בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

 

בג"ץ  8803/06

 

 

בפני:  

כבוד השופטת א' פרוקצ'יה

 

כבוד השופט א' רובינשטיין

 

כבוד השופט ד' חשין

 

העותרת:

גני חוגה בע"מ

                                          

 

נ  ג  ד

                                                                                                    

המשיבים:

1. שר האוצר

 

2. שר התיירות

                                          

 

עתירה למתן צו על תנאי

                                          

 

תאריך הישיבה:

י"ז באדר תשס"ז

(7.3.07)

 

בשם העותרת:

עו"ד א' כהן

 

בשם המשיבים:

עו"ד ע' הלמן

 

 

 

פסק-דין

 

השופט ד' חשין:

 

1.        העותרת מבקשת לקבל פיצויים בגין נזק עקיף שנגרם לה, לטענתה, בשל הלחימה בצפון הארץ בקיץ 2006 (להלן – הלחימה). העותרת, המפעילה אתר תיירותי, מבקשת לקבל פיצויים זהים לאלו שניתנו לעסקי תיירות שהוכללו ב"אזור ההגבלה", כהגדרתו הבסיסית בתקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף), תשל"ג-1973, שעודכנה בעקבות הלחימה, ולפי שיעור פיצויים שנקבע בתקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה) (תיקון), תשס"ו-2006. העותרת מבקשת אפוא להיכלל ב"אזור ההגבלה". לחלופין, מבקשת היא, כי תוקם ועדת חריגים שתדון במקרים כמו שלה, שתפקידה יהא לאשר מתן פיצויים על נזק עקיף לתיירנים, אף אם אינם מצויים ב"אזור ההגבלה". 

 

רקע

2.        העותרת הינה חברה פרטית בבעלותם של גוף פרטי וקיבוץ חמדיה, המפעילה אתר תיירות בבקעת בית שאן, בסמוך ליישובים בית שאן וחמדיה (להלן – האתר). באתר מבקרים נופשים מזדמנים, מופקים בו אירועים עבור גופים גדולים, ומתארחות בו קבוצות מטיילים וקייטנות. בהיותו מבוסס על פעילות חוץ ובריכות, נהנה האתר מהכנסות בתקופת הקיץ, המאפשרות את קיומו בשאר ימות השנה. כידוע, ביום 12.7.06 תקף ארגון החזבאללה בגבול הצפון. ההתקפה הביאה לנפילתם של 8 חיילי צה"ל וחטיפת שניים מהם. בעקבות אירוע זה התפתחה לחימה נרחבת, במהלכה נורו טילים ורקטות מסוגים שונים לאזורים נרחבים במדינה. בעקבות זאת, התעורר צורך להסדיר את פיצוי הניזוקים בגין הלחימה. העתירה עוסקת אפוא בדרישת העותרת לקבלת פיצויים בגין נזק עקיף שנגרם לה, לטענתה, כמפעילת עסק עונתי.

 
3.        מתן פיצויים מטעם המדינה בגין נזקים הנגרמים עקב פעולות מלחמה, מוסדר בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961 (להלן –
החוק). החוק מבחין בין "נזק מלחמה" לבין "נזק עקיף". נזק מלחמה מוגדר בסעיף 35 לחוק:

 

"נזק שנגרם לגופו של נכס עקב פעולות מלחמה על-ידי הצבאות הסדירים של האויב או עקב פעולות איבה אחרות נגד ישראל או עקב פעולות מלחמה על-ידי צבא הגנה לישראל"


           בסעיף זה מוגדר גם נזק עקיף, שהוא הרלוונטי לענייננו:

 

"הפסד או מניעת ריווח כתוצאה מנזק מלחמה בתחום ישוב ספר, או מחמת אי אפשרות לנצל נכסים המצויים בתחום ישוב ספר, עקב פעולות מלחמה על-ידי הצבאות הסדירים של האויב או עקב פעולות איבה אחרות נגד ישראל, או עקב פעולות מלחמה על-ידי צבא הגנה לישראל"

 

           יוטעם, כי בעוד שנזק מלחמה, שאינו אלא נזק ישיר לנכס, הינו בר פיצוי בכל חלקי הארץ, הרי שנזק עקיף יהיה בר פיצוי רק אם הנכס הניזוק מצוי בתחום "ישוב ספר".      

 

           שיעור הפיצויים לעסקי תיירות וחקלאות (שהינם "עסקים עונתיים"), שניזוקו בלחימה, הוסדר בשתי הוראות שעה: תקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (הוראת שעה) (תיקון), תשס"ו-2006, ותקנות מס רכוש וקרן פיצויים (תשלום פיצויים) (נזק מלחמה ונזק עקיף) (תיקון מס' 2), תשס"ו-2006 (להלן – תיקון מס' 2). תקנות אלו חלות על עסקים המצויים בתוך אזור המוגדר כ"אזור הגבלה", כפי שסומן על המפה שבתוספת השנייה לתיקון מס' 2. כל יישוב או עסק המצוי בתחום אזור ההגבלה הינו בעצם "יישוב ספר לתקופה קצובה", ועל כן זכאי לפיצוי בגין נזק עקיף. ככלל, לגבי נזקים עקיפים שנגרמו עקב הלחימה לעסקי חקלאות ותיירות, מורה ההסדר כי הפיצוי יחושב על יסוד השוואה בין הכנסותיהם בתקופה הרלוונטית בשנת 2006 לזו המקבילה בשנת 2005, בניכוי הוצאות נחסכות ו"השתתפות עצמית".

