שער ראשון

לפני אירועי אוקטובר:

 רקע, גורמים, צפי האירועים ומוכנות המשטרה

פרק א' -

תהליכי הסלמה במגזר הערבי ברקע פרוץ המהומות

2.           פרק זה, וכן דין וחשבון זה כולו, משתמש במונחים "הערבים אזרחי ישראל", "המיעוט הערבי" או "המגזר הערבי". הוועדה מודעת לכך שהמינוח בתחום זה שנוי במחלוקת וכי זרמים שונים בציבור זה מעדיפים להיקרא בשמות כמו פלסטינים, מוסלמים, או ערבים-ישראלים, כל אחד על פי נטיותיו והשקפותיו. הטרמינולוגיה האמורה נבחרה משיקולי נוחות על יסוד ההנחה שהיא נייטרלית באופן יחסי, ומכל מקום אין היא באה לבטא כל העדפה אידיאולוגית. הוועדה מודעת גם לכך שדבריה בפרק זה מוצגים בדרך של הכללות נרחבות ואינם מתייחסים אל מלוא המגוון של הציבור הערבי, על עדותיו וזרמיו השונים. לדוגמה, מצבם הפוליטי והמשפטי של הדרוזים והצ'רכסים שונה מזה של שאר המיעוטים; הנוצרים שונים מהמוסלמים על פי מספר מדדים חברתיים-כלכליים; מצוקת הבדווים קשה יותר מזו של שאר המגזר הערבי, ועוד. ברם, האילוצים הכפויים על הפרק הזה, מכורח אופיו התמציתי, מאפשרים לו לדון רק במה שנראה כרוב מניינו ובניינו של המגזר הערבי, תוך ויתור מראש על התייחסות פרטנית לכל מרכיביו השונים.

החרפת הבעייתיות של מעמד המיעוט הערבי במדינה

הבעייתיות הבסיסית

4.           יחסי מיעוט ורוב הם בעייתיים בכל מקום, ובמיוחד במדינה המגדירה את עצמה על פי לאומיותו של הרוב. לדילמות המתעוררות במדינה כזו אין למעשה פתרונות מושלמים ויש גם הטוענים כי קיים ניגוד מהותי בין עקרונות מדינת-לאום רובנית לבין עקרונותיה של דמוקרטיה ליברלית. בכל מקרה, כינון הרמוניה סבירה ביחסי רוב ומיעוט היא משימה קשה המוטלת על כל מגזרי החברה. משימה זו מחייבת מאמץ מיוחד מצד מוסדות המדינה המבטאים את ההגמוניה של הרוב, וזאת על מנת לאזן את היפגעותו של המיעוט כתוצאה מנחיתותו המובנית - מספרית והשפעתית. הימנעות ממאמץ כזה, או עשייתו באופן בלתי מספק, יוצרת בקרב המיעוט תחושות של קיפוח ומציאות של קיפוח, אשר עלולות להחמיר במרוצת הזמן. מאפיינים אלה תופסים גם לגבי מצבו של המיעוט הערבי במדינת ישראל, אשר מבחינות רבות מופלה לרעה. למעלה מזאת: במקרה של הערבים אזרחי ישראל קיימים כמה גורמים ייחודיים המחריפים עוד יותר את הבעייתיות של מעמדם הסוציו-פוליטי במדינה.

5.           ראשית, אוכלוסיית המיעוט הערבי בישראל היא אוכלוסייה ילידה, הרואה עצמה נתונה תחת הגמוניה של רוב שבעיקרו אינו כזה. בהבחנה המקובלת בספרות המקצועית בין "מיעוטים ילידים" לבין "מיעוטי הגירה", המיעוט הערבי בישראל שייך בבירור לקטיגוריה הראשונה^[1]. בדרך כלל, אופיו הילידי של מיעוט מעצים את מודעותו העצמית ואת תוקף תביעותיו במידה רבה מֵעבר לאלו של מיעוטים המתהווים, למשל, מהסתפחות מהגרים אל חברות רווחה כדי לשפר את מצבם. הוא הדין במקרה של המיעוט הערבי בישראל. הערך "צֻמוד", דהיינו, ההיאחזות הנחושה בנחלת האבות לנוכח האתגרים שמציב הרוב היהודי, אשר דווקא אותו הם תופשים כחברת מהגרים, מצוי במקום גבוה בדמות עולמם של הערבים. משוואה זו, של מיעוט "ילידי" מול רוב "מהגר" - יש בה פוטנציאל של מתח גובר.

6.           שנית, המיעוט הערבי בישראל הוא גלגול של אוכלוסיית רוב. בניגוד למיעוטים אחרים באזור, המצויים בסטטוס של מיעוט מזה מאות בשנים, הפך המגזר הערבי בישראל למיעוט רק בימינו. הוא נושא עימו את המורשת, את העמדות והציפיות של אלה שהיו תמיד שותפים בחברת רוב (לפחות המוסלמים שבהם), ואשר גם עם התרחבות היישוב העברי בזמן המנדט עדיין עלה מספרם על מספר היהודים פי שניים. המהפך שעשה אותם למיעוט של פחות מ-20% מתוך אוכלוסיית המדינה לא היה קל להפנמה. התקוממותם נגדו התבטאה, בין השאר, בסירוב לקבל את תיוגם כ"בני מיעוטים" בלשונם של מוסדות המדינה. גם מודעותם לכך שהם שלוחה של קיבוץ אנושי גדול, המהווה רוב במזרח התיכון, הזינה את מורת רוחם מהגדרתם כמיעוט.

7.             שלישית, המהפך הזה היה תוצאה של תבוסה קשה שנחלו הערבים במלחמתם נגד היישוב היהודי. המדינה שבתוכה מצאו את עצמם במעמד של מיעוט מהווה, בעצם קיומה, תזכורת קבועה למפלתם הצורבת; או, כדברי אחד ממנהיגיהם, "המדינה קמה על חורבותיה של הקהילה הפלסטינית". הקמת מדינת ישראל, שהעם היהודי חגג אותה כהתגשמות חלום הדורות, כרוכה בזכרונם ההיסטורי בטראומה הקולקטיבית הקשה ביותר בתולדותיהם - ה"נַכּבַּה". גם אם אין הם מזכירים זאת כיום השכם והערב, הורתה ולידתה של המדינה כרוכות לבלי הפרד בעימות קוטבי בין שתי תנועות לאומיות, אשר הוליד סכסוך דמים ממושך. תכניה וסמליה של המדינה, המעוגנים גם בחוק והמעלים על נס את הנצחונות בסכסוך זה, מציינים בעיני בני המיעוט הערבי את תבוסתם, וספק אם יש להם דרך להזדהות עימם, הזדהות של אמת. הזמן יכול אולי להעלות ארוכה לכאב, אך ככל שמתחזקת התודעה הלאומית - כך גוברת בקרבם המודעות לבעיה זו, המלווה את עצם הקמת המדינה.

8.             רביעית, להכרעה שהתנועה הציונית השיגה במאבק על הקמת המדינה היה מימד דינמי מתמשך. האידיאלים הציוניים של התיישבות וקיבוץ גלויות היו לעקרונות מארגנים בחייה של המדינה היהודית. משמעותו של היישום המעשי של מדיניות זו היתה השתלטות על מירב הקרקעות במדינה ופינוי מקום להמוני העולים. הרוב היהודי ראה בתכניות כמו "ייהוד הגליל" יעדים לגיטימיים למדינת ישראל. המיעוט הערבי שמצא עצמו במציאות של הפקעת קרקעות, של "נפקדים-נוכחים" ושל הגבלות בנייה, ראה את המדינה כמייצגת אינטרסים הפוגעים בזכויותיו. הוא גם התקשה לקבל את המדרש והמעשה של הגדרת ישראל כמדינת העם היהודי כולו, דבר אשר הקנה לעולים ולמתאזרחים יהודים זכויות שהוא עצמו לא נהנה מהן. מצב עניינים זה הזין בקרבו את התחושה שהדמוקרטיה הישראלית אינה דמוקרטית כלפי הערבים באותה המידה שהיא דמוקרטית כלפי היהודים (או שהיא, כפי שהדבר כונה בשיח האינטלקטואלי, "דמוקרטיה אתנית" או "אתנוקרטיה"). הדבר הביא להתגברות מחאותיהם של הערבים נגד נחיתות זו של מעמדם.

