|
וערעור שכנגד |
|
בפני: |
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה |
|
|
כבוד השופט א' רובינשטיין |
|
|
כבוד השופט י' דנציגר |
|
המערערים והמשיבים שכנגד: |
1. הלל הלביץ |
|
|
2. יהודית הלביץ |
|
|
3. ישעיהו עמית |
|
|
4. מזל עמית |
|
|
נ ג ד |
|
המשיבות והמערערות שכנגד: |
1. הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה |
|
|
2. עיריית חדרה |
|
ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של
בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מיום 8.1.06 בעת"מ 1041/05 שניתן על ידי
כבוד השופט ש' ברלינר |
|
תאריך הישיבה: |
י"ח בטבת תשס"ח |
(27.12.07) |
|
בשם המערערים והמשיבים שכנגד: |
עו"ד מ' קמר |
|
בשם המשיבות והמערערות שכנגד: |
עו"ד א' ארונוביץ |
1. בפנינו ערעור וערעור שכנגד המופנים כנגד פסק דינו של בית המשפט
המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (כבוד סגן הנשיא השופט ש' ברלינר) מיום
8.1.2006 במסגרתו נדחתה עתירה מנהלית (עת"מ 1041/05) להשבת הבעלות בחלקות
שהופקעו בשנת 1989. הערעור מופנה כנגד תוצאת פסק הדין, קרי, דחיית העתירה המנהלית
ואילו הערעור שכנגד מופנה נגד החלטתו של בית המשפט קמא שלא ליתן צו להוצאות.
הרקע העובדתי
2. המערערים, הלל הלביץ, יהודית הלביץ, ישעיהו עמית ומזל עמית
(להלן: המערערים), היו הבעלים של חלקות 32 ו-34 בגוש 10014 באזור התעשייה
בחדרה (להלן: החלקות). שטח חלקה 32 הינו 9,874 מ"ר ואילו שטח חלקה 34
הינו 9,847 מ"ר.
3. ביום 5.1.1986 פורסמה תכנית בנין עיר חד/248/ד החלה על אזור
התעשייה הדרומי החדש בחדרה ושטחה הכולל הוא כ-335 דונם (להלן: התכנית). סעיף 15 לתקנון התכנית קובע כי "השטחים בתכנית זו המיועדים
לצרכי ציבור יופקעו על ידי הרשות המקומית וירשמו על שמה על פי החוק". בין
היתר, על פי התכנית, יועד שטח של 3,294 מ"ר מחלקה 32 (המהווה 33.36% מחלקה
זו) ושטח של 3,267 מ"ר מחלקה 34 (המהווה 33.17% מחלקה זו) לצרכי ציבור, ומתוכם 1,160 מ"ר בכל אחת מהחלקות יועדו לבנייני ציבור.
4. ביום 9.7.1989 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה לפי סעיפים 5 ו-7
לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) ולפי חוק
התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), על
פיה הקרקע המתוארת בתוספת (ובה נכללים החלקים המפורטים לעיל מהחלקות) דרושה לוועדה
המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, המשיבה 1 (להלן: הוועדה המקומית), "לחלוטין
לצרכי ציבור". עוד נמסר בהודעה האמורה, כי "הוועדה מתכוונת לקנות מיד
חזקה בקרקע האמורה מפני שהיא דרושה באופן דחוף לצרכי הציבור שלמענם היא עומדת
לרכשה, והוועדה מורה בזה שכל אדם המחזיק בקרקע האמורה ימסור מיד את החזקה
בה". ביום 7.9.1989 נרשמו בלשכת רישום המקרקעין הערות בדבר פרסום ההודעה על
פי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות ביחס לשתי החלקות.
5. ביום 29.9.1989 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה לפי סעיף 19
לפקודת הקרקעות ולפי חוק התכנון והבניה, על פיה הקרקע המתוארת בתוספת (ובה נכללים
החלקים המפורטים לעיל מהחלקות) "תהיה לקניינה הגמור והמוחלט של עירית חדרה
מיום פרסום הודעה זו ברשומות". ביום 13.12.1989 נרשמו בלשכת רישום המקרקעין
הערות בדבר פרסום ההודעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות ביחס לחלקות.
6. ביום 7.1.1990 פורסמה תכנית בנין עיר חד/248/ה (להלן: התכנית המעודכנת) המתייחסת לשטח של 100.5 דונם המהווים חלק מהתכנית מיום 5.1.1986.
התכנית המעודכנת שינתה את שטחי החלקות המיועדים להפקעה כך ששטח של 3,347 מ"ר
מחלקה 32 ושטח של 3,410 מ"ר מחלקה 34 יועדו לצרכי ציבור ומתוכם שטח
של 1,575 מ"ר בכל אחת מהחלקות יועד לבנייני ציבור.
7. יצויין כי למערערים לא שולם פיצוי כלשהו בגין ההפקעה, וזאת
בהתבסס על סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה.
8. בתקנון התכנית נקבע, בסעיף 22, כי "התכנית תבוצע תוך 10
שנים מיום אישורה כחוק...". הלכה למעשה, עד היום לא נתפסה החזקה בחלקות על
ידי המשיבות ולא נבנו כל מבני ציבור על החלקות. יתרה מכך, לטענת המערערים, עד עצם
היום הזה לא הגדירו המשיבות אלו בניינים ציבוריים עתידים להיבנות על החלקות, והן
אף אינן מתעתדות לבנות עליהן במועד ידוע.
