיהן של תרנגולות המגודלות לשם ייצור ביצים. מטרתה של הפרקטיקה היא לחדש את יכולת ההטלה של התרנגולת ובדרך זו לשפר את רווחיו של החקלאי. ההנשרה הכפויה נעשית בישראל על דרך הרעבה של התרנגולות (לעניין זה ראו מחקר שנעשה על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת: ד' להב איסור על הנשרה כפויה של מטילות ביצי מאכל - מבט כלכלי (2001)).
המצב החוקי באירופה
10. בשנת 1976 נתקבלה על ידי מועצת אירופה אמנה בעניין הגנתן של חיות המוחזקות למטרות חקלאיות - European Convention for the Protection of Animals Kept for Farming Purposes (להלן - האמנה). האמנה תוקנה בשנת 1992. האיחוד האירופי הצטרף לאמנה והמדינות החברות באיחוד אישררו אותה. נביא שתיים מבין הוראותיה של האמנה, הוראות שיש להן חשיבות לענייננו:
Article 3
"… no animal shall be kept for farming purposes unless it can be reasonably expected, on the basis of it's phenotype or genotype, that it can be kept without detrimental effects on its health or welfare".
Article 6
"No animal shall be provided with food or liquid in a manner, nor shall such food or liquid contain any substance, which may cause unnecessary suffering or injury".
ההוראה הראשונה מבין השתיים המצוטטות מדברת, בין היתר, על כך שחיות תוחזקנה לצרכים חקלאיים רק אם ניתן להניח שאפשר להחזיקן כאמור בלא שייגרמו השלכות שליליות על בריאותן או על רווחתן. ההוראה הנוספת קובעת שאין להזין חיות אלא באופן שלא יגרום להן סבל או פגיעה מיותרים. כפי שעוד נראה, המושג סבל מיותר (unnecessary suffering) נזכר בהקשרים שונים בחקיקה ובפסיקה ויש לו חשיבות לנושא העומד לדיון. יצוין, כי בית המשפט האירופי (European Court of Justice) קבע כי הוראותיה של האמנה הינן בעלות אופי מנחה בלבד (indicative only) (סעיף 34 לפסק הדיןR v Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Compassion in World Farming [1998] All ER (EC) 302 ).
מסמך אירופי נוסף שיש להזכירו הינו דירקטיבה של האיחוד האירופי משנת 1998- EC/98/58 (להלן - הדירקטיבה). הדירקטיבה באה ליישם במדינות האיחוד האירופי את הוראותיה של האמנה, אם כי אף הוראותיה הינן כלליות ואין בהן התייחסות לפרקטיקות הגידול של חיות ספציפיות. סעיף 3 של הדירקטיבה מורה למדינות החברות, כי עליהן לקבוע הסדרים שיבטיחו כי בעלים של בעלי חיים ומחזיקיהם ינקטו את כל האמצעים הסבירים להבטיח את רווחתם (Welfare). הסעיף אף מדבר, בדומה לסעיף 6 לאמנה, על איסור לגרום כאב, סבל או פגיעה מיותרים (unnecessary pain, suffering or injury). סעיף 14 לתוספת לדירקטיבה (Annex) עוסק בנושא של הזנת בעלי חיים. בין היתר נקבע בסעיף, כי אין להזין בעל חיים במזון באופן שעלול לגרום לו סבל או פגיעה מיותרים (unnecessary suffering or injury). אין האמנה ואין הדירקטיבה מתייחסות במפורש לנושא של פיטום אווזים. נושא זה זכה להתייחסות בהמלצות בדו"ח הוועדה המדעית (שנזכר בפסקה 4 לעיל) וכן בהמלצה של הוועדה המתמדת שליד האמנה משנת 1999 - Standing Committee of the European Convention For The Protection Of Animals Kept for Farming Purposes: Recommendations Concerning Domestic Geese and Their Crossbreeds (להלן בהתאמה - הוועדה המתמדת והמלצת הוועדה המתמדת). ההמלצה הינה למעשה מסמך מפורט ביותר אשר קובע את התנאים בהם יש לגדל אווזים. במבוא להמלצה נאמר, בין השאר, כי שיטות מסוימות לייצור כבד אווז אינן תואמות את דרישותיה של האמנה. בהמלצה כלולות הוראות באשר לכוח האדם העוסק בטיפול בחיות, למבנים בהם יוחזקו החיות, לתנאי הגידול ועוד. בסעיף 25 להמלצה מופיעה התייחסות מיוחדת לנושא של כבד אווז. סעיף 25(1) קובע כי המדינות בהן מותר ייצור של כבד אווז יעודדו מחקר על היבטיו השונים של הגידול ועל שיטות חלופיות שלא יכללו הזנה כפויה. לענייננו יש חשיבות לסעיף 25(2), הקובע כדלקמן:
"Until new scientific evidence on alternative methods and their welfare aspects is available, the production of foie gras shall be carried out only where it is current practice and then only in accordance with standards laid down in domestic law.