9.             חמישית, המיעוט הערבי בישראל משתייך מבחינה לאומית לעם הפלסטיני (בהגדרה המצומצמת) ולאומה הערבית (בהגדרה הרחבה), ואילו מדינת ישראל נתונה בסכסוך קשה עם שניהם. אמנם בשש המלחמות שישראל נלחמה נגד מדינות ערב נמנעו הערבים בישראל מלפגוע בחוק ובסדר, אך אין ספק שרבים מתוכם חשו אהדה לשאיפות הלאומיות שייצגו המשטרים הערביים. חוזי השלום שישראל חתמה עם שתיים משכנותיה צמצמו את הקוטביות בה מצוי המיעוט הערבי, אך המשך הסכסוך עם שאר מדינות ערב, ואיומי המלחמה הכרוכים בו, מנעו את ביטולה הגמור. קשה עוד יותר היה השסע שנגרם על ידי התמשכות המאבק הישראלי-פלסטיני. מאז הקמת המדינה עמדה ישראל מול פשיטות הפדאיין, הפיגועים של ארגוני אש"ף וההתנגשויות של האינתיפאדה. בכל העימותים האלה נהרגו רבים משני הצדדים ונגרם סבל רב. את תחושותיהם של הערבים אזרחי ישראל, אשר זיקתם לפלסטינים מעבר לגבול ולקו הירוק אינה לאומית בלבד אלא גם חברתית ומשפחתית, הביעה אמירתו הידועה של עבד אל-עזיז אל-זועבי, "מדינתי במצב מלחמה עם בני עמי". אין פירושו של דבר, שהמגזר הערבי בכללותו תומך בכל שיטות המאבק של הפלסטינים. רובו המכריע דוגל בעקביות בתהליך השלום. אולם בעת ובעונה אחת הוא מזדהה לחלוטין עם השאיפה להקמת מדינה פלסטינית ורואה את המדיניות הישראלית כמכשול העיקרי בפני הגשמתה.

             סתירה בסיסית זו יצרה סיחרור שלילי, שהטביע את חותמו על מעמדו של המיעוט הערבי בישראל. בשל זיקתם של האזרחים הערבים ליריביה של המדינה הם עוררו בקרב הרוב - במידות שונות גם אצל יהודים שונים - תחושה של איום פוטנציאלי. תחושת האיום הביאה להפעלתה של מערכת פיקוח על המגזר הערבי. בשנותיה הראשונות של המדינה התגלמה מערכת זו בעיקר בממשל הצבאי, אולם גם לאחר ביטולו ב-1966 נמשך הפיקוח, בשיטות גלויות או סמויות, באמצעות מנגנוני הביטחון. מטבע הדברים, חשו האזרחים הערבים עצמם פגועים על ידי מה שהם הגדירו כגישה "בטחוניסטית" כלפיהם המביאה להפעלת אמצעי פיקוח ומניפולציה שאינם מתיישבים, לטענתם, עם זכויות אזרח. הדבר הגביר בקרב המיעוט את רגשי הניכור ואלה בתורם הגבירו את חשדנותו של הרוב.

10.             ולאחרונה, מאפיינת ומחלישה את מעמדו של המיעוט הערבי בישראל העובדה שהוא חסר זכויות קיבוציות ממשיות. מדינת ישראל קבעה בבירור זכויות אזרח מלאות לכל בני המיעוט הערבי, אך זאת כפרטים בלבד. בניגוד למדינות אשר סדריהן החוקתיים קובעים זכויות קולקטיביות למיעוטים המצויים בקרבן, ישראל מעולם לא העניקה זכויות כאלה למיעוט הערבי. אמנם בפועל נהנה המגזר הערבי ממספר זכויות בעלות אופי קיבוצי: בולטות במיוחד ההכרה בשפה הערבית כשפה רשמית וההפעלה של תכניות חינוך מיוחדות לערבים; כמו כן קיימות זכויות קיבוציות המוקנות למיעוט הערבי על פי השתייכויותיו העדתיות, כגון מערכת משפט דתית לענייני מעמד אישי ואפשרות לימי מנוחה על פי הדת. אולם סידורים אלה נקבעו בעיקרו של דבר על פי שיקולים מעשיים, לגופו של כל מקרה, והם לא עוגנו בהכרה עקרונית בזכאותם של הערבים לזכויות קיבוציות כבני עם שונה. המדינה הכירה בקיום הנפרד של המגזר הערבי, כציבור שאינו אמור להיטמע בחברת הרוב, אך לא השתיתה את הקיום הנפרד על מסד משפטי מחייב. התייחסות זו לאזרחים הערבים הולידה בקרבם את הקובלנה כי המדינה רואה בהם קבוצה "דמוגרפית" בלבד ולא מיעוט לאומי. הדבר הגביר אצלם את תחושות הפגיעוּת והקיפוח. תחושות אלה ניזונו גם מקיומן הבולט של זכויות קיבוציות לרוב היהודי. זכויות אלה מצאו ביטוי בחוק השבות ובחוקי האזרחות, בהגדרות הנורמטיביות למערכות חינוך, תקשורת ומשפט, במוסדות ייחודיים לחברה היהודית, כמו הקרן הקיימת והסוכנות היהודית. הדבר התבטא גם בעצם הגדרתה החוקית של המדינה כמדינה יהודית, באופן המאפשר לרוב לאכוף בחקיקה על המיעוט את השלכותיה של הגדרה זו. על היעדרן של זכויות קיבוציות למגזר הערבי נאמר, כי "עקרון השוויון, המחייב דין שווה ליהודים ולא יהודים, חל במישור הזכויות האישיות. נראה שאין הוא חל במישור הזכויות הקיבוציות"^[2].

תהליכי החרפה לקראת אוקטובר 2000

11.             הבעייתיות של מעמד המיעוט הערבי, על כל היבטיה הסבוכים שנסקרו עד כה, אינה חדשה: היא מובנית לתוך מצבו של המגזר הערבי מזה למעלה מחמישים שנה. מדוע נעשתה סוגיית המעמד של מגזר זה במדינת ישראל שאלה כה אקוטית לקראת סוף המאה, עד שהיא הזינה תסיסה פוליטית במגזר הערבי ערב אירועי אוקטובר 2000? מטבע הדברים, התפתחות זו לא נגרמה על ידי סיבה אחת בודדת, אלא על ידי הצטברות של מגוון תהליכים וגורמים. אלה יידונו לגופם בחלקים הבאים של פרק זה. כאן הם יצוינו בראשי פרקים בלבד בהקשר הספציפי של התעוררות הדיון בשאלת מעמדו של המיעוט הערבי במדינה.

12.         בראש ובראשונה יש להזכיר, כי בדרך כלל בעיות קשות שאין מתמודדים איתן כראוי, צוברות חומרה לאורך זמן. כך קרה עם בעיות היסוד של המיעוט הערבי. מעבר למשקלה העצמי של בעייתיות זו, הלכה והגבירה את מרכזיותה גם שורה של תמורות שחלו בתוך המגזר הערבי. החברה הערבית של סוף המאה העשרים היתה שונה מאוד מן החברה של אמצע המאה. תחת הרפיון, המפוררות והדמורליזציה שאיפיינו את שורדי מלחמת 1948, ניכרה עתה במגזר הערבי דינמיות וחיוניות שהביאוהו להציג את תביעותיו בנחישות. אוכלוסייה שהיתה כפרית-מסורתית בעיקרה הלכה ולבשה צביון עירוני. חל מהפך במבנה התעסוקתי של החברה הערבית והיא התחזקה באופן ניכר מבחינה כלכלית. המגזר הערבי, שמנה כ-150,000 ב-1948, הגיע בסוף המאה לקרוב ל-1,200,000 נפש. גם אם שיעורו באוכלוסייה לא השתנה באופן ניכר, הוא היווה עתה מסה קריטית, עובדה שנטעה בו תחושות ביטחון. בהתאם לכך הלכה ופחתה נכונותם של האזרחים הערבים להשלים עם המעמד הנחות בו מצאו את עצמם וגבר בקרבם הרצון לבחון מן השורש את הנחות הבסיס לגבי הסטטוס שלהם במדינה.