9. כאמור, התכנית מיום 5.1.1986 חלה על שטח של כ-335 דונם באזור
התעשייה בחדרה. אזור התעשייה, עליו חלה התכנית, מחולק למעשה - באמצעות כביש - לשני
חלקים: חלק דרומי וחלק צפוני (להלן יכונו: המתחם הצפוני והמתחם הדרומי). החלקות מצויות במתחם הצפוני של אזור התעשייה. לטענת המערערים,
במתחם הצפוני לא עשו המשיבות שימוש כלשהו, אין בו כל מבנה ציבור ואין כיום כל
תכנית קונקרטית להקים עליו מבני ציבור כלשהם.
10. שטחם של החלקים המופקעים מהחלקות נשוא הערעור הינו פחות מ-2% מכלל
שטח התכנית. שטחם של החלקים המיועדים לבנייני ציבור מתוך החלקות הינו פחות מ-10%
מכלל השטח בתכנית המיועד לבנייני ציבור.
11. המשיבות מסרו כי בשטח התכנית הוקמו או עתידים לקום בנייני ציבור
כמפורט להלן: בחלקה 42 פועל מבנה המעניק תעסוקה למוגבלים, בחלקה 41 עתידה לקום
סככה לציוד מל"ח (משק לשעת חירום) וכן משרדים ומעבדות לשמירה על איכות הסביבה
ובחלקות 44 ו-45 עתיד לקום מבנה לרווחת הקהילה האתיופית. יצויין כי כל המבנים
הנ"ל עתידים לקום, לטענת המשיבות, במתחם הדרומי של אזור התעשייה. לטענת
המערערים, במתחם הדרומי של אזור התעשייה נוצלו לצרכי ציבור רק 8.242 דונם, ואילו
מרבית השטח המיועד לבנייני ציבור (כ-25.5 דונם) עומד ריק.
העתירה לבית המשפט קמא
12. ביום 6.2.2005, הגישו המערערים עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים
מנהליים, בה ביקשו להשיב את בעלותם בשטחים המופקעים בחלקות וכן עתרו למחוק את
הערות האזהרה שנרשמו בגין ההפקעות בפנקסי המקרקעין.
13. המערערים טענו בפני בית המשפט קמא כי יש לבטל את ההפקעה מחמת
השתהות המשיבות במימוש התכנית ומטרתה, וכי המועד לביצוע התכנית חלף בחודש ינואר
1996. המערערים טענו עוד, כי חוסר המעש של המשיבות לאורך השנים מלמד כי למשיבות
מעולם לא היתה מטרה או צורך ציבורי בשטחים, ומכאן שהיה עליהן להימנע מלהפקיע את
השטחים.
14. המשיבות טענו כי יש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי. עוד טענו
המשיבות כי גם אם חל שיהוי במימוש מטרת ההפקעה, הרי שאין מדובר בשיהוי החורג מגדר
הסביר, וכי קיימת סבירות גבוהה למימוש מטרת ההפקעה בעתיד. בנוסף, טענו המשיבות כי
הנזק הציבורי שייגרם כתוצאה מביטול ההפקעה הינו גדול פי כמה מן הנזק שעשוי להיגרם
למערערים במידה ולא תתקבל העתירה, שכן השטחים שהופקעו במסגרת התכנית ויועדו
לבנייני ציבור הינם השטחים היחידים שיכולים לשמש לבניינים ציבוריים באזור התעשייה
החדש בחדרה.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים
15. בית
המשפט לעניינים מנהליים דחה את טענת השיהוי, "שכן העתירה מבוססת על השיהוי
מצד המשיבות, וההוכחה לשיהוי האמור ולזניחת המטרה הציבורית הבאה בצדו מתבססת
בעיקרה על חלוף הזמן שמאז הפקעת המקרקעין ועד להגשת העתירה".
16. עוד
קבע בית המשפט קמא כי ישנו שיהוי של כ-16 שנה (נכון לראשית שנת 2006) במימוש מטרת
ההפקעה בחלקות המערערים, וכי לכאורה מדובר בתקופה ארוכה למדי, במיוחד כאשר תקנון
התכנית קבע כי התכנית תבוצע תוך 10 שנים מיום אישורה. יחד עם זאת, קבע בית המשפט
קמא כי אין לבחון את הנעשה רק בחלקות נשוא הערעור, ויש לבחון האם הרשות פעלה בשקידה
ראויה בכלל השטח המופקע במסגרת התכנית. בית המשפט קמא מצא כי בחינה זו מובילה
למסקנה כי המשיבות החלו בביצוע התכנית ולכן התנהלות המשיבות עולה כדי התנהלות
בשקידה סבירה ולא ניתן לומר כי המשיבות זנחו את מטרת הפקעת שטחי המערערים. לגישתו
של בית המשפט קמא אין לומר כי שיהוי המשיבות במקרה הנדון צריך להכשיל את ההפקעה
שמטרתה, כך נראה, תמומש בעתיד, אף אם באיחור.
17. בית
המשפט קמא מצא עוד, כי גם בחינת מאזן הנזקים במקרה דנן מלמדת, כי נסיבות המקרה
אינן מצדיקות את ביטול ההפקעה, בין היתר, משום שהמערערים לא הצביעו על כל נזק ממשי
קונקרטי שנגרם להם מן ההפקעה, כגון מניעת האפשרות למכור את החלקות או תשלום מסים
גבוה בגינן, ואילו המשיבות החלו כבר במימוש התכנית בחלקות המצויות בשטח הדרומי של
התכנית. לשיטתו של בית המשפט קמא, התנהלות המשיבות בעניין זה היא סבירה, ואין זה
מתפקידו של בית המשפט להתערב בשיקולים תכנוניים ולבחון האם התחלת מימוש התכנית
בשטחים הדרומיים ולא בשטח שהופקע מן המערערים מהווה שיקול תכנוני ומקצועי נכון או
לאו.