 

           האתר שמפעילה העותרת לא נכלל בתחום "אזור ההגבלה". לטענתה, הדרתה מאזור זה אינה כדין. זהו היסוד לעתירה שלפנינו.

 

טענות הצדדים

4.        העותרת טוענת כי בתקופת הלחימה נפגעו הכנסותיה בצורה אנושה. לטענתה, העובדה כי ביום 15.7.06 הוציא מפקד חטיבת הבקעה של צה"ל, האחראית על הגזרה בה נמצא האתר, הנחיות בכתב לפיהן אתרי נופש ציבוריים בהם אין מקלטים או מרחבים מוגנים יפסיקו את פעילותם באופן מיידי, מהווה ראיה לכך שהרשויות הרלוונטיות – וכך גם הציבור הרחב – ראו באזור בו ממוקם האתר אזור מאוים. העותרת אף מצביעה על כך כי במרחק לא רב מהאתר (מאות מטרים ממנו) נפלו טילים. לאור זאת, טוענת היא, כי אי החלת הוראות השעה עליה מהווה הפליה הפוגעת בזכויותיה החוקתיות לשוויון ולחופש העיסוק. לטענתה, אין כל שוני "רלוונטי", המצדיק התייחסות שונה, בינה ובין עסקים המצויים בתחום אזור ההגבלה. לדבריה, הקריטריון הרלוונטי לצורך הענקת הפיצוי הוא היותו של העסק מצוי תחת איום הרקטות והטילים, וההוראות שקיבלה העותרת מהרשויות מוכיחות כי האתר אכן היה תחת איום כזה. על כן, טוענת היא, המבחן הגיאוגרפי המתבטא בקביעת "אזור ההגבלה" אינו סביר. לחלופין, טוענת העותרת, יש להקים "ועדת חריגים" שתיבחן מקרים פרטניים, כדי להתמודד עם שרירותו של המבחן הגיאוגרפי, שאינו נותן מענה לעסקים דוגמת זה שלה. לטענתה, אף בדיוני ועדת הכספים של הכנסת הושם דגש על הצורך בוועדה כזו. לאור כל אלה, טוענת העותרת כי נפגעה זכותה לשוויון, באופן שאינו עומד במבחני "פסקת ההגבלה" שבסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ובמיוחד בכל הקשור לדרישת המידתיות.

 

5.        המשיבים, מנגד, טוענים כי האתר של העותרת נמצא במרחק של יותר מ-20 קילומטרים מגבולו הדרומי של אזור ההגבלה. לטענתם, בירור עם מפקד חטיבת הבקעה העלה כי כלל לא ניתנה הנחיה לסגור את האתר, ואף הודע חד משמעית לקב"ט המועצה האזורית שאין צורך לעשות זאת. מכל מקום, טוענים המשיבים, כי ההנחיות אליהן הפנתה העותרת בוטלו לאחר יממה. המשיבים טוענים כי הרציונאל מאחורי תחימתו של אזור ההגבלה נעוץ בהימצאותו בשטח שהיה חשוף לאיום גדול יותר,  באזור בו נפלו אלפי רקטות וטילים, מה שלא אירע באזור בו מצוי אתרה של העותרת. על כן, לשיטתם, אין מדובר כאן בהפליה, אלא באבחנה מותרת, על בסיס שוני רלוונטי. המשיבים מסכימים, כמובן, כי כל קביעה של גבול טומנת בחובה שרירותיות מסוימת, וכי תמיד יימצא מי שייוותר מחוצה לו. בענייננו, מדגישים המשיבים, כי האתר נמצא במרחק קילומטרים רבים מחוץ לגבול זה. לטענתם, קבלת טענותיה של העותרת תחייב "למתוח" את אזור ההגבלה על פני כל שטח המדינה שמחדרה וצפונה, כך שיוגדל בעשרות אחוזים. ההיגיון העומד בבסיס טענות העותרת, כך המשיבים, מוביל להחלת הסדר הפיצויים המיוחד על כלל המדינה, בהינתן שעסקי תיירות בכל הארץ נפגעו בשל הלחימה. לדידם, קביעת אזור ההגבלה הינה החלטה שבענייני מדיניות חברתית-כלכלית, וככזו בית משפט זה אינו נוהג להתערב בה. לבסוף, טוענים המשיבים, כי לאור העובדה ש"המנגנון הגיאוגראפי" נקבע בחוק עצמו, הרי שאין סמכות בידם להקים ועדת חריגים במסגרת הוראות שעה.

 

דיון

6.        לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, באתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. זאת, על אף שיכול אני בהחלט להבין את התסכול שנגרם לעותרת. אכן, בכל מקום בו נקבעים גבולות ותחומין – יהיה זה גבול גיאוגרפי, משקל או זמן – תמיד יהיו שימצאו עצמם מחוץ לתחום. זהו קושי אינהרנטי שאנו מחויבים להכיר בו ולהשלים עמו. בית משפט זה כבר נדרש בעבר לסוגיה דומה, בעתירה שהגיש קיבוץ יחיעם, המצוי כ-10 קילומטרים דרומית לגבול שבין ישראל ולבנון, להיכלל ברשימת יישובי קו העימות, שכללה את כלל הישובים המצויים עד מרחק של 9 קילומטרים מהגבול. בדחותו את העתירה, כתב השופט מ' חשין:

 

"בהצבתו של גבול להבדיל בין לבין, לעולם עשויה שתתעורר שאלה מדוע זה נקבע הגבול כפי שנקבע – כך ולא אחרת. קושי זה קושי מובנה הוא בכל נושא שעניינו זמנים, מישקלות ומידות. כך הוא באשר להתיישנות, כך הוא באשר לגיל וכך הוא באשר למישקל. לו נקבעה אמת מידה של עשרה ק"מ כי אז היו מעלים שאלה וטרוניה יישובי האחד-עשר ק"מ, ולו נקבע גבול של שמונה ק"מ, כי אז היו באים בטרוניה יישובי התשעה ק"מ" (בג"ץ 5193/99 קיבוץ יחיעם נ' ממשלת ישראל, ניתן ביום 7.2.00).


