בבית המשפט העליון

דנג"ץ 8255/07

בפני:

כבוד הנשיאה ד' ביניש

העותרים:	1. מוקד סיוע לעובדים זרים
	2. קו לעובד

נ ג ד

המשיבים:	1. ממשלת ישראל
	2. שר הפנים
	3. שר התעשיה המסחר והתעסוקה
	4. יילמזלר אינטרנשיונל חברה לבניה תיירות וטקסטיל בע"מ
	5. התעשיה הצבאית לישראל בע"מ (תע"ש)

עתירה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון

מיום 19.9.2007 בבג"ץ 10843/04, שניתן על ידי כבוד

המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופטים: א' א' לוי, א' חיות

בשם העותר 1: עו"ד יונתן ברמן; עו"ד נעמי לבנקרון

בשם העותר 2: עו"ד ד"ר יובל לבנת

בשם המשיבים 1-3: עו"ד ענר הלמן

בשם המשיבה 4: עו"ד טל בננסון

בשם המשיבה 5: עו"ד ראובן וולף

החלטה

לפניי עתירה לדיון נוסף בפסק דינו של בית המשפט העליון (המשנה לנשיאה א' ריבלין, והשופטים: א' א' לוי וא' חיות) בבג"ץ 10843/04 מוקד סיוע לעובדים זרים נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם), שניתן ביום 19.9.2007. בפסק-הדין נשוא העתירה נדחתה ברוב דעות עתירת העותרים שבה נטען כי הסכם בין תע"ש למשרד ההגנה התורכי בדבר העסקת עובדים זרים בענף הבנייה, ואשר עוגן בהחלטת ממשלה, מנוגד לקביעת בית המשפט העליון בבג"ץ 4542/02 (להלן: פרשת קו לעובד) לפיה אין לכבול עובד למעסיקו.

1. בשנת 2002 נחתם בין התעשייה הצבאית לישראל (להלן: תע"ש) לבין משרד הגנה התורכי הסכם להשבחת 170 טנקים של צבא טורקיה, אשר כלל התחייבות של מדינת ישראל לבצע רכש גומלין מטורקיה (להלן: הסדר האופסט). בשנת 2003 הוסכם בין תע"ש לבין משרד ההגנה הטורקי כי חלק מהתחייבות האופסט אותה נטלה תע"ש על עצמה ימומש בדרך של מתן היתר למשיבה 4 – חברת יילמזלר – הרשומה בישראל ואשר בעליה טורקיים, להעסיק עובדים מטורקיה בענף הבניה. הסכם זה עוגן בהחלטת ממשלה שבה נקבע כי חברת יילמזלר תקבל היתר מיוחד להעסקת 800 עובדים זרים מתורכיה בענף הבניין לשנים 2004-2007, וזאת מבלי שהדבר יביא להגדלת המספר הכולל של עובדים זרים בענף הבניין. נגד החלטה זו הוגשה העתירה בבג"ץ 10843/04. בעתירתן טענו העותרות, בין היתר, כי על עובדי חברת יילמזלר לא חלים הנהלים החלים על שאר העובדים הזרים בענף הבניין בישראל לעניין מעבר ממעסיק אחד למשנהו, אלא מוחל עליהם ההסדר שהיה קיים לפני גיבוש הנהלים, ואשר לפיו רשאי עובד לעבוד רק אצל אותו מעסיק אשר עבורו הגיע לארץ, ועם סיום ההתקשרות בין העובד לבין אותו מעסיק פוקע תוקף אשרת הכניסה ורישיון הישיבה של העובד בישראל. כפועל יוצא מכך, "כבולים" עובדי חברת יילמזלר למעסיקתם, ועל כן ביקשו העותרות כי המשיבים יחילו על עובדי חברת יילמזלר את ההסדרים החלים על שאר העובדים הזרים בענף הבניין בישראל.