In any case, the competent authorities shall monitor this type of production to ensure the implementation of the provisions of the Recommendation".
מהוראה זו למדים אנו, כי על אף שהפרקטיקה של הזנה כפויה של אווזים הינה בעייתית מאחר שיש בה כדי לגרום להם סבל, החליטו הגורמים המוסמכים באירופה שלא לאסור כליל את הפרקטיקה אלא להתיר את המשך המצב הקיים, כך שבאותן מדינות בהן נהוג לגדל אווזים לשם ייצור כבד אווז, ניתן יהיה להמשיך בדרך הייצור הנוכחית. בסעיף 26 להמלצה נקבע כי בתום 5 שנים תיערך בחינה מחודשת של הנושא. אין ספק שההסדר המפורט בתקנות שהתקין המשיב 2, עליו משיגה העותרת, מבוסס ולוּ חלקית על המלצתה של הוועדה המתמדת (כללית, לגבי היחס בין האמנה, הדירקטיבה וההמלצה של הוועדה המתמדת, בהקשר לתנאי גידול של עגלים, ראו בפסק הדין R v Minister of Agriculture הנ"ל).
נחזור עתה לדו"ח הוועדה המדעית משנת 1998 (שנזכר בפסקה 4). דו"ח זה, המשתרע על פני כ-90 עמודים, עוסק בהרחבה בהיבטים שונים של גידול אווזים לשם ייצור כבד. הוועדה מציינת לכל אורכו של הדו"ח, כי אין מידע מספיק לגבי ההשלכות של הזנה כפויה על בעלי החיים. עם זאת, המסקנה הסופית של הדו"ח היא שהפרקטיקה של הזנה כפויה מזיקה לרווחתם של הציפורים (is detrimental to the welfare of the birds). חרף מסקנה זו אין הדו"ח ממליץ לאסור על הפרקטיקה האמורה (אם כי אחד מחברי הוועדה הוסיף דעת מיעוט לפיה יש לאסור כליל על הזנה כפויה של אווזים). בדו"ח הוועדה המדעית לא מצוין כי מדינה כלשהי באירופה אסרה באופן ספציפי על פיטום אווזים (בדיון מיום 31.10.00 בוועדת החינוך בנושא התקנות הוזכרו מספר מדינות באירופה כמדינות שנאסר בהן על פיטום אווזים. אותן מדינות, למעט צ'כיה, אינן נזכרות בדו"ח הוועדה המדעית כמדינות בהן נהוגה הייתה פרקטיקה זו).
לסיכום, אף שקיימת באירופה מודעות לבעייתיות הכרוכה בהזנה כפויה של אווזים לשם ייצור כבד אווז, הרי ההסדרים השונים הקיימים - בדמות האמנה, הדירקטיבה והמלצת הוועדה המתמדת - לא אסרו על הפרקטיקה הנזכרת (ראו גם תשובות שניתנו בחודש ספטמבר 2001 על ידי הנציבות האירופית לשאלות שהוצגו על ידי חבר הפרלמנט האירופי דיויד מרטין -E-2284/01, E-2285/01, and E-2286/01 וכן תשובתה של הנציבות מחודש אפריל 2003 לשאלה שהוצגה על ידי הברונית לודפורד (Ludford); E-0703/03EN - http://europa.eu.int/ (English site)). מסתבר שלא זו בלבד שלא הוטל איסור, אלא הוחלט לאפשר המשך המצב הקיים.