13.             מודעותם הפוליטית של האזרחים הערבים גברה במידה רבה כתוצאה מעליית רמת ההשכלה ומהחשיפה המוגברת לתקשורת - הן התקשורת מתוך המגזר עצמו והן זו מארצות ערב. במגזר הערבי צמחה שכבת אינטליגנציה חדשה שהיתה ברובה דו-לשונית. באוניברסיטאות בישראל הופיעו חוקרים ערבים אשר התמחו בחקר החברה הערבית בישראל ובחנו, בפרדיגמות חדשות, את יסודות מעמדה במדינה. על רקע התחזקות החברה האזרחית ותהליכי ליברליזציה בחיים הפוליטיים והמשפטיים של הקהילה הישראלית בכללותה, ברבע האחרון של המאה התרחבה במגזר הערבי הפעילות הפוליטית. פעילותם מצאה ביטוי באפיקים של מפלגות, תנועות אידיאולוגיות, וארגוני NGO^[3] שמספרם הלך ורב. השתפרה ההיכרות עם המערכת הפוליטית הישראלית ונלמדו דרכי הפעולה האפקטיביות בתוכה. קמו עמותות ואגודות כלל-ארציות, אשר ביקשו לייצג אינטרסים שונים של המגזר הערבי, ובפעילותן ניכר מפנה - מעמדה של התגוננות לטקטיקה של יוזמות. מפלגות ערביות עצמאיות דחקו רגליהן של "מפלגות הלווין" הנספחות למפלגות הציוניות. התפתחה שיכבה של פעילים פוליטיים רדיקליים שקראו תיגר על המדיניות של השלטונות כלפי המגזר הערבי וערערו על העקרונות המגדירים את מעמדו. פעילותם נתנה ביטוי להלכי רוח בקרב הציבור שלהם, ובתורה אף העצימה הלכי רוח אלה עוד יותר. פעילות זו זכתה לעידוד גם מצד חוגים אינטלקטואליים ופוליטיים במגזר היהודי, אשר הונעו על ידי מגוון של אוריינטציות רעיוניות - מליברליזם ועד פוסט-ציונות (ובעקיפין - גם מצד זרמים רעיוניים שהלכו ורווחו בארצות המערב בעידן הפוסט-קולוניאליסטי). על רקע זה עלתה בשנות התשעים הקריאה לתקן את מעמדו של המיעוט הערבי על ידי שינוי עצם הגדרתה של המדינה והפיכתה ל"מדינת כל אזרחיה". בקרב הזרם הזה, אשר המוליכה אותו היתה מפלגת בל"ד, ניכרה עתה נטייה לתת לתביעת ההגדרה-מחדש קדימות, אפילו על פני התביעות המסורתיות לשוויוניות בהקצאת משאבים וליחסי דו-קיום הרמוניים בין שתי החברות.

14.             במקביל לעלייתו של הזרם הזה, שהנחת הבסיס שלו חילונית, עלה גם הזרם האסלאמי. בהיות זרם זה יונק מעולם המושגים והסמלים של האסלאם, היה לו פוטנציאל גיוס עממי נרחב, והוא אכן התחזק מאד בשנות התשעים. זרם זה, שמבטאיו המובהקים התארגנו בתנועה האסלאמית, תקף את בעיות המעמד של המגזר הערבי מזווית אחרת. נאמני התנועה הצהירו שהם מכירים במדינת ישראל, פועלים במסגרתה ומצייתים לחוקיה. עם זאת, במישור התודעתי קשה היה להפריד לגמרי בין מערכת האמונות שלהם לבין אלה של תנועות האסלאם הרדיקלי הנפוצות כיום בכל ארצות האסלאם (והדוחות מכול וכול את הלגיטימיות של מדינת ישראל ואת עצם המצב שבו מוסלמים מהווים מיעוט במדינת יהודים). דוברי התנועה, ובמיוחד אנשי הפלג הרדיקלי יותר שלה, הסבירו כי הם מקבלים אמנם את מדינת ישראל, אך יחד עם זאת הם מתקשים לקבל מדינה המוגדרת כיהודית או מדינה שהיא, בלשונם, "מדינת עושק". בניגוד לזרם החילוני המבקש להשתלב במדינה על יסוד תפישה חדשה של אזרחות, ניכרו בפלג הרדיקלי של התנועה האסלאמית מגמות של התבדלות ושאיפות לאוטרקיה של המגזר הערבי. המשותף לשני הזרמים היה בכך שבשלהי המאה הם נעשו ספקניים לגבי האפשרות של שיפורים משמעותיים במצבם של האזרחים הערבים, כל עוד לא נעשה שינוי מהותי במסגרת המדינתית ובמעמד המגזר הערבי בתוכה.

15.             התפתחויות אחרות שהעלו בתקופה זו על סדר היום הציבורי, באינטנסיביות רבה, את בעיית מעמדו של המיעוט הערבי בישראל, הופיעו במישור היחסים בין ישראל לבין הפלסטינים. את ראשיתן של התפתחויות אלה ניתן לראות ב-1967, כאשר שליטת ישראל בכל הארץ, מן הים עד הנהר, שינתה את ההקשר של הבעיה הפלסטינית ורבים סברו שהיא "פתחה מחדש את תיקי 1948". הסכם אוסלו, שביסודו עמדה התפישה של שתי מדינות לשני עמים, הביא את הערבים בישראל לתהות מה יהיה מעמדם במציאות החדשה העומדת להיווצר. ההנהגה הפלסטינית, אשר לאחר שנות התנכרות רבות החלה לגלות עניין בערבים אזרחי ישראל, לא הציעה פתרונות לשאלת הסטטוס שלהם במדינה היהודית. הקמת מוסדותיה של הרשות הפלסטינית, על כל סממני הריבונות שלהם, נתנה השראה לערבים בישראל וחיזקה בקרבם את ההזדהות הלאומית הפלסטינית. המרכיב הפלסטיני בתחושת הזהות של ערביי ישראל התחזק במיוחד בתקופת האינתיפאדה, כאשר התקוממותם וקרבנותיהם של הפלסטינים בשטחים עוררו בקרב המגזר הערבי רגשי סולידריות עמוקים. התגבשותו של רוב במגזר הערבי בישראל, המגדיר את לאומיותו כפלסטינית, הזינה בקרבם את המגמה הגורסת, כי החברה הישראלית היא דו-לאומית וכי יש להגדיר מחדש את מעמדו של המיעוט הערבי, ואת אופיה של המדינה בהתאם לכך.

16.         את התסיסה סביב סוגיית המעמד במדינה הגבירה גם העובדה שבעיית האפליה של ערבים על ידי מוסדות המדינה נותרה בשלהי המאה בעיצומה. כמה מן הפערים אמנם הצטמצמו בהדרגה, אך בנושאים מרכזיים היו השיפורים איטיים מדי, או לא קיימים כלל. על רקע זה התרבו החיכוכים והעימותים בין אנשי המגזר הערבי לבין הרשויות. אלה התרבו במיוחד סביב הסוגיות המבטאות את לב-ליבה של בעיית מעמד הערבים במדינה, דהיינו, הסוגיות הקשורות בבעלות על אדמות ובזכויות בנייה ומגורים. "יום האדמה" ב-1976 ציין את ראשית הדרך בהסלמה בעימותים שנסבו על סוגיות אלה. הציבור הערבי, אשר מודעותו ורגישותו הפוליטיות היו עתה מפותחות יותר, נטה להפנות את מחאותיו נגד עצם יחסה של המדינה אליו. האשמתה ב"גזענות" נעשתה רווחת בפי דובריו. חוסר השוויון בהקצאת משאבים הלך והפך משאלה כמותית לשאלה מהותית של סטטוס וזכויות. הוא נעשה על כן לבעיה עמוקה ומשברית יותר, וזו תרמה, ערב אירועי אוקטובר 2000, לאווירה של התמרמרות ותסיסה.

17.             בשלושה תתי-הפרק הבאים נעמוד על שלושה גורמי ההסלמה או תהליכיה העיקריים, שהתרחשו במגזר הערבי עובר לאירועי אוקטובר. תחילה נעסוק בסוגיות ההפליה והקיפוח, אשר תרמו לתהליך ההסלמה, אחר כך נעמוד על תהליכי הרדיקליזציה האידיאולוגית-פוליטית במגזר הערבי. לבסוף, נצביע על תהליך ההסלמה של ההפגנות האלימות.