           קביעת גבולות היא בלתי נמנעת, פעמים רבות, לשם קיומה של הוודאות המשפטית – למען ידע כל אדם היכן הוא עומד ומהן זכויותיו וחובותיו. בכך תורמת היא גם ליעילות ההליך. בענייננו, קביעת הגבול הגיאוגרפי מקילה על הליך בירור הזכאות לפיצוי. עם זאת, הוודאות והיעילות אינן חזות הכל, ולפיכך, גבול אינו יכול להיות שרירותי לחלוטין. ביסודו הוא מבוסס על רציונאל כלשהו, שתכליתו קידום ערכי היסוד של שיטתנו. כך, לו היה נקבע כי רק יישובים ששמם מתחיל באות א' יהיו זכאים להיכלל באזור ההגבלה, הרי שהיה הדבר בלתי סביר לחלוטין. לא כך בענייננו, בו נקבע אזור ההגבלה על פי מרחק מהגבול כמדד למידת הפגיעה מהלחימה, וזאת על בסיס ההנחה כי יישובים קרובים יותר לחזית מאוימים ופגיעים יותר. זוהי הבחנה שאינה שרירותית.


           העולה מן האמור, כי גבולות הנקבעים בהוראת דין אינם יכולים להיות שרירותיים בפני עצמם; אך מובן כי לכל גבול יהיו
שוליים של שרירות. כך, למשל, קטינים אינם בעלי זכות הצבעה. טעם הדבר הוא ברור – הצבעה דורשת שיקול דעת עצמאי, מודעות, ניסיון חיים ובגרות, שניתן להניח כי לא יתקיימו במידה מספקת בקרב אחוז ניכר מהקטינים. עם זאת, ברי כי יימצא קטין פלוני שמלאו לו 17 שנים, אשר בכל הפרמטרים לעיל עולה על בגיר אלמוני בן 18. בכך ראינו כי הכלל, אפילו ששורשיו טמונים בהיגיון, עדיין יצמיח שוליים של שרירות, שאין מנוס מהם.


7.        את הצורך בקביעת גבולות ותחומין, מידות ושיעורין, מוצאים אנו, כמובן, גם במקורותינו. כך, כדוגמה, נקבע במשנה כי גוזל שנפל משובך ופלוני מצאו, יוכל להיוותר בידי פלוני אם נמצא במרחק הגדול מ-50 אמה מהשובך; ואם נמצא במרחק הקטן מ-50 אמה, הרי שיש להשיבו לבעל השובך. הלכה זו נקבעה, כפי שמבארת הגמרא, על בסיס ההנחה שהגוזל, המכונה "המדדה", לא יכול היה להתרחק מהשובך יותר מ-50 אמה; ובלשונו של ר' עוקבא בר חמא: "כל המדדה – אין מדדה יותר מחמשים" (בבלי, בבא בתרא, כג, ב). על-כן, אם נמצא הגוזל מעבר למרחק של 50 אמה מהשובך, הוא נחשב כהפקר ופלוני רשאי לנכסו לעצמו. גבול זה אינו שרירותי בפני עצמו, משום שהוא נתמך ברציונאל. ברם, גם גבול זה, כמו כל גבול, אינו נקי מקשיים, כמו בעיית העמימות שקיבלה ביטוי בקושייתו המפורסמת של האמורא ר' ירמיה, ששאל מה הדין כאשר רגלו אחת של הגוזל בתוך תחום 50 האמה, ורגלו השנייה מחוצה לו. בשל קושייתו זו הורחק ר' ירמיה מבית המדרש; וכך מובא הדיון בעניין זה בתלמוד:

 

"תנן: ניפול הנמצא בתוך חמשים אמה – הרי הוא של בעל השובך ... חוץ מחמשים אמה – הרי הוא של מוצאו ... בעי רבי ירמיה: רגלו אחת בתוך חמשים אמה, ורגלו אחת חוץ מחמשים אמה, מהו? ועל דא אפקוה לרבי ירמיה מבי מדרשא" (שם).    

 

           כל כך למה? בשל ההכרה בחשיבות שבעצם קביעת השיעורין. זאת חרף שולי השרירותיות עליהם עמדנו, וחרף בעיית העמימות העולה מקושייתו של ר' ירמיה. כפי שהסביר זאת השופט זילברג:

 

"מוטב שיהא גוזל אחד מני אלף ממון המוטל בספק, ואל תיעקר הלכת שעורין מישראל!" (מ' זילברג כך דרכו של תלמוד (תשכ"ד), בעמ' 47; וכן מ' זילברג "קושיותיו של ר' ירמיה - שיטה או אופי?" בספר באין כאחד – אסופת דברים שבהגות ובהלכה (צ' טרלו ומ' חובב עורכים, תשמ"ב), בעמ' 159-151; ראו גם השופט ח' כהן בספרו המשפט (מהדורה 2, תשנ"ז) בעמ' 271, 470), וכן הרב ע' שטינזלץ "מדוע הוצא רבי ירמיה מבית המדרש?" סיני נ"ד (תשכ"ד)).