חקיקה מקומית בנושא בעלי חיים
11. דברי חקיקה רבים ושונים עוסקים בנושא של בעלי חיים מנקודות מבט שונות ולתכליות שונות. נזכיר אחדים מהם.
כפי שראינו, סעיף 2(א) לחוק ההגנה על בעלי חיים אוסר על עינוי, התאכזרות והתעללות בבעלי חיים. עם חקיקתו של החוק, בוטל סעיף 495 לחוק העונשין. בסעיף 495(1) נאמר כי אדם עובר עבירה אם הוא "מכה באכזריות, מטעין ביתר, מענה או מתעמר באופן אחר בחיית בית או בחיה מבוייתת, או בחיית בר שניטל ממנה חופשה...". חשוב לציין, שחוק ההגנה על בעלי חיים החמיר בענישה באופן שאדם העובר על סעיף 2 לחוק צפוי למאסר של עד שלוש שנים. העונש הקודם, לפי סעיף 495 לחוק העונשין, עמד על חודש מאסר. בגלגולו הקודם הופיע סעיף 495 כסעיף 386 לפקודת החוק הפלילי, 1936. המעיין בנושא ימצא דמיון רב ביותר בין הסעיף שבפקודת החוק הפלילי לבין הרישא של סעיף (1)(1)A ל-Protection of Animals Act 1911. חוק אנגלי זה, העומד בתוקף אף כיום, הינו חוק משולב שמקורו בחקיקה עוד משנת 1822. כבר בתקופת המנדט מוצאים אנו הוראה ספציפית המטילה מגבלות מסוימות על הובלה של בהמות ושל עופות בדרך הים, העומדת בתוקף אף כיום. כך למשל נקבע, כי בעת ייבוא או ייצוא של בהמה אין להלקותה במקלות (תקנה 19 לתקנות הבהמות והעופות (הובלה בדרך הים), 1936 (להלן - תקנות ההובלה בים)). הוראה מנדטורית נוספת שנזכירה והעומדת עדיין בתוקף, הינה זו הכלולה בפקודת הדיג והאוסרת על שימוש בחומר נפץ לשם דיג (סעיפים 5 ו-10(3)).
12. זווית ראיה מיוחדת לגבי חיות הינה זו הרואה בהן קניין. יש הטוענים, כי שורש הבעיה ביחסם של בני אנוש לחיות מקורו בכך שהדין מתייחס לבעלי חיים כלכל רכוש אחר (זו עמדתו של המלומד Gary L. Francione בספרו Animals, Property, and the Law (1995)). נזכיר בהקשר זה מספר הוראות שבדין הישראלי. סעיפים 451 ו-457 לחוק העונשין עוסקים בעבירות של היזק לבעל חיים והדבקה של בעל חיים במחלה מדבקת. האיסור בשני הסעיפים מתייחס ל"חיה הניתנת להיגנב". הוראה מעניינת אחרת מוצאים אנו בסעיף 6 לחוק השבת אבידה, תשל"ג-1973, המדבר על "אבידה שהיא בעל חיים". סעיף 22 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967 מונה רשימה של מיטלטלין שאינם ניתנים לעיקול, ביניהם נכללים בעלי חיים שבלעדיהם אין החייב יכול לקיים את מקצועו, וכן חיות מחמד, ובלבד שאינן מוחזקות לעיסוק בעל אופי מסחרי. התייחסות רכושית לבעלי חיים מוצאים אנו אף בהוראות המזכות בעלים של חיה בפיצויים עקב פגיעה בה או המתתה. כך למשל, סעיף 16 לפקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה-1985, מקנה לבעלים זכות לפיצויים מאוצר המדינה אם בעל החיים הומת עקב חשש כי היה נגוע במחלה מבין המחלות הקבועות בפקודה.