הפליה, קיפוח ומצוקה

18.             ההתמרמרות ואי השקט בקרב האזרחים מן המגזר הערבי נובעים במידה רבה, הגם שלא בלבדית, מייחסה של המדינה אליהם בכמה מישורים. בהיבטים שונים של יחס זה ניכרות לא אחת תופעות של הפליית הציבור הערבי לרעה. ניכרות גם תופעות של היעדר מענה מספק למצוקות שונות. ניתן גם לקשור את תחושת הקיפוח וההתמרמרות לדחיית טענותיו של המגזר הערבי, בדבר הצורך בהכרה בזכויותיו הקיבוציות, בתחומים כמו דת, תרבות וחינוך. נתייחס תחילה לנושאי ההפליה והקיפוח, שהם, לדעתנו, הנושאים המרכזיים.

19.         אזרחי המדינה הערבים חיים במציאות שבה הם מופלים לרעה כערבים. חוסר השוויון תועד במספר רב של סקרים ומחקרים מקצועיים, הוא אושר בפסקי דין ובהחלטות הממשלה וכן מצא את ביטויו בדו"חות מבקר המדינה ובמסמכים רשמיים אחרים. אף שרמת המודעות להפליה זו בקרב הרוב היהודי היא לעתים קרובות נמוכה למדי, בתחושותיהם ובעמדותיהם של האזרחים הערבים היא תופשת מקום מרכזי. היא מהווה, לדעת רבים, הן במגזר הערבי והן מחוצה לו, כולל בקרב גורמי הערכה רשמיים, גורם מתסיס מרכזי. כך גם לגבי מישורים שונים, בהם לא נעשה די כדי להתמודד עם מצוקותיו וקשייו המיוחדים של המגזר הערבי. לפיכך, יש לראות תופעות אלה כגורמי יסוד העומדים ברקע לחיכוכים ולהתנגשויות שפרצו בין אנשי המגזר הערבי לבין השלטונות. בשל חשיבותו ומרכזיותו של נושא זה נרחיב מעט את הדיון בו, תוך שימת דגש, כמתבקש מן הנושא בו אנו עוסקים, על ראייתם ותחושותיהם הסובייקטיביות של האזרחים הערבים. ראשית, נעמוד על קיומו של עקרון השוויון במדינת ישראל ועל חשיבותו.

עקרון השוויון - תשתית נורמטיבית

20.         מדינת ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית. עקרון השוויון הוא אחד הנדבכים המרכזיים במבנה החוקתי של המדינה. עיקרון זה קיבל ביטוי מפורש כבר בהכרזת העצמאות, היא המסמך המכונן של המדינה. בהכרזה נקבע, בין היתר, כי "מדינת ישראל ... תהא מושתתת על יסודות החירות, הצדק והשלום לאור חזונם של נביאי ישראל, תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת גזע ומין...". כמו כן, קראה הכרזת העצמאות לתושביה הערבים של המדינה להשתלב בה "על יסוד אזרחות מלאה ושווה".

             במשך שנות קיומה של המדינה, התבסס עקרון השוויון כעיקרון משפטי בעל עוצמה רבה. על יסוד עיקרון זה מפעילים בתי המשפט מזה שנים רבות פיקוח שיפוטי על פעולות המינהל ועל חקיקת המשנה. לא אחת בוטלו פעולות השלטון, אשר נקבע לגביהן כי היו מפלות, וניתן סעד אשר נועד להסיר את אי השוויון. עד לחקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בשנת 1992, לא עוגן עקרון השוויון במסמך חוקתי בעל תוקף על-חוקי, המאפשר לבית המשפט לבחון את תוקפם של חוקים לאור הטענה כי הם מפלים^[4]. לאחר קבלת חוק היסוד הביעו שופטים ופרשנים רבים את הדעה, כי ניתן לעגן בו את עקרון השוויון, באופן שיאפשר ביקורת שיפוטית על תוקפם של חוקים (שנחקקו לאחר חקיקת חוק היסוד) בשל היותם פוגעים בעיקרון זה, בפרט כשהפגיעה היא על רקע גזע, דת או לאום. אך עניין זה עודו שנוי במחלוקת משפטית וטרם הוכרע על ידי בית המשפט העליון.

21.         בכך אין כדי לגרוע ממעמדו המיוחד של עקרון השוויון במערך החוקתי הדמוקרטי במדינת ישראל, אשר מזה עשרות שנים הפך לחלק מהמשפט הישראלי מכוח הפסיקה. על עיקרון זה נאמר, עוד לפני יותר מ-30 שנים, כי הוא "מנשמת אפו של המשטר החוקתי שלנו כולו"^[5]. במקום אחר נאמר, כי "השוויון מונח בבסיס הקיום החברתי"^[6]. כן נאמר, כי השוויון הוא "מעמודי התווך של המשטר הדמוקרטי"^[7]. על מהותו של השוויון ופגיעתה הרעה של ההפליה נאמר, כי "...השוויון הוא ערך יסוד לכל חברה דמוקרטית ... הוא מבוסס על שיקולים של צדק והגינות ... הצורך לקיים שוויון הוא חיוני לחברה ולהסכמה החברתית שעליה היא בנויה. השוויון שומר על השלטון מפני השרירות. אכן, אין לך גורם הרסני יותר לחברה מאשר תחושת בניה ובנותיה, כי נוהגים בהם איפה ואיפה. תחושת חוסר השוויון היא מהקשה שבתחושות. היא פוגעת בכוחות המאחדים את החברה. היא פוגעת בזהותו העצמית של האדם"^[8]. באותה רוח נאמר גם, כי "...הפליה (אמיתית או מדומה) מוליכה אל תחושה-של-קיפוח ותסכול, תחושת-קיפוח ותסכול מישירים אל קנאה. ובבוא קנאה תאבד תבונה ... נכונים אנו לשאת בעול ובסבל ובמצוקה אם נדע כי גם זולתנו - השווה לנו - כמותנו ועימנו; אך נתקומם ולא נשלים במקום בו יקבל זולתנו - השווה לנו - את שאנו לא נקבל"^[9].

             דברים אלה כולם, ובמיוחד אלה האחרונים, יפים ונוגעים במישרין לעניין שבפנינו.

22.         על פי עקרון השוויון אסור לרשות ציבורית במדינת ישראל להפלות, היינו - אסור לה לנקוט יחס שונה לשווים, בלא שיש לכך הצדקה עניינית^[10]. איסור זה חל על כל פעולה של השלטון, בין בחלוקת תקציבים, בין בהקצאת משאבים אחרים, בין במינויים לתפקידים ובין בכל פעולה אחרת. הרשות הציבורית נתפשת כנאמן של כלל הציבור. אסור לה להעדיף, בלא סיבה מוצדקת, מגזר אחד של הציבור על פני מגזר אחר. המבחן לקיומה של הפליה אסורה הוא מבחן מהותי. הוא אינו מתמקד בעצם קיומה של דרך פעולה שונה של השלטון בהקשר זה או אחר, כי אם בשאלת קיומה של הצדקה עניינית לדרך פעולה כזו^[11]. בהקשר זה צוין, כי ההפליה הפסולה מתאפיינת ב"אי-הגינות שבנהיגת אי-שוויון בשווים"^[12], וכי ההפליה, "להבדיל מהבחנה בין פלוני למשנהו, משמעותה מנהג שרירותי של איפה ואיפה, שאין לו הצדקה בשל העדר שוני הגיוני משמעותי בנסיבות בין האחד למשנהו".

23.         הגרעין הקשה של האיסור על הפליה כולל איסור על טיפול שונה המבוסס על טעמים של לאום, דת או השתייכות אתנית. האיסור להפלות מטעמים של לאום או דת הוגדר עוד כ"עקרון יסוד חוקתי, השלוב ושזור בתפישות היסוד המשפטיות שלנו ומהווה חלק בלתי נפרד מהן"^[13]. זאת ועוד. מתן יחס שונה המבוסס על דת או לאום נתפס כ"...טיפול 'חשוד' והוא לכאורה טיפול מפלה"^[14]. אכן, הפליה כזו, המכונה לעתים "הפליה גנרית", נחזית כמשפילה ופוגעת בכבוד האדם, ואף נאמר עליה כי היא "פוצעת אנושות בכבוד האדם"^[15]. ברור, על כן, כי בישראל אסורה הפליה לרעה של בני הציבור הערבי בישראל, על רקע השתייכותם האתנית, או הלאומית או הדתית.