 

           די באמור עד כה כדי לדחות את העתירה.

 

8.        עם זאת, ראיתי להוסיף כי המקרה שלפנינו אף אינו נופל לגדר אותם שוליים של שרירות. האתר שמפעילה העותרת אינו מצוי בסמוך לגבול של אזור ההגבלה, כך שאין לומר כי כל ההבדל בינו ובין אתרים שמצפון לגבול זה נובע משרירותו של הכלל. אכן, ככל שנימצא סמוך יותר לגבול, כך נתקרב לאותם שוליים של שרירות, כדברי השופטת ביניש:

 

"מקרי גבול הקוראים תיגר על מגבלות החוק קיימים תמיד ... כך היא דרכם של חוקים: הם מותחים קו ואנו נִמָצֵא תמיד מצידו האחד של הקו או מצידו השני. ככל שנתקרב אל קו הגבול כך יתחזקו הספיקות והשאלות בנוגע למקרים הגבוליים" (ע"פ 534/04 פלוני נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(4), בפיסקה 13; הדגשה שלי – ד' ח').


           במקרה שלפנינו, האתר נמצא במרחק ניכר מאזור ההגבלה, והאיום עליו, על כן, היה קטן באופן משמעותי מהאיום שנשקף למי שנמצא באזור ההגבלה עצמו. לאור זאת, סבורני גם כי בין העותרת לבין אלה המצויים בתוך אזור ההגבלה קיים שוני רלוונטי, המצדיק הבחנה ביניהם, וזאת בהתאם לתכליתו של הסדר הפיצויים. לכן, אין לומר כי נפגעה זכותה של העותרת לשוויון (בג"צ 6778/97
האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לבטחון פנים, פ"ד נח(2) 358, בפיסקה 6, מפי הנשיא ברק).


           מנימוקים דומים באתי למסקנה כי לא נפגעה זכותה של העותרת לחופש העיסוק. משעה שנתקבלה הטענה כי קיים שוני רלוונטי בין העותרת ובין עסקים שבתוך אזור ההגבלה, הרי שאין בענייננו פגיעה בתחרות החופשית.

 

9.        כן לא סברתי כי יש להורות, בענייננו, על הקמת "ועדת חריגים". אכן, ועדות חריגים למיניהן הן אמצעי להתמודד עם אותם שוליים שרירותיים שהוזכרו לעיל. הן מאפשרות להתאים את הכלל למקרים מיוחדים ולהשתנות הנסיבות (בג"צ 494/03 עמותת הרופאים למען זכויות אדם נ' שר האוצר, פ"ד נט(3) 322, בפיסקה  14). בכך, יש בכוחן להביא לידי ביטוי את עיקרון המידתיות, באשר הן מאפשרות לרשות לבחון את מצבו של האזרח באופן פרטני, תחת קביעת כללים גורפים הפוגעים בזכויותיו (ראו, לדוגמה, עע"מ 4614/05 מדינת ישראל נ' אורן, ניתן ביום 16.3.06, בפיסקה 31). במקרה שלפנינו, משנמצא לנו כי זכותה של העותרת לא נפגעה, לנוכח השוני הרלוונטי הקיים בינה ובין עסקים המצויים בתוך אזור ההגבלה, אין יסוד לחייב את בחינת עניינה של העותרת באופן פרטני. מאחר שקביעת אזור ההגבלה התבססה על קרבה לגבול כמדד לאיום, ובהינתן שמדד זה רלוונטי, הרי שבענייננו לא יהיה ביכולתה של ועדה להכריע כי העותרת הייתה מאוימת באופן דומה לעסקים שבתחום אזור זה. אם אכן תקום ועדת חריגים שתכריע כך, הרי שבעשותה כן תהפוך, למעשה, את החריג לכלל, באשר מצבה של העותרת אינו שונה ממצבם של עסקים רבים אחרים הנמצאים דרומית לאזור ההגבלה. העובדה כי מפקד החטיבה המרחבית הוציא הנחיות לאזור בו מצוי האתר, כאמור לעיל, אינה משמעותית בנסיבות העניין, שכן הנחיות אלו בוטלו לאחר כיממה.

 

10.      ואחרון, לאחר שקראתי את דברי חבריי, השופטים פרוקצ'יה ורובינשטיין, התחזקתי בדעתי כי אין מקום במקרה זה להתערב בהסדר שנקבע בהוראות השעה לעניין פיצויים של בעלי עסקים עונתיים בגין הנזק העקיף שנגרם להם כתוצאה מהלחימה בצפון הארץ בקיץ האחרון.

 

           ההסדר נקבע, כזכור, על בסיס קרבתם הגיאוגרפית של היישובים לקו הגבול, תוך העדפת היישובים שנכללו באזור ההגבלה, שזכו לפיצוי על נזקיהם העקיפים, על פני היישובים המרוחקים יותר, להם לא ניתן פיצוי על נזק עקיף. זאת, בשל קרבתם לגבול של הראשונים והיחשפותם לפגיעות הטילים בהיקף גדול יותר, בתכיפות גבוהה יותר ובמשך תקופה ארוכה יותר. אמנם, ניתן היה לקבוע הסדרים אחרים, כגון, פיצוי אחיד לכל מי שנפגע בפועל, או פיצוי מדורג, כפי שסבור חברי, השופט רובינשטיין. ברם, כמבואר בחוות דעתה של חברתי, השופטת פרוקצ'יה, הרציונאל שבסיס ההסדר שנקבע הנו לא רק סביר והגיוני, אלא גם עונה על מבחן הצדק. לפיכך, העובדה שהסדרים כאלה ואחרים – שאף הם עשויים היו להיות סבירים וצודקים – לא אומצו, אין בה כדי להצביע על פגם של שרירות או חוסר צדק בהסדר שנבחר על ידי הרשויות המוסמכות לכך, קרי: הממשלה, באישור ועדת הכספים של הכנסת.