18. מאחר
שבית המשפט קמא לא השתכנע כי ננטשה מטרת ההפקעה וסבר כי עדיין ישנו סיכוי סביר
למימוש מטרת ההפקעה, נדחתה העתירה המנהלית, כאמור, ללא צו להוצאות.
טענות המערערים
19. לטענת
המערערים, שומה היה על בית המשפט קמא להגיע למסקנה כי מטרת ההפקעה נזנחה על ידי
המשיבות, וכי הוא שגה במסקנתו לפיה המשיבות רק פועלות באיטיות למימוש מטרת ההפקעה
אך הן לא חרגו מחובתן לפעול בשקידה סבירה. לטענתם, חרף חובתה של הרשות להגדיר מהי
המטרה הציבורית הקונקרטית שבעטיה הופקעה הקרקע, לא ביקשו המשיבות במרוצת השנים
לממש על החלקות בנייה של בניין ציבורי כלשהו ולא הצביעו על צורך ציבורי ספציפי
שבגינו דרושות להן החלקות. עוד מוסיפים המערערים בהקשר זה, כי גם אם בעת ההפקעה
התקיים צורך ציבורי במקרקעין שהצדיק את הפקעתם, מוטלת על הרשות חובה להשתמש
במקרקעין המופקעים תוך זמן סביר.
20. המערערים
מוסיפים וטוענים כי בית המשפט קמא שגה עת בחן את סבירות פרק הזמן שחלף ממועד ביצוע
ההפקעה, בשנת 1989, ולא ממועד מתן התוקף לתכנית, בשנת 1986.
21. טענה
נוספת של המערערים הינה כי הפקעת מקרקעין ללא פיצוי גורמת פגיעה קשה פי כמה מאשר
הפקעה המלווה בתשלום פיצוי, ולכן במקרה של הפקעה ללא פיצוי, כמו במקרה שלפנינו,
דורש מבחן החוקיות כי הצורך הציבורי במקרקעין יהיה חזק יותר.
22. עוד
טוענים המערערים כי אם יתעורר בעתיד צורך בשטחים נוספים באזור התעשייה לצורך
בנייני ציבור, ניתן יהיה להשתמש בשטחים הכלולים בתכנית מתאר שאושרה ביום 29.1.2004
ואשר הרחיבה את אזור התעשייה בחדרה בכ-1,250 דונם נוספים.
23. לטענת
המערערים, טעה בית המשפט קמא כאשר קבע כי למערערים לא נגרם נזק קונקרטי כתוצאה
מההפקעה, שהרי מזה כעשרים שנים נשללת מהם הזכות לבנות על השטחים שהופקעו, מבנים
שהיו מכניסים למערערים במרוצת השנים הכנסות ניכרות. בנוסף טוענים המערערים כי בית
המשפט קמא כלל לא התייחס לנזק שייגרם לציבור כתוצאה מביטול ההפקעה. לטענתם,
המשיבות לא טענו ובוודאי שלא הוכיחו כי יש בכוונתן לבנות על החלקות מבנה כלשהו.
בנוסף, לטענת המערערים על מנת להגיע למסקנה כי ייגרם נזק לציבור אם תבוטל ההפקעה
היה על המשיבות להוכיח כי בניית המבנה דרושה דווקא על השטחים שהופקעו מהמערערים
וכי לא ניתן יהיה לרכוש בעתיד, בעסקה או בהפקעה, לכשיתגבש צורך ציבורי קונקרטי,
מגרשים מתאימים להקמתם של מבני ציבור.
24. לאור
כל טענותיהם לעיל, מבקשים המערערים לבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא ולהורות על
ביטול ההפקעה. לחילופין מבקשים המערערים לקבוע כי על המשיבות לפצות את המערערים
במלוא שוויין של החלקות.
טענות המשיבות
25. המשיבות
טוענות כי התכנית, כצופה פני עתיד, צריכה להיות גמישה, על מנת שניתן יהיה להתאים
את התכנון במסגרתה לצרכים התכנוניים שעשויים להשתנות ברבות השנים. לטענתן, דווקא
העובדה שלא כל השטח שיועד לבנייני ציבור נוצל, מאשרת כי האפשרות לממש את המטרה
הציבורית המקורית שעמדה ביסוד ההפקעה עודנה קיימת.
26. המשיבות
מציינות כי נטל השכנוע להוכיח כי מתקיימות נסיבות שבהן יש מקום לבטל את ההפקעה
רובץ על המערערים.
27. המשיבות
טוענות כי המועד הקבוע בתכנית לסיומה הינו מועד משוער בלבד, וכי די בהתחלת הביצוע
בקרבתו, כדי לאפשר את המשך הביצוע עד להשלמתו לאחר חלוף אותו מועד.
28. המשיבות
מציינות כי חוות דעתו של השמאי מטעם המערערים מתבססת על ההנחה לפיה אין כוונה
להעביר את תחנת המשטרה הבנויה במרכז העיר חדרה ממיקומה, אלא שזוהי הנחה לא נכונה
ובוודאי שהשמאי מטעם המערערים אינו יכול לקבוע עבור המשיבות אלו בנייני ציבור
יקומו ואלו לא. עוד טוענות המשיבות כי המערערים אינם יכולים להבטיח כי השטחים
הכלולים במסגרת התכנית המרחיבה את אזור התעשייה יהיו זמינים ומתאימים בהכרח
לבנייני הציבור שלמענם הופקע השטח בתכנית.