2. ביום 30.3.06 ניתן פסק-דינו של בית המשפט העליון בפרשת קו לעובד. בפסק-הדין קיבל בית המשפט את הטענה כי הסדר הכבילה למעסיק החל על העובדים הזרים בישראל פוגע פגיעה חמורה בזכויותיהם של עובדים אלה לכבוד ולחירות. נקבע, כי הסדר זה כורך בין אקט ההתפטרות – פעולה לגיטימית וזכות יסוד הנתונה לכל עובד, לבין סנקציה חמורה – אבדן רישיון הישיבה בישראל. בפסק-הדין הודגש כי כריכתו של אקט ההתפטרות בפגיעת לוואי כה קשה, כמוה כשלילת האפשרות של היחיד לבחור עם מי להתקשר בחוזה עבודה, כפייתו של האדם לעבוד בשירותו של אחר שלא לפי רצונו, ובכך ניטלת מהעובד היכולת הבסיסית ביותר לשאת ולתת אודות התמורה שיקבל בעבור כוח העבודה שלו, אודות תנאי העסקתו וזכויותיו הסוציאליות. בהתאם לכך נקבע כי על המדינה לגבש הסדר העסקה חדש, מאוזן ומידתי, ביחס לעובדים הזרים, אשר לא ייסד עצמו על כבילת העובד המגיע לישראל למעסיק יחידי, ויימנע מכריכת פעולת ההתפטרות בסנקציה כלשהי, ובכלל זה אבדן המעמד בישראל.

3. בעקבות מתן פסק-הדין בפרשת קו לעובד טענו העותרות כי פסק-הדין מחזק את עתירתן וכי הסדר הכבילה הספציפי של עובדי יילמזלר צריך להתבטל אף הוא, בהיותו נוקשה אף יותר מן ההסדר שחל על כלל העובדים הזרים בישראל, ואשר נפסל בפרשת קו לעובד. לעומתן, טענו המשיבים כי קיים שוני מהותי ורלוונטי בין עובדי חברת יילמזלר לבין העובדים הזרים האחרים, אשר נדרשו לשלם סכומי כסף גבוהים עבור הגעתם לישראל, וכי בהתחשב בהסדרי העסקתם המיוחדים של עובדי יילמזלר; בפיקוח המוגבר על העסקתם; בכך שמדובר בהסדר חריג ומיוחד; ובכך שההסדר אמור להסתיים בסוף שנת 2007 – יש לאבחן בין הסוגיה הקונקרטית נשוא העתירה לבין הסוגיה הכללית אשר נדונה בפרשת קו לעובד.