 
11.      לסיכום, דעתי היא כי דין העתירה להידחות. בנסיבות העניין לא הייתי עושה צו להוצאות.

 

 

                                                                                       ש ו פ ט

 

 

השופטת א' פרוקצ'יה:

 

           אני מצטרפת בהסכמה לפסק דינו של חברי, השופט חשין.

 

           ראיתי להוסיף את ההערות הבאות:

 

1.        מדיניות כלכלית של הממשלה היא מן הפונקציות המובהקות המצויות בתחומי שיקול דעתה הרחב של הרשות המבצעת. התערבות שיפוטית במדיניות כזו היא חריגה ביותר ושמורה למקרים בהם המדיניות כרוכה בפגיעה מהותית בזכויות אדם. מרחב ההתערבות השיפוטית צר עוד יותר מקום שהמדיניות מעוגנת במעשה חקיקה של הכנסת. ההגנה על עצמאותן של רשויות השלטון מחייבת איפוק וריסון מיוחדים מקום שמתבקשת התערבות במדיניות כלכלית המעוגנת בחקיקה ראשית של הכנסת, ובחקיקת מישנה שניתן לה אישור פרלמנטרי, וכזה הוא המקרה שלפנינו.

 

2.        המשאבים הכספיים הציבוריים הנתונים בידי המדינה הם מוגבלים מעצם טיבם. יכולתה הכלכלית של החברה היא מוגדרת ומתוחמת בגבולות נתונים. בנסיבות אלה, כשהמציאות מחייבת הכוונה של כספי סיוע ציבורי לאזרחים שנפגעו מאירועים בעלי משמעות לאומית, על הרשות המוסמכת לקבוע אמות מידה רציונאליות וסבירות לתיעולם של כספים אלה.                                                                                       

 

3.        תיתכנה תפיסות שונות באשר לאמות המידה הראויות לפיצוי של אלה שנפגעו מאירועי לחימה, שכולן עשויות לעמוד בגדר מיתחם הסבירות. תיתכן גישה לפיה ראוי לפצות כל מי שנפגע באשר הוא, בלא אבחנה בין סוג הפגיעה, היקפה, או מיקומה הגיאוגרפי. בנסיבות אלה, שיעור הפיצוי לכל הזכאים יתבסס על מבחן אחיד, ויהיה בשיעור נמוך, בהתפרשו על כלל הנפגעים. תיתכן תפיסה אחרת, לפיה מתוך ציבור הנפגעים כולו, יזכו בפיצוי אלה ששיעור פגיעתם הוא רב ביותר, והפיצוי ישולם להם בשיעור גבוה, בעוד לנפגעים אחרים שפגיעתם מתונה, לא ישולם פיצוי כלל; ותיתכן שיטה אחרת, מדורגת, שבה כל הנפגעים יזכו בפיצוי בשיעורים מדורגים על פי מידת פגיעתם. לכל אחת מן השיטות רציונאל משלה, העשוי לעמוד במבחן הסבירות.

 

4.        מתחם שיקול הדעת בבחירת שיטת הפיצוי הראויה נתון לרשות המוסמכת. מתחם זה רחב ביותר, ובגדרו עשויות, מטבע הדברים, להיווצר אבחנות בין זכאים לפיצוי לאלה שאינם זכאים, או בין אלה הזכאים לפיצוי אך על בסיס מבחנים שונים, אף שאלה כאלה ספגו נזקי מלחמה. מקום שבבסיס השיטה שנבחרה מונח רציונאל סביר והגיוני המבסס את האבחנות שהוחלו, אין מדובר בפגיעה בעיקרון השוויון אלא בחלוקת משאבים על בסיס שוני רלבנטי.

 

5.        כזה הוא המקרה שלפנינו. במדיניות הפיצוי על נזק מלחמה עקיף קבע חוק מס רכוש את האלמנט הגיאוגרפי כבסיס לזכאות. בכך נקבעה אמת מידה של קירבה גיאוגרפית לאיזור התרחשות המלחמה כיסוד עליו הושתתה הזכאות לפיצוי. נזק מלחמה עקיף שארע ב"ישוב ספר" הוא העונה לתנאי הזכאות, ולרשות המוסמכת באישור ועדת הכספים של הכנסת הסמכות להגדיר מהו "ישוב ספר" לענין זה. ההנחה היא, כי יישום הגדרה זו נועד להקנות זכאות למי שמצוי בקרבה גיאוגרפית ישירה למוקד ההתרחשות המלחמתית. יצירת קטיגוריה זו של זכאות אין פירושה בהכרח כי מי שמצוי מעבר לאיזור הגיאוגרפי המוכר לא נפגע מאירועי המלחמה. פירושה הוא כי במדיניות חלוקת המשאבים הלאומית ניתנה עדיפות לפיצוי הנפגעים הסמוכים לאיזור המלחמה, שסבלם המתמשך, והסיכון שהם לוקחים על עצמם בחיים בספר, כמו גם היקף פגיעתם מנזקי המלחמה, הוא הרב ביותר. מדיניות זו מבקשת להקנות להם את המירב במסגרת התקציבית הקיימת, גם אם משמעות הדבר היא הותרת אזרחים שנפגעו מפגיעות המלחמה באיזורים אחרים של הארץ בלא פיצוי כלל. השילוב שבין נטל הסיכון המתמשך המוטל על תושבי ישובי ספר בעיתות שגרה, לבין עוצמת הפגיעה שלהם מנזקי המלחמה עקב הקרבה הגיאוגרפית לאיזורי הלחימה, הביאו להעדפתם באופן אבסולוטי על-פני נפגעים אחרים באיזורים אחרים של הארץ, שלא מתקיימים בהם אותם מאפיינים. סימונו של קו הגבול הגיאוגרפי בענייננו אינו שרירותי כלל ועיקר. הוא הוגדר על פי טווח הגעתם של מרבית טילי האויב. 