29. המשיבות
טוענות כי המערערים לא הצביעו על כל נזק ממשי שנגרם להם מן ההפקעה, וטענות
המערערים בעניין זה נטענו לראשונה בערעור ולא הוכחו. כך, למשל, הטענה כי היו
יכולים לבנות על המקרקעין אינה מבוססת והמערערים לא הוכיחו כי אילו היו בונים על
החלקות היו הבניינים מניבים להם רווח העולה על סך כל העלויות הכרוכות בבנייה.
30. לעומת
זאת, טוענות המשיבות, הנזק הצפוי אם תבוטל ההפקעה הוכח ונטען על ידי המשיבות:
השטחים שהופקעו במסגרת התכנית הינם השטחים היחידים בכל אזור התעשייה המיועדים
לבנייני ציבור, ולכן אם תבוטל ההפקעה לא יהיה היכן למקם בנייני ציבור באזור זה,
דבר שיחייב את המשיבה 2 לרכוש קרקע חילופית בכסף מלא, וזאת בהנחה שתיוותר קרקע
חילופית מתאימה.
31. אשר
לסעד הפיצוי המבוקש, המשיבות טוענות כי לאור סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה,
לא נדרשה המשיבה 1 לשלם למערערים פיצויים בשל ההפקעה, ומתן פיצוי במקרה דנן ירוקן
מתוכן את הסעיף האמור. שאלת האפשרות למתן פיצוי הושארה בצריך עיון בעע"ם
10398/02, ובכל מקרה הפיצוי צריך לבטא את אובדן ההכנסה שנגרמה לבעל המקרקעין
ממכירה תיאורטית של המקרקעין במועד ההפקעה ולא במועד תחילת מימוש מטרתה.
32.
כאמור לעיל, המשיבות מערערות בערעור שכנגד כנגד פסיקתו של בית המשפט המחוזי שלא
ליתן צו להוצאות בעתירה המנהלית. המשיבות מציינות כי פסק הדין בעתירה ניתן לטובתן,
כאשר נקבע כי התנהלות המשיבות הינה בשקידה סבירה, ולא היה כל נימוק "לשלול"
מהן הוצאות, כגון סחבת בניהול המשפט וכיו"ב. לטענתן, הן נשאו בעלויות לצורך
ניהול המשפט, כגון שכר טרחת מומחה ועורכי דין, ובהיותן רשויות ציבוריות, עלויות
אלה "יגולגלו" לציבור. בנסיבות אלה, לטענת המשיבות, נפלה טעות קיצונית
בשיקול דעתו של בית המשפט קמא המצדיקה התערבות של ערכאת הערעור בפסיקת הוצאות.
סיכומי התשובה של המערערים
33. המערערים
טוענים כי אין ממש בטענות המשיבות כי המערערים לא הוכיחו שהבנייה שהיו בונים על
החלקות שהופקעו הייתה מניבה להם תוספת רווח מצטברת, שהרי פשיטא שקרקע שניתן לבנות
עליה שוויה גדול יותר מקרקע שלא ניתן לבנות עליה.
34. המערערים
מבקשים להדגיש כי המשיבות לא פירטו הקמתם של אילו בנייני ציבור דרושה באזור
התעשייה. לטענתם, אין די באמירה מעורפלת לפיה יהיה צורך בעתיד בבניינים ציבוריים.
טענות הצדדים בדיון שהתקיים בפנינו
35. בדיון
שהתקיים בפנינו, ביום 27.12.2007, ביקשו הצדדים להבהיר מספר עניינים. ב"כ
המערערים, עו"ד מ' קמר, הדגיש כי המתחם שהופקע הינו בן כשלושים ושבעה דונמים
והוא מיועד לבנייני ציבור, אולם למעט מספר זעום של בניינים, לא מומשה בו מטרת
ההפקעה. הבניינים היחידים שהוקמו במתחם הינם מבנה לציוד מל"ח, שגודלו כ-252
מ"ר, ומבנה לרווחת הקהילה האתיופית, שגודלו כ-2.3 דונם. לגבי יתרת השטח
המופקע, אין כעת כל תכנית קונקרטית, וזאת בניגוד להלכה לפיה ניתן להפקיע רק כאשר
ישנה מטרה קונקרטית לגבי מקרקעין ספציפיים. עוד הוסיף עו"ד קמר, כי המערערים
משלמים לעירייה, משך כל השנים, דמי שימוש עבור החלקות שהופקעו.
36. ב"כ
המשיבות, עו"ד א' ארונוביץ, הסביר כי המטרה של המשיבות הינה להעביר מבני
ציבור המצויים בתוככי העיר חדרה לשטחים המצויים בפריפריה, קרי, באזור התעשייה, וכי
ישנו תכנון להקמת מספר מבני ציבור במתחם הצפוני של אזור התעשייה, אולם עדיין אין
תכנית בניין מאושרת לגבי מתחם זה. לדברי ב"כ המשיבות, המטרה להעביר מבנים
ממרכז העיר לפריפריה לא נזנחה והיא החלה להתממש. עוד טען ב"כ המשיבות, כי
ההפרדה שעורכים המערערים בין המתחם הצפוני לבין המתחם הדרומי הינה מלאכותית.