24.         יש להדגיש, כי עקרון השוויון אינו מונע יחס שונה כלפי בני אדם או קבוצות בני אדם שונים, כאשר מטרת השוני בהתייחסות היא לסייע למי שנמצא בעמדה של צורך או נזקקות. על פן זה בעקרון השוויון נאמר, כי "...עיתים יש צורך להפלות בין מי שאינם שווים כדי להגן על החלש או הנזקק, לעודדו ולקדמו. שוויון בין מי שאינם שווים אינו, לעיתים, אלא לעג לרש. לפיכך, השאלה המתעוררת כשנטענת טענת הפליה אינה רק אם פלוני מופלה לטובה לעומת אלמוני, אלא יש גם לברר אם ההפליה היא בלתי מוצדקת"^[16].

25.             כעקרונות חוקתיים אחרים עקרון השוויון אינו בעל מעמד מוחלט. יתכנו מקרים, בהם יתנגש עיקרון זה עם ערכים או עם עקרונות חשובים אחרים. במצב זה עשוי להידרש איזון בין העקרונות או הערכים המתנגשים, וכתוצאה מכך - פגיעה מסוימת בכל אחד מהם. לעניין זה צוין, כי "השוויון אינו העיקרון היחידי שיש להתחשב בו. לעיתים קרובות ניתן להצדיק תוצאה בלתי שוויונית על יסוד שיקולים אחרים, כגון שיקולי בטחון, יציבות פוליטית וכיוצא באלה שיקולים אחרים, שבעיני השוקל טובים הם ויפים מעקרון השוויון"^[17].

             בין השיקולים, אשר יש להביא בחשבון במימושו של עקרון השוויון, נמצא השיקול התקציבי. שיקול זה עשוי להקשות על מימושו של השוויון, שכן לרשות ציבורית אין אפשרות לחרוג מתקציבה ועליה לקיים את עקרון השוויון במסגרת המשאבים הנתונים לה^[18]. עם זאת, משקלו של שיקול זה בהגשמת השוויון המהותי קטן יחסית. הכלל הוא, כי השיקול התקציבי נסוג שעה שמדובר בתביעה למימוש זכות יסוד. "הגנה על זכויות אדם עולה כסף, וחברה המכבדת זכויות אדם צריכה להיות נכונה לשאת במעמסה הכספית"^[19]. נציין בהקשר זה, כי תיקונו של אי שוויון בתחום התקציבי יכול להיעשות לא רק בדרך של העדפה מתקנת על ידי הפניית תקציבים חדשים נוספים למגזר המקופח. עקרון השוויון מחייב הקצאה של המשאבים הנתונים לחלוקה על פי עקרונות שוויוניים. פירושו של דבר הוא, כי בדרך כלל מקום בו מגבלות תקציביות אינן מאפשרות הגדלת תקציב למי שקופח בעבר, יש לפעול לחלוקה מחודשת של המשאבים הקיימים, באופן שחלוקה זו תיעשה בדרך שוויונית. בשל כך, ההצדקה לפגוע בשוויון על יסוד שיקול תקציבי הוגבלה למקרים חריגים, בהם הפגיעה הצפויה בשוויון היא קלה והמחיר הנדרש, לצורך מימושו של השוויון, הוא גבוה באופן מיוחד^[20].

הכרת הרשויות בקיום הפליה וקיפוח של המגזר הערבי

26.         טענות המגזר הערבי מופנות לא רק כלפי תופעות של אי שוויון במובנו המשפטי, אלא גם כלפי תופעות נוספות הנתפשות כהזנחה וקיפוח. לא אחת, נכרכים נושאים אלה יחדיו. נדון להלן בתלונות אלה, תוך הבחנה בין התחומים העיקריים אליהם נוגעות הטענות. בטרם נידרש לדוגמאות קונקרטיות, נייחד מילים אחדות לעמדת הרשויות בנושא זה, כפי שבוטאה עובר לאירועי אוקטובר.

27.         עוד בטרם אירועי אוקטובר, היו גורמי הרשויות מאוחדים בדעה, כי תחושות קיפוח והפליה במגזר הערבי מהוות גורם משמעותי בתהליך הרדיקליזציה של הציבור הערבי במדינה. ברוח זו חיווה את דעתו היועץ לענייני ערבים של מפכ"ל המשטרה, תת ניצב ראובן לוי, במסמך שחיבר ביום 16.5.00^[21], ובו הוא עומד על "תחושת קיפוח ודרישה לשוויון" של המגזר הערבי ומציין, כי "זה שנים רבות קיימת תחושה בקרב רבדים רחבים בציבור הערבי בישראל כי המגזר הערבי מקופח ע"י המדינה ורשויותיה".

             באופן דומה צוין בנייר שחיבר השר דאז, מר מתן וילנאי, לקראת הצגת תכנית רב שנתית בעניין המגזר הערבי לאישור הממשלה, כי "הערבים הופלו לרעה שנים ארוכות והגיע הזמן לשנות את הקו. יותר מכל עלינו לזכור כי להמשך ההזנחה יהיה מחיר כבד"^[22]. אכן, התכנית הרב שנתית האמורה נועדה להביא ל"צמצום הפערים", על ידי השקעות במגזר הערבי, בשורה של פעילויות ופרויקטים^[23]. על כך החליטה גם ועדת השרים בראשותו של השר דאז וילנאי, בהחלטה מיום 14.5.00, אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 31.5.00, ולפיה "יעד מרכזי של התכנית - צמצום הפערים הקיימים בכל תחומי החיים בין המגזר הערבי למגזר היהודי".

28.         בטרם האירועים, זיהתה גם המועצה לביטחון לאומי בעיה דומה. במסמך מיום 9.7.00^[24] של המועצה, אשר נערך כנייר מטה לקראת פגישה עם השר וילנאי, צוין כיעד עבודה "צמצום הניכור ותחושת הקיפוח של האוכלוסייה הערבית כקולקטיב וכפרטים, וכפוטנציאל לפעילות כנגד השלטון ומוסדותיו ... בצד הקטנת תחושת הקיפוח וההפליה". במסמך מאוחר יותר, מיום 14.9.00, המפרט הצעות שונות של המועצה לביטחון לאומי לראש הממשלה, במטרה "להרגיע את הרוחות", מוצע, בין השאר, כי "ראש הממשלה יודה בקיפוח המתמשך של האוכלוסייה הערבית (כפי שעשה רבין בזמנו) ויבטיח הבטחות המעוגנות בתקציבים ובמעשים לתקן את המעוות בתקופת כהונתו"^[25].

29.         נושא הטענות לקיפוח והפליה של המגזר הערבי, והתסיסה שנושא זה מעורר, עלה גם בשירות הביטחון הכללי בדיונים ובמסמכים מן התקופה שקדמה לאירועי אוקטובר^[26]. בהערכת מודיעין לקראת שנת 2000, הובלטה התחושה העמוקה במגזר כי "...מערכת השלטון, על מוסדותיה השונים, ממשיכה להתנכר למגזר הערבי, ואינה עושה די כדי להיענות לתביעות המגזר לשוויון אזרחי מלא"^[27]. על רקע זה הוצבע במסמך האמור על סיכון של הפרות סדר, נוכח "התחושה ... כי גם תחת הממשלה הנוכחית סובלים ערביי ישראל מיחס מפלה, ומכל מקום, תקוותם לשיפור מהיר בתחומים הכלכלי-חברתי נכזבת"^[28]. גורמי מחקר בשירות הציגו את נושא השוויון כבעיית יסוד של ערביי ישראל ועמדו על מצוקה תקציבית וכן מצוקה בנושא הקצאת קרקעות^[29]. נושא זה אף עלה כעניין ראשון במעלה בסקירת ההתפתחויות המרכזיות בקרב ערביי ישראל, שנעשתה באמצע שנת 2000^[30]. בדיון שנערך באמצע שנת 2000, ציין ראש המרחב הצפוני, כי "למרות מאמצים להביא לשוויון זכויות והזדמנויות של ציבור זה עם שאר אזרחי מדינת ישראל וניסיון להקצות משאבים למגזר, הוא עדיין רואה עצמו מקופח, נתון במצב קיצוני של אי שוויון בהזדמנויות, במשאבים, אי שוויון אזרחי ואי שוויון כמיעוט לאומי בתוך המדינה. לא משולב נכון ומספיק במוסדות המדינה. על רקע הפקעת קרקעות בעבר ובהווה, ציבור ערביי ישראל חש ... כמי שאין ברשותו עתודת קרקעות פרטיות וציבוריות כמענה להווה ולהתפתחות עתידית. נושאי הבניה הבלתי חוקית, נכסי ההקדש המוסלמי ומצב הרשויות המקומיות מטרידים מאוד את הציבור הזה"^[31].