 

6.        המדיניות השלטונית שנבחרה בנויה על שיקולים חברתיים וכלכליים, והיא מבוססת על אבחנה רציונאלית. האבחנה בזכאות לפיצוי מושתתת על שוני רלבנטי, ולא על קביעה שרירותית. המדיניות תואמת את שורת הצדק ואינה סותרת אותה.

 

7.        בהינתן כל אלה, אין מקום להתערב בהסדר החקיקתי הקיים לפיצוי נזקי מלחמה עקיפים בעקבות המלחמה בצפון. מדיניות הפיצוי שנקבעה בחוק על בסיס גיאוגרפי, ויישומה בהוראת השעה, עומדת במבחן החוקיות והחוקתיות. היא עונה גם על מבחן הצדק, ואין בה שרירות.

 

           מטעמים אלה, ראוי לדחות את העתירה.

 

 

                                                                                      ש ו פ ט ת

 

השופט א' רובינשטיין:

א.        (1) איני רואה מנוס מהצטרפות לתוצאה שאליה הגיעו חבריי, קרי, "השורה התחתונה" של דחיית העתירה. עם זאת מבקש אני להוסיף הערות אחדות. גם בא כוחה המלומד של המדינה ער לתחושתה הקשה של העותרת, וחברי  השופט חשין ציין אף הוא כי בידו "בהחלט להבין את התסכול שנגרם לעותרת". סוגיית תיחומן של זכויות והטבות בגבול אזורי גיאוגרפי מעלה תדיר קושי שאין לו פתרון, בודאי לא פתרון קל, כנכתב בפרשת יחיעם שצוטטה בפי חברי; ואולם במקרה דנא הוטרדתי, שכן לדידי התוצאה אינה משביעת רצון ותחושת הצדק אינה באה לסיפוקה ככל הנחוץ. זאת – אף שאומר כבר כאן, כי אין בידי לקבוע שהתוצאה, במיוחד נוכח הדיון בועדת הכספים ב-8.8.07, היא בלתי סבירה באופן קיצוני, המצדיק התערבות על פי ההלכה הנוהגת.

 

           (2) לא אמנע מפירוט נימוקי לאי הנחת.  הרי בתיירות עסקינן, ענף שהוא ברומטר של ההתרחשויות הבטחוניות, ברומטר מאין כמוהו: בעידן של ביטחון יחסי, התיירות באה והשיר מתנגן, מה שאין כן בתקופות של מתח בטחוני, שאז שומר נפשו ירחק על פי רוב. דעת לנבון נקל, ואין למעשה חולק על כך, שהתיירות התמעטה ביותר, לשון המעטה, בימי המלחמה ביולי-אוגוסט 2006 באיזור הצפון כולו, לא רק באזורים שבהם נפלו מטחי הטילים התכופים. אדם מן היישוב, שידע גם ידוע ככל ישראלי כי בצפון נופלים טילים, והוא הדין לתיירים מחו"ל, לא עסק במחקר מדוקדק היכן נפלו. מקל וחומר שאם שמע כי בחמדיה או באיזור בית שאן נפלו טילים, גם אם אלה היו מעטים, נטה ככלל להוקיר רגליו מאיזור זה בחופשתו, והתיירות - תיירות חוץ ככל שהיתה ותיירות פנים - מצאה לה ברובה הגדול יעדים אחרים; והרי רבים מתושבי הצפון עצמם, בפרט באזורים מוכי הטילים, נסעו לאזורים אחרים, וגם אם היו מהם שנסעו אף לעמק בית שאן גופו, לא במבקשי אטרקציות תיירותיות עסקינן. הקריטריון שנקבע לעניין תיירות, שכלל אל נכון ובצדק את היישובים שספגו את עיקר הנזק בנפש ולענייננו ברכוש, הותיר עם זאת בחוץ ישובים שלא היו בקטגוריה זו, גם אם נפגעו פגיעה של ממש בתיירות, כפי שכנטען וכמסתבר אירע בנידון דידן. אכן, נושא זה עלה בדיון ועדת הכספים מיום 8.8.07 ולא נמצא לו פתרון, ואני ער לשקלא וטריא בתוך הועדה, שסופה כאמור אישור התקנות, מתוך הנחה כי זה מה שניתן להשיגו.