4. בפסק-דינו של המשנה לנשיאה, השופט א' ריבלין, אליו הצטרפה בהסכמה השופטת א' חיות, הודגש כי הסכם האופסט שבין ממשלת טורקיה לבין תע"ש מערב אינטרסים ציבוריים חשובים של מדינת ישראל, וכי חיובה של המדינה להחיל על עובדי יילמזלר את ההסדרים החלים על כלל העובדים הזרים בענף הבנייה, ככל שהדבר נוגע למעבר ממעסיק למעסיק, עשויה לגרום לפגיעה קשה באינטרסים חיוניים של המדינה. זאת, מאחר ונוכח מדיניות השמים הסגורים בה נוקטת מדינת ישראל לא תוכל יילמזלר להביא עובדים חדשים מטורקיה במקום אלה שיעברו למעסיקים אחרים, ובכך יופר הסכם האופסט עם טורקיה, הפרה אשר עלולה לגרום לפגיעה קשה בתעשייה הצבאית וביחסי החוץ והביטחון של מדינת ישראל. אף על פי כן ציין השופט ריבלין כי הגיע למסקנתו בדבר דחיית העתירה לא משום הפגיעה באינטרסים חשובים של מדינת ישראל, אלא מאחר ששוכנע כי זכויותיהם של העובדים הזרים עליהם מבקשות העותרות להגן אינן נפגעות במידה המצדיקה את התערבות בית המשפט. לגישתו, מצבם של עובדי חברת יילמזלר שונה ממצבם של עובדים זרים אחרים בכמה היבטים. ראשית, אין עובדים אלה נדרשים לשלם סכומי כסף גבוהים עבור הגעתם לישראל, בהבדל מעובדים זרים אחרים. בהקשר זה צוין כי מסקנתו של בית המשפט בפרשת קו לעובד הושתתה, בין היתר, גם על הרקע העובדתי לפיו העובדים הזרים נדרשים לשלם סכומי עתק לגורמים מתווכים או לחברות כוח אדם כדי להגיע לעבוד בישראל. בענייננו, צוין, כי חברת יילמזלר היא שנושאת בהוצאות הבאתם של העובדים לישראל, וכך יכול העובד לשוב למדינת מוצאו בלא שרובץ על גבו חוב מכביד. שנית, ניתן משקל להסדרי הפיקוח הייחודיים הקיימים בהסדר נשוא העתירה, ובהם העובדה שהליך ההתקשרות עם עובדי יילמזלר נעשה בחסות ממשלת טורקיה ובפיקוחה; ניסוחו של הסכם העבודה בטורקית והעובדה כי נחתם בטורקיה; והעובדה שתנאיי ההעסקה נקבעו על-ידי הרשויות הטורקיות. על רקע זה קבע השופט ריבלין כי מצבם של עובדי חברת יילמזלר שונה באופן מהותי ממצבם של העובדים הזרים שעניינם נדון בפרשת קו לעובד, וכי בנסיבות המיוחדות של מקרה זה אין מקום לקבל את העתירה. השופטת חיות הצטרפה לפסק-דינו של השופט ריבלין, בהדגישה כי הסדר האופסט הינו הסדר חריג בעל מאפיינים ייחודיים, המצדיק את החרגתה של החלטת הממשלה נשוא העתירה מהכלל הפוסל הסדרי כבילה. עם זאת, הדגישה השופטת חיות כי נתנה משקל בעניין זה לזמניותו של ההסכם נשוא העתירה וכן לחובה המוגברת החלה על המשיבים לשמור על זכויותיהם של עובדי יילמזלר ולפקח פיקוח הדוק על תנאי העסקתם.

5. מנגד, סבר השופט לוי, בדעת מיעוט, כי מרכיב הכבילה בהחלטת הממשלה האמורה אינו יכול לעמוד, באשר אין הוא עולה בקנה אחד עם הוראות הדין הקיים. לגישתו, המצב הנורמטיבי שיצרה החלטת הממשלה האמורה פותח פתח רחב לפגיעה בעובדי חברת יילמזלר כמו גם בעובדים זרים אחרים בעתיד. זאת, היות ופגיעתה של הכבילה עצמה קשה היא, גם בלא שיתלוו לה היבטים מחמירים אחרים, כגון שיעבוד חוב למעסיק או תנאי עבודה בלתי נאותים. לשיטתו, מנגנון הכבילה, ההופך את האדם לאובייקט, שוב לא יוכל להתקבל בסביבה נורמטיבית המבקשת להדגיש – אגב יישומם של תהליכים של גלובליזציה ופתיחות – את ערכו של אדם, כל אדם, כסובייקט. על כן, קבע כי אין במאפייניה המיוחדים של העסקה הטורקית כדי לשמוט את הקרקע מתחת לטענה בדבר פגיעתה הרעה של הכבילה בזכויות העובדים. באשר לאינטרס הציבורי קבע השופט לוי כי הרעיון לפיו ישמשו עובדי יילמזלר מכשיר להשלמת מקור החיוב בעסקה מסחרית בין צדדים שלישיים אינו מוסרי ולא יוכל לעמוד. כן צוין בפסק-דינו כי מתוך השתייכותה לקהילת המדינות הנאורות ועל יסוד מחויבותה לערכים אוניברסאליים של צדק ושל מוסר, חייבת מדינת ישראל ליטול על עצמה אחריות, ולמנוע את המשך החלתו של משטר הכבילה.