ב"כ המשיבות ציין עוד, כי מועד התוכניות אינו מחייב וכי חלק מההפקעות כבר
מומשו. ב"כ המשיבות הוסיף, כי המערערים לא ניזוקו כתוצאה מההפקעה, וכי אם
יתקבל הערעור, המערערים למעשה יתעשרו על חשבון המדינה.
37. לאחר
הדיון, נתבקש ב"כ המשיבות לבדוק עם מרשותיו אפשרות להפשיר בהסכמה את חלקות
המערערים במתחם נשוא המחלוקת. הודעת עדכון מטעם ב"כ המשיבות נתבקשה בתוך 30
יום, ותגובת המערערים בתוך 15 יום לאחר מכן.
38. ביום
27.1.2008 הודיע ב"כ המשיבות כי השטח נשוא הערעור "הוא חלק ממיתחם אחד
ויחיד, בו ניתן עוד לבנות בניני ציבור באזור התעשיה - מיתחם החצוי לשני חלקים
על-ידי כביש, שהשטח דנן מהווה את חלקו הצפוני... ומיתחם שיש כוונה להמשיך
ו"למלאו" במבני ציבור" ולכן אין המשיבות יכולות להסכים לוותר על
הפקעתו". המערערים לא הגישו תגובה להודעת המשיבות.
דיון והכרעה
הפקעת קרקעות - כללי
39. הפקעה הינה רכישה כפויה של זכויות פרטיות במקרקעין המתבצעת על ידי
המדינה או מטעמה, למען מטרה ציבורית, וכנגדה משולמים פיצויים (ע"א 655/82 גרובר נ' פרבשטיין, פ"ד מ(1) 738, 748 (1986); ע"א 261/84 רפאלי נ' חנניה, פ"ד מ(4) 561, 565 (1986); אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין 14
(מהדורה שישית, 2001) (להלן: קמר)).
40. אין חולק על הצורך להעניק למדינה סמכות להפקיע קרקע של היחיד לטובתו ולרווחתו של הכלל (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625 (2001), סעיף 12 לפסק דינו של כבוד השופט, כתוארו אז, מ' חשין (להלן: בג"ץ קרסיק)). סמכות ההפקעה כונתה בפסיקתו של בית משפט זה "הכרח בל-יגונה" (בג"ץ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309 (1996), סעיף 12 לפסק דינו של כבוד השופט גולדברג (להלן: בג"ץ מחול)) וכן "רע הכרחי" (עע"מ 9316/05 הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה נ' בכור (לא פורסם, 5.3.2008), סעיף 13 לפסק דינו של כבוד השופט ד' חשין). הכל מסכימים כי הפקעת מקרקעין פוגעת קשות בזכות הקניין של הפרט, אלא שהיא נדרשת במקרים רבים כדי לענות על צרכים ציבוריים בדרך יעילה ומהירה.
41. דבר החקיקה המרכזי המקנה סמכות להפקיע מקרקעין בישראל הינו פקודת
הקרקעות. פקודת הקרקעות הינה דבר חקיקה מנדטורי, אשר הוראותיו ארכאיות ודרקוניות,
כדברי כבוד השופט זמיר בבג"ץ קרסיק (עמ' 695) "היא פקודה מנדטורית לא רק על-פי התקופה,
אלא גם על-פי אופייה". על אף השינויים הרבים שחלו במשפט הישראלי לאחר קום
המדינה ובמהלך 60 שנות קיומה, לא טרח המחוקק הישראלי להכניס תיקונים כלשהם בפקודה
זו. ככל שחלו שינויים בדיני הפקעת מקרקעין, מקורם של שינויים אלו בפסיקתו של בית
משפט זה (בג"ץ קרסיק, סעיף 3 לפסק דינו של כבוד השופט זמיר; דנג"ץ
4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68 (1995) (להלן: דנג"צ נוסייבה),
סעיף 5 לפסק דינה של כבוד השופטת דורנר).
42. הפקעת מקרקעין פוגעת בלב לבה של זכות הקניין של בעלי הקרקע - הן מן
הפן הכלכלי והן מן הפן הרגשי (בג"צ מחול, סעיף 7
לפסק דינו של כבוד השופט גולדברג). הפגיעה הקשה בזכות הקניין הגלומה בסמכות ההפקעה הוכרה
בפסיקת בית משפט זה עוד בטרם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (בג"ץ
390/79 דויקאת נ' ממשלת
ישראל, פ"ד לד(1) 1, 42 (1979);
בג"צ 67/79 שמואלזון נ' מדינת
ישראל, פ"ד לד(1) 281, 285 (1979)). אף
שפקודת הקרקעות ואף חוק התכנון והבניה נחקקו לפני חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם
וחירותו, הרי שגם דינים אלה צריכים להתפרש לאורו (בג"ץ 4146/95 עיזבון המנוחה לילי דנקנר ז"ל נ' מנהל
רשות העתיקות, פ"ד נב(4) 774, 787
(1998) (להלן: בג"צ דנקנר)).
ואכן, מטבע הדברים, שינוי מרכזי בפרשנות תכליתה של פקודת
הקרקעות התרחש עם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר העניק - בסעיף 3 לו
- מעמד חוקתי לזכות הקניין, באופן המחזק את ההגנה על הזכות (בג"ץ קרסיק, סעיפים 4-5 לפסק דינו של כבוד השופט זמיר). עליית מעמדה של זכות הקניין למעמד של זכות חוקתית
על-חוקית חייבה את התאמת הוראות פקודת הקרקעות למציאות הנורמטיבית שהתהוותה לאחר
חקיקתו של חוק היסוד (דנג"ץ נוסייבה, סעיף 5 לפסק דינה של כבוד השופטת דורנר).