             ברוח זו צוין במסמך של גוף מחקר בשירות, שהוכן זמן קצר לאחר אירועי אוקטובר, כי האירועים הם, בין היתר, פרי של הבשלת תהליכים ארוכי טווח, וראשון בהם "תסכול מתמשך במגזר הערבי נוכח המצוקה הכלכלית ... לצד טענות לקיפוח, הזנחה ו'דחיקה לשולים' מצד השלטונות, שאינם עושים די, לדעתם, לפתור את בעיות היסוד של המגזר הערבי ... מצב זה יצר ניכור מהמדינה עד כדי דה לגיטימציה שלה, בחוגים מסויימים במגזר הערבי"^[32].

30.         אי השוויון בטיפול המדינה באזרחיה הערבים עולה גם מהחלטת הממשלה, סמוך לאחר אירועי אוקטובר, לאשר תכנית רב שנתית המתייחסת למגזר הערבי. בהחלטה עצמה צוין, כי "ממשלת ישראל רואה חובה לעצמה לפעול למתן תנאים שווים והוגנים לערביי ישראל בתחום החברתי-כלכלי ובפרט בחינוך, דיור ותעסוקה ... הממשלה תפעל לפיתוח ולקידום חברתי-כלכלי של יישובי המגזר הערבי ולצמצום הפערים בינם לבין היישובים והמגזר היהודי, בהתאם לתכנית דלהלן..."^[33]. בהודעה רשמית, בה הובא בפירוט הרקע להחלטה נאמר, כי "התכנית מבקשת לצמצם את הפערים הקיימים בין יישובי המגזר הערבי למגזר היהודי ... כמו גם להאיץ מגמות של שינוי, אשר יחשפו את יישובי המגזר הערבי להטבות כלכליות ממשלתיות שמיעטו להינות מהן עד כה, כמו סיוע במשכנתאות לזוגות צעירים, עידוד השקעות הון ועוד"^[34]. אף דברים אלה מלמדים על מודעות לאי שוויון ביחס כלפי האוכלוסייה הערבית.

31.         גם בתי המשפט הכירו בתקופה שלפני האירועים, ולאחריה, בחוסר שוויון בטיפול במגזר הערבי מבחינות שונות. כך קבע בית המשפט, כי יש ממש בעתירה בה דרשו עותרים כי תינתן אפשרות מעשית להחזיק עבריינים בני נוער ערבים, במעון נעול המופעל לפי חוק הנוער. היעדרו של מעון כזה, המיועד לבני נוער ערבים, מנע אפשרות זו. בית המשפט ציין, כי "אין כל מקום להסכים למצב בו בית משפט יהיה סבור כי האמצעי המתאים ביותר לקטין פלוני הוא המעון הנעול, אולם חלופה זו תישלל ממנו אך ורק בשל כך שהוא מבני המיעוטים ... אמת המידה החלה על הפעלתו (של המעון הנעול) היא עניינית, עונשית או טיפולית, שאיננה יכולה להימדד לפי השיוך הלאומי"^[35].

             ברוח דומה קבע בית המשפט בעתירה בה דרשה ועדת המעקב כי בית המשפט יורה למשרד החינוך להפעיל את כל תכניות האגף לשירותי חינוך ורווחה במוסדות החינוך הערביים בישראל^[36], כי "הרקע להגשת העתירה ... חושף תמונה קשה של קיפוח המגזר הערבי בתחום החינוך. במסגרת העתירה לא היתה מחלוקת כי החינוך במגזר הערבי קופח משך שנים רבות ואף לא היתה מחלוקת כי יש לעשות לתיקון מצב זה." עם זאת, העתירה נדחתה, לנוכח העובדה שמתשובות המדינה עלה כי ננקטו צעדים של ממש להקצאת תקציבים למגזר הערבי, על מנת להשיג את היעד של שוויון באמצעים בתחום הנדון, בהתאם לחלקה היחסי של האוכלוסייה הערבית בישראל.

             בעתירה אחרת^[37], בעניין אי שוויון ביחסו של משרד הדתות כלפי המיעוט הערבי בהקצאת כספים לצורך החזקת בתי עלמין, נקבע, כי התקציבים שהוקצו לבתי עלמין בתקציב המשרד לענייני דתות לשנת 1999 לא חולקו באופן שוויוני. נקבע, כי על המשרד לענייני דתות לפעול על פי עקרון השוויון בתחום זה, וניתן צו שהורה למשרד לענייני דתות להקצות את הכסף שנקבע בתקציב המשרד לשנת 2000, לצורך בתי עלמין של בני דתות שונות באופן שוויוני. עתירה זו באה כהמשך לעתירה קודמת נגד השר לענייני דתות, בה נטען, כי המגזר הערבי מופלה לרעה בקבלת תקציבים מן המשרד, שעה שחלקו בתקציב המשרד עומד על 1.86%, בעוד שחלקו באוכלוסייה עומד על כ-20%^[38]. בית המשפט קבע, כי "אין כיום שוויון בהקצאתם של משאבי כסף בידי משרד הדתות לעדות השונות בישראל ... הנה כי כן, העדות הערביות מהוות כ-20% מאוכלוסיית המדינה, אך משרד הדתות אינו מקציב לצורכי הדת שלהן אלא כ-2% מתקציבו בלבד. על פער זה ייאמר כי הדבר מדבר בעדו." עם זאת, העתירה נדחתה, שכן הסעד שנתבקש בה היה כללי באופיו.

             פסקי דין אלה ניתנו עוד לפני אירועי אוקטובר. הם מדגימים יחס של אי שוויון כלפי המגזר הערבי בתחומים שונים. גם מפסיקה שניתנה לאחר אירועי אוקטובר עולות קביעות בדבר אי שוויון כלפי המגזר הערבי, במשך שנים קודם להגשת העתירות. לשם הדגמה, בעתירה, שעניינה היה תיקצוב פרויקט שיקום שכונות במגזר הערבי^[39], ואשר הוגשה לפני אירועי אוקטובר, צוין כי גם המשיבים לעתירה מודים, כי "...היתה הפליה היסטורית בהקצאת תקציבים במסגרת פרוייקט שיקום השכונות". בית המשפט הוסיף וקבע, כי "השוואת התקציבים כפי שהוצגו על ידי המשיבים מלמדת כי שיעור התקציבים שהוקצה למגזר המיעוטים במסגרת הפרוייקט עומד על 10% בלבד". בית המשפט פסק, כי "הקצאת תקציבי מדינה צריכה להיעשות על בסיס שוויוני ועל פי קריטריונים ברורים ... הדברים נכונים שבעתיים כאשר מדובר בהקצאת תקציבי המדינה לצורך מימוש זכויות בסיסיות כזכות לחינוך, לדיור או לבריאות". נוכח קביעות אלה, התקבלה העתירה.

32.             הדברים המובאים לעיל מלמדים, כי גורמי הערכה ורשויות שלטון שונות קלטו, בתקופה שלפני אירועי אוקטובר, תחושות קשות של מצוקה, קיפוח והפליה בקרב רבים במגזר הערבי. גורמי ההערכה אף ראו בתחושות אלה גורם בעייתי ומתסיס, אשר מן הראוי לטפל בו. בדיעבד, הוצבע על קשר בין גורם זה לבין ההתפרצות האלימה שהתרחשה באירועי אוקטובר. הוועדה סבורה, כי קשר כזה אמנם היה קיים, וכי לתחושות הקיפוח וההפליה במגזר הערבי תפקיד מהותי בגורמים לאירועי אוקטובר.