6. נגד פסק דין זה הוגשה העתירה. לטענת העותרות, באשרו את תבנית העסקתם הכובלת של עובדי יילמזלר נוכח העדרו של שיעבוד חוב והצגתה של מערכת פיקוח שמטרתה להגן על זכויות העובדים, סטה בית המשפט מההלכה שנקבעה בפרשת קו לעובד, ולפיה הכבילה כשלעצמה היא הפוגעת בזכויותיו של העובד שלא כדין. לטענתן, בפסק-הדין נשוא העתירה נקבע, למעשה, כי הכבילה אינה פסולה כשלעצמה, אלא נדרש "דבר מה נוסף", אלמנט מחמיר כלשהו, הוכחתה של פגיעה נוספת כלשהי בזכויות העובדים (כגון שיעבוד חוב), כדי לפסול את קיומם של הסדרי כבילה. לטענת העותרות, פרשנות מצמצמת זו של ההלכה שנקבעה בפרשת קו לעובד שגויה היא, ומהווה בפני עצמה הצדקה לקיומו של דיון נוסף בפסק-הדין, היות שבפרשת קו לעובד נקבע כי העדרו של שיעבוד חוב אינו מאיין את פגיעתו של הסדר הכבילה, וכך גם העדרן של פגיעות נלוות נוספות בזכויות העובדים. עוד טוענות העותרות, כי אף שההלכה שנקבעה בפסק-הדין נשוא העתירה מתייחסת, לכאורה, רק להעסקתם של עובדי יילמזלר, הרי שבתוך פרק זמן קצר ביותר עלולה להיות לה השפעה על עשרות אלפי מהגרי עבודה נוספים, זאת נוכח קיומה של החלטת ממשלה המנחה את שר המסחר והתעשייה ושרת החוץ לחתום על הסכמים בילטראליים דומים עם כל המדינות מהן מגיעים עובדים זרים לישראל. לטענת העותרות, קיים חשש כי הותרתה על מכונה של ההלכה שנקבעה בפסק-הדין נשוא העתירה, תוביל את המשיבים למסקנה כי אין מניעה לכבול גם עובדים אלה אל מעסיקיהם נוכח העובדה שגיוסם נעשה בפיקוח, בכפוף להסכמים בינלאומיים, ותוך גביית דמי תיווך נמוכים. באופן זה, טוענות העותרות, עלול להפוך עד מהרה החריג לכלל.

7. המדינה מתנגדת לקיום דיון נוסף בפסק הדין נשוא העתירה. לטענתה, פסק הדין נשוא העתירה אינו עומד בתנאים הקבועים בסעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, שכן לא נקבעה בו הלכה חדשה, חשובה או קשה, הנמנית עם ההלכות שקיימת הצדקה עניינית לשוב ולהביאן לדיון נוסף. תחילה, טענה המדינה כי אין עילה לקיומו של דיון נוסף בפסק-הדין היות ובית המשפט הגבוה לצדק אינו עוסק בשאלות תיאורטיות, ובענייננו מדובר בהסכם אשר תוקפו עתיד להסתיים בתוך ימים ספורים. בהמשך, הודיעה המדינה כי תוקפו של ההסכם הוארך בשלוש שנים נוספות, ולכן חזרה בה מטיעון זה. עם זאת, הודגש בטיעוניה של המדינה כי הארכת ההסכם הוכפפה להוראה לפיה יוּתר לעובד יילמזלר לעבור לעבוד אצל מעסיק אחר, במידה והממונה ימצא כי תנאי עבודתו הופרו בצורה משמעותית על-ידי יילמזלר, וכן צוין כי הורחב הפיקוח המיוחד לגבי תנאי העסקתם של עובדי יילמזלר. נוסף על האמור, נטען בתגובת המדינה כי בפסק-הדין נשוא העתירה לא נקבעה הלכה כלשהי, וודאי שלא הלכה חדשה או קשה, היות ושני שופטי הרוב הבהירו כי פסק-הדין מוגבל להסכם המיוחד שנחתם בין ישראל לטורקיה. נטען, כי שופטי הרוב הדגישו שההלכה העקרונית אשר נקבעה בפרשת קו לעובד מקובלת עליהם, והחליטו לדחות את העתירה אך בשל הנסיבות המיוחדות של העניין נשוא העתירה.