 

(3). והנה השאלה במהות בעיני אינה ההוראה הספציפית שניתנה או לא ניתנה על-ידי מפקד חטיבה מרחבית, אלא "הצבעתם ברגליים" של תיירי הפנים ותיירי החוץ כלפי איזור זה. איני חולק על הצורך בקביעת גבול בעניין זה ובאחרים, גבול שיש בו שרירות ושולי שרירות – צורך שהוא שריר וקיים; אך שאלה היא אם לא היתה אפשרות לשקול – ולוא באילוצי תקציב – דרך לפיצוי גם לרצועה רחבה יותר, וכפי שנאמר "אין ציבור עני" (ראו שו"ת מבי"ט לר' יוסף טראני, תורכיה-צפת, המאה הט"ז, ג', קפ"ח). ברצועה זו – בגדרי "עשיית צדק מדורגת" – יתכן היה לשקול פיצוי מדורג, נמוך מאשר באזורים מוכי הטילים, שאולי לגביהם היה גם הנזק העקיף גדול יותר - אך עדיין פיצוי מסוים. הטענה שכנגד, כי דבר זה יגרור תביעות לפיצוי כזה בארץ כולה קשה לדידי להלמה, כי נודה על האמת, גם אם תיירות חוץ נתמעטה מאוד, דומה שתיירות פנים לאיזור המרכז ולדרום אף גברה. אין צורך להילחם את המלחמה הקודמת, קרי, את הנעשה בימי טילי ה"סקאד", והרי הופקו לקחים מאז. התיירות היא במידה רבה ענף עונתי, מכל מקום ענף נזיל, ובעל מעגלי תהודה רחבים; על כן לדידי, ראוי היה להרחיב, ולוא באופן מדורג, את מעגל ההכרה בנזקה. בד בבד מסכים אני כי אין מקום לועדת חריגים, שמשימתה במקרה דנא תהא בלתי אפשרית, מסיבות מובנות של שויון. ואולם כאמור, אין בידי לקבוע, אחרי הדיון בועדת הכספים, כי המדובר בהכרעה בלתי סבירה באופן קיצוני, ועל כן מצטרף אני לחבריי.

 

ב.        (1) אוסיף: שאלת מידות, שיעורים וגבולות ותיחומם איננה חדשה עמנו, גם בתרבות היהודית ובמשפט העברי. היא הטרידה חכמים בעלי גישה אנליטית עוד בימי התלמוד. חברי נדרש לשאלתו הנודעת של רבי ירמיה, אמורא ארצישראלי חשוב במאה הרביעית, שהתעניין לא מעט בסוגיות שהיום היינו מכנים בשם משפטיות-אקדמיות, לשם בירור ההלכה (ראו בבלי בבא בתרא כ"ג, ב'; נדה כ"ג, א'; שבת ל"ח, ב'; ראש השנה י"ג, א'; סוכה ל"ג, א'); עליו ראו בין השאר אנציקלופדיה לחכמי התלמוד והגאונים בעריכת ד"ר מרדכי מרגליות, כרך ב', בערכו (טורים 597-594). חברי איזכר את דיונו של השופט ד"ר משה זילברג בנושא הספק בעניין הגוזל שרגלו האחת בתוך חמישים אמה מן השובך והאחרת מחוצה לה; זאת בספרו כך דרכו של תלמוד (עמ'     47-46). וכן במאמר "קושיותיו של ר' ירמיה – שיטה או אופי?" בספרו באין כאחד (עמ' 151). כללי ההלכה עוסקים בהרחבה בהכרעת ספקות (ראו הרב אחיקם קשת, קובץ יסודות וחקירות 62), למשל הכלל שקובע ר' חנינא "רוב וקרוב, הלך אחר הרוב" (בבא בתרא שם). חכמים קבעו שיעורים; לדוגמה, אין הדיינים יושבים לדון בדין של פחות משוה פרוטה (ראו בבלי בבא מציעא נ"ה, א'; רמב"ם סנהדרין כ', י"א; אנציקלופדיה תלמודית ערך "דיני ממונות", ד', כרך ז', ש"ח). לדוגמה הספציפית שאליה נדרש ר' ירמיה, ראו גם טורי אבן מגילה ג', ב' (לר' אריה לייב גינזבורג בעל שאגת אריה (המאה הי"ח – ליטא, צרפת)). בעניינו של ר' ירמיה הסביר רש"י, כי הוצאתו מבית המדרש, שהזכיר חברי, באה כיוון "שהיה מטריח עליהם" (ר' ירמיה הטריח את החכמים בשאלותיו); ואילו בעלי התוספות אומרים (בבא בתרא כ"ג, ב', דיבור המתחיל "ועל דא אפקוהו"), כי "אין לפרש (את הוצאת ר' ירמיה – א"ר) משום ששאל דבר שאינו שכיח כלל", שכן ישנן דוגמאות דומות, אלא – לשיטת רבינו תם (נכדו של רש"י)  - הוציאוהו כיוון שאין גוזל מדדה יותר מחמישים אמה אפילו ברגל אחת, "דכל מידות חכמים כן הוא". רוצה לומר, הוצאתו באה "על שפיקפק בשיעורא דרבנן" – על שפיקפק בשיעורי חכמים (כדברי שו"ת חתם סופר (המאה הי"ח – הי"ט, מזרח אירופה), חלק א' (אורח חיים) פ"ו). בעניין אחר נאמר לר' ירמיה מפי ר' זירא "לאו אמינא לך לא תפיק נפשך לבר מהלכתא? (כלום לא אמרתי לך, אל תוציא עצמך מחוץ להלכה – א"ר; רש"י: לפקפק בשיעור חכמים) כל מידות חכמים כך הוא, בארבעים סאה (מקוה כשר – א"ר) הוא טובל, בארבעים סאה חסר קורטוב – אינו יכול לטבול בהן" (בבלי ראש השנה י"ג, א). אף על החכם פלימו הוטל חיוב חרם משפיקפק בדברי רבי (ר' יהודה הנשיא) בעניין שיעור מסוים. לשלמות התמונה לא למותר להזכיר כי ר' ירמיה הוחזר לבית המדרש (בבא  בתרא קס"ה, ב') לאחר שהפגין כבוד לחכמים בפרשה אחרת.