             נראה לנו, כי לתחושות האמורות אף היה בסיס איתן במציאות, בשורה של הקשרים ותחומים. נרחיב מעט בנושא זה, על מנת להמחיש את הרקע הנטען לתחושות ההפליה והקיפוח של המגזר הערבי בתקופה שקדמה לאירועי אוקטובר.

קרקעות

33.         בעבור האזרחים הערבים, הקרקעות הן הנושא הרגיש, המסעיר והמלכד ביותר. האדמה מהווה מצד אחד משאב חומרי יקר וחיוני, במיוחד בחברה הערבית שהיא חקלאית במקורה, ומצד שני היא ערך סמלי-לאומי, המייצג את היאחזות הערבים בארץ ואת מאבקם על זכויות ומעמד במדינה. בשנים הראשונות לקיומה נטלה המדינה לידיה שטחים נרחבים של אדמות ערבים. חלק הארי של שטחים אלה היה רכוש נטוש שהועבר (בשלב ראשון) לידי האפוטרופוס לנכסי נפקדים. אדמות אחרות הועברו לידי המדינה במגוון של עילות משפטיות, ובכלל זה אדמות שהוכרזו כשטחים סגורים לצורכי ביטחון או אימונים צבאיים, ואדמות שהופקעו לצורכי ציבור ולצורכי פיתוח. כן הועברו לניהול המדינה נכסי ההקדש המוסלמי.

             פעולות ההפקעה היו רתומות בבירור ובמוצהר לאינטרסים של הרוב היהודי. האדמות הועברו לידי גופים, כמו הקרן הקיימת, המיועדת על פי הגדרתה לשרת את ההתיישבות היהודית, או מינהל מקרקעי ישראל, אשר על פי דפוסי ניהולו שירת אותו היעד. על האדמות המופקעות קמו מאות יישובים יהודיים, כולל ערים חדשות כנצרת עילית וככרמיאל. בתודעה הקיבוצית של החברה הערבית נתפשו ההפקעות המסיביות של שנות החמישים והשישים כמפעל נישול. כיום מכונים יישובים יהודיים שקמו על אדמות אלה באופן שגרתי על ידי אישי ציבור מן המגזר הערבי ובכלי התקשורת הערביים, כ"התנחלויות".

34.         ברבע האחרון של המאה היו ההפקעות "נקודתיות" יותר, מצומצמות בהיקפן יחסית לעבר, אולם הן חוללו תגובות מחאה חריפות ללא תקדים. בשלהי 1975 הוקם במגזר הערבי "הוועד להגנה על האדמות", שהציב לעצמו כמטרה להיאבק בהפקעת אדמות. במארס 1976 פרצו מהומות דמים בעקבות הודעת הממשלה על הפקעת כ-20,000 דונם בגליל. המהומות פרצו אף שפחות משליש מן האדמות המופקעות היו בבעלות פרטית של ערבים. יום ההתנגשויות, בהן נהרגו שישה אזרחים ערבים, הוכרז כ"יום האדמה"^[40]. יום זה מצוין כל שנה באירועים שונים, ובהם הפגנות מחאה.

             אף שבתקופה זו ניכרה במערכות הממשל הבנה רבה יותר לטבעה הנפיץ של שאלת האדמות, עדיין התרחשו חיכוכים ועימותים לא-מעטים סביב נושא זה. כך היה לגבי מתקן צבאי שהוקם ליד העיר סח'נין, וכך היה לגבי הפקעת קרקעות לצורך סלילת כביש "חוצה ישראל". דוגמה בולטת לסערה שחולל נושא זה בתקופה שקדמה לאירועי אוקטובר היתה בספטמבר 1998. בסוף אותו חודש פרצו מהומות רחבות-היקף, אשר נמשכו שלושה ימים, בתגובה להכרזה על צירוף 500 דונם בסמוך לאום אל-פחם לשטח אש 107 והגבלת כניסתם של בעלי האדמות לשטח. בעקבות המהומות הסכימו השלטונות לנהל משא ומתן לשם צמצום מגבלות הגישה לשטח^[41].

35.         אחת התוצאות של הפעולות שבוצעו בנושא המקרקעין היתה צמצום דרסטי בשטחי היישובים הערביים. לדוגמה, בסח'נין היה "שטח אדמות הכפר" בתקופת המנדט ועד סוף שנות השבעים כ-70,000 דונם. שטח השיפוט בסוף המאה היה 9,700 דונם, ושטח תכנית המיתאר - 4,450 דונם בלבד^[42]. בשל כך, נמצאו בסח'נין בתחום תכנית המיתאר רק 191 מ"ר לנפש, שעה שבכרמיאל היו 524 מ"ר לנפש^[43]. יישובים ערביים רבים "הוקפו" בשטחים כמו אזורי ביטחון, מועצות אזוריות יהודיות, גנים לאומיים ושמורות טבע, כבישים מהירים וכיוצא באלה, המונעים או הפוגעים באפשרות התרחבותם בעתיד. עם גידול האוכלוסייה ביישובים הערביים גבר הצורך בשטחים לצורכי מלאכה ותעשייה, אזורי מסחר ומבני ציבור. ביישובים רבים לא נמצאו עתודות הקרקע הנחוצות לשם כך^[44].

36.             בחמישים השנים הראשונות למדינה גדלה האוכלוסייה הערבית פי שבעה לערך. במקביל, נשאר השטח המאפשר בנייה למגורים בעיקרו כמעט ללא שינוי. כתוצאה מכך גדלה הצפיפות ביישובים הערביים במידה ניכרת. מצוקת השטחים לבנייה פגעה קשות בזוגות צעירים שחיפשו להם דיור. הבנייה הציבורית לא סייעה להם באופן משמעותי. יישובים חדשים לא קמו (להוציא את יישובי הבדווים) וקרקעות מינהל לא שוחררו בדרך כלל לבנייה ביישובים ערביים. האזרחים הערבים גם לא זכו לתנאים שווים בקבלת משכנתאות, שכן רובם לא היו יוצאי צבא. תושבי יישובים ערביים שביקשו לבנות על אדמות בבעלותם, שנכללו בשטחי רשויות אזוריות יהודיות שכנות, נחסמו על ידי חוקי רשויות אלה.

37.         מכשול עיקרי בפני הבנייה למגורים בתוך שטחי היישובים הערביים היה חסרונן של תכניות מיתאר ותכניות אב. ההכנה והעדכון של תכניות כאלה דורשים תמיד זמן, אך במגזר הערבי היו לעתים עיכובים בלתי סבירים. לכך התווסף גם חוסר ייצוג אפקטיבי לנציגים מן המגזר הערבי בוועדות התכנון והבנייה. בוועדה הארצית ובוועדות המחוזיות לא שותפו נציגים ערביים כלל, או שניתן להם ייצוג סמלי בלבד. במקרים רבים לא הוקמו ביישובים ערביים ועדות מקומיות, ותחת זאת שויכו היישובים לוועדות מרחביות המנוהלות בידי יהודים. התוצאה היתה, כי ההחלטות בדבר התפתחותם של היישובים הערביים לא גילו רגישות מספקת לצרכיה של האוכלוסייה הערבית. גם לאחר שהואצה הכנת התכניות בשנות התשעים, עדיין היו כמחצית היישובים הערביים בסוף המאה ללא תכניות אב מאושרות המאפשרות את הרחבת השטח הבנוי בהם, ולרבים מהם לא היתה תכנית מיתאר מאושרת. כתוצאה מכך, בחלקים גדולים של שטחי השיפוט לא ניתן היה לבעלי אדמות פרטיות לבנות בתים באופן חוקי. התפתחה תופעה נרחבת של בנייה ללא רישיון, אשר חלקה נעוץ באי היכולת לקבל היתר לבנות. זו היתה בנייה בלתי מסודרת ובדרך כלל של בתים חד-משפחתיים. צווי הריסה הוצאו לגבי בתי ערבים בגליל, בנגב, במשולש ובערים המעורבות. אף כי לא תמיד אי האפשרות לקבלת היתר עמדה ברקע הבנייה הבלתי חוקית, נטען, כי מאחורי המצב החוקי בסוגיה זו מצויים מניעים פוליטיים-אידיאולוגיים, וכי נוצר מצב של איפה ואיפה כלפי האזרחים הערבים. התושבים החלו נערכים להתנגד להריסת בתים. אישי ציבור נטלו חלק פעיל בגיוס הציבור להתנגדות זאת, עודדו אותם להגן בגופם על הבתים מפני הריסה ואף קראו להפעיל אלימות נגד השוטרים.