13. התייחסות לבעלי חיים מכיוון אחר מוצאים אנו בהוראות שונות בדין המטילות חובת רישוי לצורך החזקה של בעלי חיים או לביצוע פעולות שונות בהם. הסדרי הרישוי מטילים מעצם טבעם הגבלות על זכות הקניין. לעתים, אותן הגבלות מיועדות להגן על אינטרס ציבורי במובנו הצר, לעתים מכוונות הן להגן על בעלי חיים, ואף ייתכן שבמקרים מסוימים שתי המטרות שלובות יחדיו. נזכיר את תקנות מחלות בעלי חיים (ייבוא בעלי חיים), תשל"ד-1974, הקובעות כי אין לייבא בעל חיים ארצה אלא לפי רישיון שיינתן על ידי מנהל השירותים הוטרינרים במשרד החקלאות או מי שהוא הסמיך לכך. הוראה אחרת בתקנות אלה קובעת שאין להכניס בעלי חיים מסוימים (בקר, חזירים, כבשים, עזים ועופות) לתחומיה של רשות מקומית כלשהי, או להוציאם מתחומיה בלא היתר מרופא וטרינרי ממשלתי. פקודת הרועים (מתן רישיונות), 1946 קובעת שאסור לרעות כבשים בשטח שהוצא לגביו צו על ידי שר החקלאות אלא בהתאם לרישיון שניתן. חוק נוסף הדורש רישיון להחזקת בעל חיים הוא חוק להסדרת הפיקוח על כלבים, התשס"ג-2002 (להלן - חוק הפיקוח על כלבים), שאמור להיכנס לתוקף בחודש ספטמבר 2003. החוק מורה, בין היתר, כי אין להחזיק כלב שגילו מעל 3 חודשים אלא על פי רישיון. מעניין לציין, שעל הרשות המוסמכת ליתן רישיונות להחזקת כלבים לשקול לפני מתן רישיון, בין השאר, את הרשעותיו הקודמות של הבעלים, לרבות לפי חוק ההגנה על בעלי חיים. דוגמה נוספת וחשובה של רישוי הינה זו המופיעה בחוק להגנת חיית הבר, תשט"ו-1955. חוק זה אוסר בסעיף 2 על ציד של חיית בר אלא על פי רישיון. החוק אף מונה שיטות ציד מסוימות שאין לעשות בהן שימוש (סעיף 5). תחום נוסף בו נדרש רישיון הוא זה של תערוכה, הצגה או תחרות של בעלי חיים (תקנות צער בעלי חיים (הגנה על בעלי חיים) (תערוכות, הצגות ותחרויות של בעלי חיים), התשס"א-2001, להלן - תקנות בעלי חיים, מופעים). בתקנות אלו נקבע, כי אין לארגן ואין לקיים מופע כאמור בלא היתר מעת הממונה שנתמנה לפי חוק ההגנה על בעלי חיים. נעיר במאמר מוסגר, כי בית המשפט העליון של הודו לא מצא פסול בחקיקת משנה שהותקנה מכוח Prevention of Cruelty to Animals Act,1960 ואשר אסרה על אימון או הצגה של דובים, קופים, נמרים, פנתרים ואריות (N.R Nair v Union of India (2002) 6 SCC 84 ).
14. החקיקה אינה עושה שימוש אחיד ושיטתי במונחים או בביטויים מסוימים על מנת להגדיר מתי פגיעה בבעל חיים הופכת אסורה. מונח אחד, שמקורו בהלכה, הינו "צער בעלי חיים". דיבור זה מופיע בכותרת של שני חוקים, האחד הוא חוק ההגנה על בעלי חיים והאחר הוא חוק צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשנ"ד-1994 (להלן - חוק הניסויים בבעלי חיים). המושג מופיע גם בתקנות בעלי חיים, מופעים. המושג "צער", שלא כחלק מן הדיבור "צער בעלי חיים", מופיע בתקנה 4 לתקנות מחלות בעלי חיים (שחיטת בהמות), תשל"ד-1964. התקנה קובעת כי מי שעוסק בכפיתת בהמה, הפלתה ושחיטתה, יעשה כן ב"שיטות שיקטינו צער וכאב מהבהמה". ביטוי אחר שנמצא בחקיקה הוא "הטרדה". תקנה 2 לתקנות שמורות הטבע (סדרים והתנהגות), תשל"ט-1979 אוסרת לפגוע בחי, בצומח, או בדומם בתחום שמורת טבע. המונח "פגיעה", המוגדר בתקנה 1, כולל שורה ארוכה של מעשים אסורים וביניהם "הטרדת חיית-בר ממנוחתה, פגיעה בשלומה או בחופשתה".