43. מלבד פקודת הקרקעות, מספר דברי חקיקה נוספים מקנים סמכות למדינה
(או לרשויותיה) להפקיע קרקעות, למטרות שונות, וביניהם: פקודת הדרכים ומסילות הברזל
(הגנה ופיתוח), 1943 (סעיף 4); חוק כביש ארצי לישראל, התשנ"ה-1994 (סעיף 3); חוק
בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה-1965 (סעיף 34) ועוד. בענייננו, בוצעה
ההפקעה בהתאם לסמכות הנתונה לוועדה המקומית לפי חוק התכנון והבניה. סעיף 190 לחוק התכנון והבניה קובע כי במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה,
תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות.
44. כשדברים אלו עומדים לנגד עינינו, נמשיך לבחון את הסוגיה שלפנינו.
כאמור, ההפקעה במקרה דנן בוצעה על ידי הועדה המקומית בהתאם להוראות פרק ח' לחוק
התכנון והבניה.
הפקעה על פי חוק התכנון והבניה
45. סעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה מסמיך את הועדה המקומית להפקיע
מקרקעין שנועדו בתכנית (כהגדרתה בסעיף 1 לחוק) לצרכי ציבור. סעיף 188(ב) מגדיר
"צרכי ציבור" ככל אחד מאלה:
"דרכים,
גנים, שטחי נופש או ספורט, שמורות טבע, עתיקות, שטחי חניה, שדות תעופה, נמלים,
מזחים, תחנות רכבת, תחנות אוטובוסים, שווקים, בתי מטבחיים, בתי קברות, מבנים לצרכי
חינוך, דת ותרבות, מוסדות קהילתיים, בתי חולים, מרפאות, מקלטים ומחסים ציבוריים,
מיתקני ביוב, מזבלות, מיתקנים להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים
לענין סעיף זה".
46. סעיף 189 לחוק התכנון והבניה מתיר לועדה המקומית, בכל עת לאחר
תחילת תוקפה של תכנית מתאר מקומית או של תכנית מפורטת (כהגדרתן בחוק), להפקיע
מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הועדה המחוזית, "למטרה ציבורית
שלה נועדו בתכנית האמורה", דהיינו, כאשר מקרקעין מסוימים יועדו בתכנית למטרה
ציבורית, הרי יש לוועדה סמכות להפקיע את המקרקעין למטרה זו. אם בתכנית האמורה
נועדו המקרקעין להפקעה, אין ההפקעה טעונה הסכמה של הועדה המחוזית.
47. על הפקעה לפי סעיפים 188 ו-189 לחוק התכנון והבנייה חלים סעיפים 5
ו-7 לפקודת הקרקעות, המסדירים את אופן הפרסום בדבר ההפקעה ובדבר מסירת החזקה
לרשות. לאחר פרסום ההודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות, מוקנים המקרקעין
לרשות הציבורית בהתאם לסעיף 19 לפקודת הקרקעות.
48. סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה בצירוף סעיף 20 לפקודת הקרקעות
מלמדים כי כאשר השטח המופקע מכלל המגרש אינו עולה על שיעור של 40%, ניתן להפקיעו
ללא תשלום פיצויים, ובלבד שהפקעת אותו חלק נעשית למטרות המנויות בחוק המסמיך. כאשר
מדובר במקרקעין אשר מיועדים לצרכי ציבור שאינם גנים, שטחי נופש וספורט, בניני
חינוך, תרבות, דת ובריאות, אין לוועדה המקומית סמכות להפקיעם ללא תשלום פיצויים
(ראו גם: קמר, עמ' 513).
49. באמרת אגב הובעה הדעה כי כאשר מדובר בהפקעה ללא תשלום פיצויים,
ראוי שמבחן החוקיות ידרוש כי הצורך הציבורי במקרקעין מסוימים יהיה חזק יותר,
והראיות המוכיחות צורך זה יהיו משכנעות יותר מאשר במקרה של הפקעה תמורת פיצויים
מלאים (בג"ץ דנקנר, עמ' 801).
הבחנה בין תקיפת ההפקעה מלכתחילה לבין תקיפתה בדיעבד
50. כפי שציין כבוד השופט חשין בבג"צ קרסיק
(סעיף 12 לפסק דינו), יש להבחין בין שתי תקופות ב"חייה" של הפקעה:
התקופה הראשונה, היא תקופת הליכי ההפקעה, או כפי שכינה אותה השופט חשין "תקופת הלידה";
והתקופה השנייה היא התקופה שלאחר הליכי ההפקעה, ובלשונו של כבוד השופט חשין "תקופת חייה וחדלונה של
ההפקעה".