 

           (2) השופט זילברג (כך דרכו של תלמוד, 92) רואה בעמדתו של ר' ירמיה בפרשת הגוזל "התקפת מצח, חריפה מאוד, על כל הפורמאליסטיקה המשפטית, על-ידי הבאתה 'אד אבסורדום'. ר' ירמיה רצה לבטל את האבחנה החיצונית, הפורמאלית, בין חמישים אמה יותר מחמישים אמה, ולהחליפה בקנה מידה יותר אבסטרקאטי, יותר גמיש, כמו 'קרוב – רחוק'"; קרי, גמישות ולא דיוק פורמלי (מובא גם בספרו באים כאחד, 158). על החזרתו של ר' ירמיה כותב הרב ע' שטינזלץ, "מדוע הוצא רבי ירמיה מבית המדרש",  סיני נ"ד (תשכ"ד), אתר דעת, ומביא את דברי רש"י, כי הוא הוחזר כיוון, "שהשיב להם כהוגן, דהא דאפקוה (שהרי שהוציאוהו), ששאל שלא כהוגן", רוצה לומר, משהשיב לחכמים (בעניין אחר) "כהוגן" נמחלה שאלתו שלא היתה "כהוגן". כפי שמסביר הרב שטינזלץ, חששם של חכמים היה, כי ר' ירמיה מנסה להחליף את שיעורי ההלכה ולהעמידם על אומדנה - במקום על שיעורים מוחלטים. לא למותר לציין, כי אנו מוצאים גם גמישות במדידות, בענייני עירובין שבהן נוהגת שיטת קולה. המשנה (עירובין ד' י"א, וראו גם בבלי עירובין נ"ב, ב' וכן שם ק"ה, א') מתארת מחלוקת שעניינה דיוק מדידת התחומין של אלפיים אמה מן העיר בהלכות עירוב תחומין לצורך שבת; בין היתר אומר התנא ר' שמעון, כי המשוחות (המודדים) אינם "ממצין את המידות", קרי, אינם קובעים את התחום במדויק אלא כחמש עשרה אמה בטרם יתמו אלפיים אמה, "מפני הטועים", שמא יטעו אנשים וייצאו, וכדי לאפשר למי שנאנס לחזור. בבבלי עירובין נ"א ב', מובאת גירסה בשם ר' חנינא כי מי ש"רגלו אחת בתוך התחום ורגלו אחת חוץ לתחום ייכנס", מה שמזכיר לנו את שאלת ר' ירמיה, ולהלכה אכן נפסק כך: רמב"ם, שבת כ"ז, י"א; שולחן ערוך אורח חיים שבת, ת"ה, ב'.

 

ג.        גישתו של מחוקק המשנה בענייננו היא אולי גישתו המסורתית של המשפט העברי, גישת השיעורים המדויקים (בענייני עירובין מקילים כאמור); ויתכן שאין מנוס ממנה בבוא מחוקק המשנה להנחות את הרשות המבצעת, שאחרת אנו צפויים לאי ודאות ולפתחי מדרון חלקלק. אך המסר שמשדר ר' ירמיה, למשל, ולדידי ניתן ללמוד הימנו, הוא שתמונה כוללת צריכה להציג עיקרון אשר יש בו הידרשות לכל המרכיבים, ראיה היקפית, לא ביישום בלתי שויוני אלא בעקרונות ובהנחיות; זהו בעיני רעיון ההדרגתיות.

 

ד.        כאמור, במובן המשפטי, בכל הנוגע לעתירה זו איני רואה מנוס מהצטרפות לחבריי.  

 

ה.          בטרם חתימה, ניתנה לי ההזדמנות לעיין בהערותיה של חברתי השופטת פרוקצ'יה ובתוספת לדברי חברי השופט חשין, וארשה לעצמי להוסיף את אלה: אין חולק כי ההתערבות השיפוטית בחלוקת משאבים שהוכרעה ברשות המבצעת וברשות המחוקקת צריך שתיעשה במשורה, מתוך ידיעה כי העוגה התקציבית מוגבלת וכי השיקולים הרלבנטיים מצויים לנגד עיניהן של הרשויות המבצעת והמחוקקת. לכן בשורה התחתונה לא ראיתי מקום משפטי להתערבות. עוד אוסיף, כי ה"שרירותיות" בה מדובר אינה באה בהקשר זה כמלת גנאי, אלא ככורח לקבוע קו מסוים, שמשני עבריו, גם במקומות הסמוכים זה לזה, יהיו תוצאות שונות בעניין הפיצוי. דברי כוונו לחתירה למירב השויוניות, מתוך ידיעה כי המקומות שבהם נחתו טילי האויב ברובם נפגעו במיוחד וביתר, אך מתוך ידיעה כי גם במקומות נוספים, למצער בתחום התיירות בו עסקינן כאן, היתה הפגיעה קשה ביותר, בלא פיצוי. על כן הערתי את שהערתי, ולוא יהיו הדברים במבט צופה – חלילה וחס – פני עתיד, אם תיאלץ ישראל לשוב לכגון דא; ולואי שיהא זה בחינת הלכה ואין צריכין להורות כן.

 

                                                           

                                                                                                                        ש ו פ ט

                                                                                                           

 

             לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' חשין.

 

           ניתן היום, י"ג בניסן התשס"ז (1.4.07).

 

 

 

           ש ו פ ט ת                               ש ו פ ט                               ש ו פ ט

 

 

 

 

 

 

 

 

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   06088030_F05.doc   חכ

מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il