מושג נוסף בו נעשה שימוש הוא "סבל". מונח זה כשלעצמו נזכר בסעיף 2 לחוק הרופאים הוטרינריים, התשנ"א-1991, הקובע כי שליחותו של וטרינר הינה בין היתר "למנוע ולהקל על סבלם של בעלי חיים". סעיף 4 לחוק הניסויים בבעלי חיים מגדיר את תפקידיה של המועצה לניסויים בבעלי חיים. נקבע שם כי המועצה תקבע כללים לעריכת ניסויים "והכל כדי להבטיח מזעור הסבל הנגרם לבעל החיים...". בסעיף 8(ג) לאותו חוק נאמר, כי "ניסויים בבעלי חיים ייערכו תוך הקפדה על מזעור הכאב והסבל שייגרמו להם" (כמו כן ראו את התוספת לחוק). עתה נחזור ונזכיר ביטוי אשר יש לו חשיבות רבה בהיסטוריה המשפטית הנוגעת להגנה על בעלי חיים. כוונתנו לביטוי "סבל מיותר" (unnecessary suffering). צמד המלים האמור מופיע בסעיף 1 של חוק הניסויים בבעלי חיים. המונח "המתה" מוגדר שם כ"המתת בעל חיים תוך מניעת סבל מיותר". סעיף 6(ה)2 לחוק הפיקוח על כלבים קובע כי המתתו של כלב "תבוצע תוך מניעת סבל מיותר". הדיבור "סבל מיותר", במקורו האנגלי, נזכר אף בתקנות 13 ו-15 של תקנות ההובלה בים. משהזכרנו את המילים "סבל מיותר", נחזור לדבר החקיקה הראשון שציינו, הוא חוק ההגנה על בעלי חיים, עליו סומכת העותרת את טענותיה. ההוראה החשובה באותו חוק מצויה בסעיף 2(א), הקובע כי "לא יענה אדם בעל חיים, לא יתאכזר אליו ולא יתעלל בו בדרך כלשהי". הסעיף מונה שלושה מונחים והם - עינוי, התאכזרות והתעללות. עמדת העותרת היא, כאמור, כי פיטום אווזים בא בגדר האיסור שבסעיף 2(א).
סיכום ביניים
15. מן הסקירה הקצרה של דברי החקיקה שונים בישראל למדים אנו מספר דברים:
א. הדין מתייחס לבעלי חיים כנשוא של זכויות קניין. לעתים מוטלות מגבלות על היכולת של הבעלים לעשות כרצונו בבעל החיים שהוא רכושו. אף ההוראות המקנות לבעלים זכות לפיצויים עקב פגיעה בבעל חיים מצביעות על התייחסות רכושית. יש הגורסים, כי גישה זו אינה ראויה משום שאינה מבדילה בין בעל חיים לבין מקרקעין או מיטלטלין אחרים.
ב. עם זאת, דברי חקיקה רבים אחרים, במיוחד אלה שנחקקו בעשורים האחרונים, מצביעים על שינוי מסוים. אכן, כבר בעבר מוצאים אנו ביטוי לגישה של "צער בעלי חיים" או התחשבות ברווחה (Welfare) של בעלי חיים. הזכרנו את סעיף 495 לחוק העונשין (שהוחלף על ידי סעיף 2(א) לחוק ההגנה על בעלי חיים), אשר מקורו בחקיקה אנגלית עוד משנת 1822. השינוי מתבטא בחקיקה חדשה האוסרת שימושים מסוימים בבעלי חיים וחותרת לשיפור תנאי הגידול שלהם. דוגמה מובהקת לשינוי נמצא בחוק הניסויים בבעלי חיים, שנתקבל בשנת 1994, היא השנה בה נחקק חוק ההגנה על בעלי חיים. החוק הטיל מגבלות בנושא ניסויים בבעלי חיים (לגבי חוק זה, ראו בג"צ 9374/02 תנו לחיות לחיות נ' תת אלוף ד"ר גיורא מרטינוביץ' (טרם פורסם)).
עינוי, התאכזרות והתעללות בחוק ההגנה על בעלי חיים