הבחנה זו מצדיקה אף את ההפרדה בין תקיפה של הליכי ההפקעה
עצמם לבין תקיפה של ההפקעה בדיעבד. השוני מתבטא בסוג הטענות שאותן ניתן להעלות
במסגרת כל אחד מן השלבים, ויש הגורסים שהשוני אף מתבטא בנטל השכנוע. כך, לדברי
כבוד השופט גולדברג בדנג"ץ נוסייבה (עמ' 78-79):
" בתקיפה "ראשונית" של ההפקעה, הנטל על שר האוצר להראות כי ההפקעה הייתה כדין וכי החלטתו מבוססת על שלושה יסודות שמנתה הפסיקה, ושעליהם עמד השופט מצא בחוות-דעתו, דהיינו: 'קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסוים למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה; וקיום צורך בהפקעת המקרקעין המסוימים כדי לממש את הצורך הציבורי' (וראה: בג"ץ 307/82 לוביאניקר ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד לז(2) 141, בעמ' 147-146; בג"ץ 465/93, 1135 טריידט ס.א., חברה זרה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה ואח'; כונס הנכסים הרשמי נ' ראש עיריית הרצליה ואח', פ"ד מח(2) 622); ואילו כשמבקש בעל המקרקעין שהופקעו לבטל את ההפקעה (שנעשתה כדין) בדיעבד (טרם שתפש שר האוצר חזקה בהם, וטרם שהוקנו לו המקרקעין), מן הטעם כי אירעו בינתיים נסיבות חדשות המחייבות עתה את הביטול, עליו הנטל להראות כי אותן נסיבות קיימות וכי יש בהן לערער את היסודות שעליהם הייתה מושתתת ההחלטה מלכתחילה. בכך למעשה מתריס הוא כנגד שר האוצר על שאינו מפעיל, עקב שינוי הנסיבות, את סמכותו לפי סעיף 14 לפקודה, ולפיה רשאי הוא (בתנאים המפורטים בסעיף) לחזור בו מרכישת הקרקע."
51. בענייננו מבקשים המערערים לתקוף את ההפקעה תקיפה שבדיעבד, קרי,
מבקשים הם לטעון כי ההפקעה מלכתחילה נעשתה כדין אלא שכעת, עשרים שנה לאחר ההפקעה,
יש לבטלה בשל זניחת מטרת ההפקעה או בשל שיהוי במימוש מטרת ההפקעה על ידי המשיבות.
ההפקעה צריכה להיות לצורך ציבורי קונקרטי, וההפקעה הינה צמודת
מטרה
52. כפי שצויין לעיל, וכפי שעולה מסעיפים 188 ו-189 לחוק התכנון
והבניה, הפקעה על פי פרק ח' לחוק התכנון והבניה יכולה להיעשות אך ורק כאשר
המקרקעין המופקעים דרושים לרשות לצורך ציבורי (כמוגדר בסעיף 188(ב) לחוק) או למטרה
ציבורית (כאמור בסעיף 189 לחוק).
53. בהקשרה של פקודת הקרקעות נפסק כי השר אינו מוסמך לרכוש את הבעלות
במקרקעין "אלא אם כן ניצבת נגד עיניו מטרה
מוגדרת וברורה, המגיעה כדי צורך ציבורי" (בג"ץ 307/82 לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד לז(2) 141, 147 (1983) (להלן: בג"ץ לוביאניקר)). דברים אלה יפים ונכונים גם לעניין הפקעה לפי חוק התכנון
והבניה. קרי, הרשות אינה רשאית להפקיע מקרקעין אלא אם כן יועדו מקרקעין אלה למטרה
מוגדרת וברורה הכלולה בהגדרה של "צרכי ציבור" שבסעיף 188 לחוק או
ל"מטרה ציבורית" בהתאם לסעיף 189 לחוק. הזיקה בין המטרה לבין המקרקעין
משמעה, כי על הגוף המפקיע (יהא זה השר לפי פקודת הקרקעות או הועדה המקומית או
המחוזית לפי חוק התכנון והבניה) לשקול, אם ומדוע דרושים המקרקעים המסוימים
המיועדים להפקעה לצורך מימושה של המטרה (בג"ץ לוביאניקר, שם).
54. על שלושה תנאים להתקיים בטרם יחליט הגוף המפקיע על הפקעת מקרקעין:
קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסוים למקרקעין המסוימים
המיועדים להפקעה; וקיום צורך בהפקעת המקרקעין המסוימים כדי לממש את הצורך הציבורי
(בג"ץ 5091/91 נוסייבה נ' שר האוצר (לא פורסם, 9.8.1994), סעיף 3 לפסק דינו של כבוד השופט מצא; קמר, עמ' 211; בג"ץ קרסיק, סעיף 15 לפסק דינו של כבוד השופט חשין; עע"מ 8989/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקווה נ' מ. זיטמן ובניו
בע"מ (לא פורסם, 2.8.2005) (להלן: פרשת
זיטמן)). יפים לעניין זה דבריו של כבוד השופט
זמיר שנאמרו גם הם לעניין הפקעה לפי פקודת הקרקעות (בג"ץ 1135/93 טריידט ס.א. חברה זרה נ' הוועדה המקומית
לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 633
(1994) (להלן: בג"ץ טריידט):
"הרשות
המפקיעה אינה רשאית לתת עיניה בחלקה מסוימת רק משום שנאה היא, ולהפקיע אותה רק
משום שבאחד הימים היא עשויה לשמש צורך ציבורי זה או אחר, כפי שיוחלט ברבות הימים.
אין הרשות רשאית להפקיע מקרקעין אלא אם הם אמורים ומתאימים לשמש צורך מסוים."