8. דין העתירה לדיון נוסף להידחות. צודקת המדינה בטענתה כי בפסק-הדין נשוא העתירה לא נקבעה הלכה חדשה. שלושת שופטי ההרכב הדגישו כי ההלכה לעניין הסדרי כבילה הינה זו אשר נקבעה בפרשת קו לעובד, ולפיה אין לכבול עובד זר למעסיקו, ואין לכרוך בין אקט ההתפטרות לבין סנקציה של אבדן מעמד וגירוש. השופט ריבלין אף ציין בפסק-דינו כי "אין ולא יכול להיות חולק כי הסדר הכבילה למעסיק הוא בבחינת רעה חולה, ופגיעתו בעובדים הזרים קשה היא ביותר". ובהמשך: "סומך אני ידי על ההלכה שנפסקה בבג"ץ 4542/02". השופטת חיות הדגישה כי:

"אין ולא יכולה להיות מחלוקת בין חבריי באשר לעקרונות היסוד העומדים בבסיס ההלכה שנפסקה בפרשת קו לעובד, אך חבריי חלוקים באשר ליישומה של הלכה זו בנסיבות המיוחדות של המקרה שלפנינו".

הנה כי כן, מסקנתם של שופטי הרוב כי בנסיבותיו הייחודיות של ההסכם הבינלאומי נשוא העתירה אין לפסול את אלמנט הכבילה שבהסדר – אינה מהווה קביעה נורמטיבית כללית, אלא אך החרגה נקודתית של עניין מסוים מההלכה הקיימת, בנסיבות מיוחדות ושונות מתבנית ההעסקה המקובלת של עובדים זרים, וכן על רקע ההשלכות הבינלאומיות והמדיניות שיש להסדר האמור. על כן, יש לדחות את טענת העותרות לפיה נקבעה בפסק הדין נשוא העתירה הלכה חדשה וכללית, לפיה אין פגם בהסדרי כבילה בשוק העבודה ככל שאין נלווית להם פגיעה נוספת בזכויות העובדים. בפסק-הדין הודגש כי הכבילה פסולה היא מטיבה ומטבעה. בית המשפט מצא לנכון לאשר את ההסדר נשוא העתירה לא משום שאין כל פגם בהסדר הכבילה, אלא משום נסיבותיו הייחודיות של המקרה, אשר נקבע כי יש לאבחנו ממקרים אחרים, וכי אין להחילו על הסדרים אחרים או להסיק ממנו באשר לחוקיותם של הסדרים אחרים. לא למותר להוסיף, כי בדעת הרוב הודגש על-ידי השופטת חיות שניתן להשלים עם קיומו של הסדר האופסט בהיותו קצוב בזמן, וכי במידה ויתממש החשש ודחיית העתירה בבג"ץ 10843/04 תוליד החלטות דומות בעתיד, כי אז יהיה צורך לשוב ולבחון את חוקיותן של החלטות אלה. אם אמנם כך יהיה, פתוחה הדרך בפני העותרים להגיש עתירה חדשה.

אשר על כן, העתירה נדחית.

ניתנה היום, י"א בתמוז התשס"ח (14.7.2008).

ה נ ש י א ה

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07082550_N07.doc דז

מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il