55. הצורך הציבורי אשר למענו הופקעו המקרקעין חייב להתקיים לא רק בעת
ההפקעה, אלא חייב הוא להימשך ולהתקיים גם לכל אורך "חיי" ההפקעה,
וכלשונו של כבוד השופט חשין בבג"ץ קרסיק (עמ' 647), "מטרתה של ההפקעה אמורה ללוות את הקרקע
לא אך ביום ההפקעה עצמו אלא שנים רבות לאחר מעשה ההפקעה". כבוד השופט זמיר, באותו עניין, העדיף לעשות
שימוש בטרמינולוגיה של המשפט הציבורי, ופסק כי "סמכות ההפקעה צמודה למטרת
ההפקעה לכל משך ההפקעה" (בג"ץ קרסיק, עמ' 701),
ועוד הוסיף (שם, עמ' 701-702):
"כך
או כך, כיום אין יותר מקום לספק כי הלכה היא מלפני בית המשפט בהרכב רחב: באופן
עקרוני, הפקעה של מקרקעין לצורך ציבורי תקפה כל זמן שהצורך הציבורי קיים. על הצורך
הציבורי אפשר לומר, בלשון השאלה, עבר זמנו בטל קורבנו."
56. במילותיו של כבוד השופט גולדברג בבג"ץ
מחול (עמ' 321-322):
"בין
הפקעת הקרקע לבין צורכי הציבור קיים קשר בל-יינתק, עד כי ניתן לומר שמבחינה
רעיונית זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט - אף אם הושלמו הליכי
ההפקעה - היא זכות "מותנית", והתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך
ציבורי."
57. הנה כי כן, לכל אורך חיי ההפקעה חייבת להישמר ולהתקיים מטרת
ההפקעה שלמענה הופקעו המקרקעין מלכתחילה, וכאשר עסקינן במקרקעין שהופקעו על פי פרק
ח' לחוק התכנון והבניה, הרי שצריך להתקיים ולהישמר ה"צורך הציבורי" או
"המטרה הציבורית" שנקבעו בתכנית ואשר לשמם הופקעו המקרקעין. לא למותר
להוסיף ולציין כי התקיימותה של המטרה הציבורית לכל אורך חיי ההפקעה קיבלה חשיבות
יתרה ודגש מיוחד לאחר הקניית המעמד החוקתי לזכות הקניין בעקבות חקיקתו של חוק
יסוד: כבוד האדם וחירותו (ראו: סעיפים 5 ו-7 לפסק דינו של כבוד השופט זמיר בבג"ץ קרסיק).
חובת ההגינות של הרשות כבסיס לביטול הפקעה
58. המשיבות בענייננו - הועדה המקומית והעירייה
- הינן רשויות ציבוריות, וככאלה הינן בבחינת נאמן הציבור. תכלית קיומן היא טובתו
של הכלל, כפי שנפסק זה מכבר בבג"ץ 142/70 שפירא נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין ירושלים, פ"ד כה(1) 325, 331 (1971):
"לא הרי רשות היחיד כהרי רשות
הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו
זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה
מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספות על אלה, או שונות
ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות
חקוקות".
כרשויות מנהליות נדרשות המשיבות לעמוד באותן חובות בסיסיות
המוטלות על גופי המנהל, אשר נשאבות מן העקרונות הכלליים של המשפט המנהלי. כאלה הן,
למשל: החובות לנהוג בסבירות ובמידתיות (בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 435 (1980); בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד
נא(4) 1, 53 (1997)); החובה לפעול ביושר, ללא שרירות ומשוא פנים (בג"ץ
6163/92 אייזנברג נ' שר
הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, 259 (1993))
והחובה לפעול ביעילות ובהגינות (בג"ץ 685/78 מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לג(1) 767, 777 (1979)).
59. כאמור, חובת ההגינות היא אחת החובות המוטלות
על הרשות המנהלית בתפקידה כנאמן הציבור, ועל כל פעולותיה להיעשות בכפוף לחובה זו.
זהו עקרון יסוד במשפט המנהלי, השזור בפסיקה מימים ימימה:
"מקובל
היום על הכול, כי השלטון חב חובת הגינות כלפי הפרט. חובה זו מוטלת על כל מי שבידו
סמכות שלטונית. היא מוטלת כלפי כל פרט באשר הוא אדם. היא חלה לעניין כל פונקציה
שלטונית..." (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ'
משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 345
(1998)).
60. מחובת ההגינות של הרשות, שהינה נאמן הציבור, נובעת חובתה של הרשות
המנהלית לפעול בשקידה ראויה. חובתה של הרשות לפעול בשקידה ראויה מתבטאת, בין היתר,
בחובתה להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו והועברו לידיה המקרקעין, בתוך זמן
סביר (בג"ץ מחול, עמ' 326; עע"ם 10398/02 וייס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (לא פורסם, 25.5.2005), סעיף 8 לפסק דינו של כבוד הנשיא ברק (להלן: פרשת וייס)). כבוד השופטת ארבל הוסיפה והדגישה באותו עניין (סעיף 2 לפסק דינה):
"דין
הוא שהוצאתה לפועל של התכלית לשמה הופקעו המקרקעין תיעשה במהירות הראויה. רשות
שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית מסוימת ושנים ארוכות לא עושה שימוש בקרקע, משמיעה
לציבור למעשה שאין היא זקוקה לקרקע שהופקעה, לא למטרה שלשמה הופקעה ולא בזמן
שהופקעה. בנסיבות אלו מתעורר ספק באשר לצורך הציבורי ובאשר לעילה לנטילת הקרקע ואף
מתחזק הרושם כי לא הייתה הצדקה לכתחילה לנטילת הקרקע מבעליה".
יפים לעניין זה גם דבריו של כבוד השופט ד' חשין, בעע"ם 8541/06 הועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' קוטלר (לא פורסם, 27.11.2007) (להלן: פרשת קוטלר<