38.             העימות הקשה ביותר סביב נושא זה פרץ באפריל 1998 בעקבות הריסת שלושה בתים שנבנו ללא רישיון באום אל-סחאלי, ליד שפרעם. ההתנגשויות הסלימו כאשר המשטרה ניסתה למנוע בכוח את בנייתם מחדש של הבתים. המוני מפגינים זרמו לאזור והמשטרה הביאה מאות שוטרים לעמוד מולם. בסופו של דבר, נסוגה המשטרה והבתים נבנו מחדש. פרשת אום אל-סחאלי המחישה את הקשיים בהתמודדות עם תופעה זו ואת תוצאותיהם הקשות של נסיונות האכיפה בכוח. גם בציבור היהודי גברה הספקנות באשר לתועלת ולחכמה שבהריסת הבתים. היו מפקדי משטרה בכירים שהביעו הסתייגות מהתפקיד המתסכל שהוטל עליהם לאבטח הריסות בתים, ואף פעלו למנוע ביצועם של צווי הריסה. מכל מקום, איום ההריסה המשיך לרחף על ראשיהם של תושבים ערבים רבים, וסוגיית הבתים הלא-חוקיים המשיכה להסעיר את החברה הערבית.

39.         סכסוך קרקעות קיים מאז ימיה הראשונים של המדינה בין המדינה לבין הבדווים. המדיניות הממשלתית חתרה לרשום את מרבית האדמות שהיו בשימוש הבדווים בגליל ובנגב על שמה, ולרכז את הבדווים במספר יישובים מתוכננים. מדיניות זו נתקלה בהתנגדות הבדווים, אשר טענו לזכויות בקרקע. המדינה השקיעה מאמצים בנסיונות להגיע להסדרים על הקרקעות השנויות במחלוקת, אך עד שנת 2000 הושגו הסדרים לגבי 140,000 דונם בלבד, המהווים חלק קטן מן המקרקעין שבמחלוקת. עיקר המחלוקת מתייחס לשטח קרקע גדול, המשתרע בנגב על רוב שטחי המשולש רהט-דימונה-ערד. הציבור הערבי תומך בתוקף בעמדת הבדווים ומזדהה עימה.

40.         בעיה אחרת, הנוגעת בעיקרה לאזרחים הבדווים, היא בעיית היישובים הערביים שלא קיבלו הכרה רשמית ממשרד הפנים. יישובים צמחו כתוצאה מבנייה בלתי-מאושרת, לרוב על אדמות מדינה, של מי שביקשו להקים בתי מגורים בסמוך או בתוך אדמות, אשר לטענתם נמצאות בשימושם. במשך השנים קמו כמה עשרות ריכוזי בתים כאלה, ומתגוררים בהם כ-70,000 איש בנגב וכ-10,000 בגליל. מאחר שהיישובים אינם מוכרים, לא סופקו להם תשתיות ושירותים, ובמקומות רבים הם חסרו מים זורמים, חשמל, כבישים או ביוב, ולא קמו בהם מרפאות ובתי ספר. הרשויות הכירו בדיעבד במספר קטן של יישובים כאלה בצפון. הרוב הגדול של תושבי היישובים הבלתי מוכרים נדרשו לעבור למספר יישובים מרכזיים שתוכננו בעבורם. המדינה פעלה לאכיפת החוק ביישובים אלה ובשטחים המשמשים את תושביהם, לרבות על ידי הגשת תביעות משפטיות לסילוקם מהשטח וביצוע צווי הריסה של מאות בתים. כדי לקדם את מאבקם של תושבי היישובים הבלתי חוקיים קמו כמה אגודות ציבוריות. בנגב קמה "האגודה להגנה על זכויות הבדווים" ובגליל קמה "אגודת הארבעים". המגזר הערבי התגייס למאבקם של תושבי היישובים הבלתי-מוכרים, ובכך התווסף גורם סכסוך נוסף המעיב על יחסיו עם המדינה.

41.         לנוכח מצוקות הדיור ואיכות החיים ביישובים הערביים ניסו תושבים רבים לעבור לערים המעורבות, או אף ליישובים יהודיים. הדבר עורר לא פעם התנגדות בקרב האוכלוסייה היהודית. על רקע זה עורר נסיונם של בני הזוג קעדאן לגור ביישוב הקהילתי קציר עניין רב בקרב שני המגזרים, שראו בפרשה מקרה בוחן. בשל היותם ערבים, נדחו בני הזוג קעדאן על ידי האגודה השיתופית של קציר - יישוב שנבנה על קרקעות שהמדינה הקצתה לסוכנות היהודית, כגוף המיישב יהודים. הם עתרו ב-1995 לבית המשפט הגבוה לצדק. פסק הדין בפרשה זו ניתן בחודש מארס 2000. בית המשפט קבע, בהסתמכו על עקרון השוויון, כי המדינה לא היתה רשאית להקצות קרקעות לסוכנות לצורך הקמת היישוב על בסיס של הפליה בין יהודים ללא-יהודים. החלטה זו היתה בבחינת פריצת דרך חשובה. עם זאת, נמנע בית המשפט מלהורות במפורש שיותר לעותרים להתגורר ביישוב, והסתפק בנסיבות המקרה בהוראה למדינה לשקול את בקשתם. הוא החליט כך לנוכח העובדה שהעתירה הוכרעה 14 שנים לאחר הקצאת המקרקעין, ולאחר שהמתיישבים במקום והסוכנות היהודית פעלו "על סמך ציפיות שהיו מקובלות במקומן ובשעתן"^[45].

42.         מעבר לסכסוכים על שטחים ספציפיים, קיימים חששות במגזר הערבי לגבי כוונותיה של המדינה בנושא זה. הקולות, שנשמעו מתוך החברה היהודית על הצורך "לייהד" אזורים שיש בהם ריכוזי אוכלוסייה ערבית, ועל "הסכנה הדמוגרפית" הקיימת בהם, הזינו תחושה של חוסר ביטחון. הדרתם של ערבים ממוסדות התכנון המוסמכים הגבירה את החשדנות. בעיית האדמות נשארה אפוא גורם מחולל מתיחות קבוע.

43.         בעיה קשה אחרת, הקשורה בסוגיות הקרקעיות, היתה בעייתם של הפליטים הפנימיים המכונים גם "נפקדים נוכחים". חוק נכסי נפקדים, התש"י-1950, יצר מנגנון של העברת רכוש של מי שהוגדרו בחוק כנפקדים, לידי רשות של המדינה שכונתה "האפוטרופוס על נכסי נפקדים". הגדרה המונח "נפקדים" כוללת, בעיקרו של דבר, את אלה שאחרי יום 29.11.47 החזיקו רכוש בתחומי המדינה, בהיותם אזרחים או נתינים של מדינות ערביות שונות, או שנמצאו באותו מועד באחת מאותן מדינות; וכן מי שהיו אזרחים בארץ ישראל ויצאו לפני יום 1.9.48 ממקום מגוריהם הרגיל בארץ-ישראל אל מקום שמחוץ לארץ-ישראל, או אל מקום בארץ-ישראל שהיה מוחזק אותה שעה בידי כוחות שביקשו למנוע את הקמתה של מדינת ישראל או שנלחמו בה לאחר הקמתה.

             על יסוד חלופה אחרונה זו הוקנה לאפוטרופוס רכושם של נפקדים, אשר במועדים הרלוונטיים נמצאו בתוך שטחי המדינה אך לא במקום מגוריהם הרגיל. מדובר בתושבים של כ-60 יישובים. רבבות ערבים מצאו עצמם בסטטוס הזה ונמנע מהם, לעתים בכוח, לשוב לכפריהם. הם מצאו להם מקומות מגורים בשולי יישובים ערביים אחרים, שם סבלו ממצוקה כלכלית וממעמד חברתי נחות. רשויות המדינה עשו מאמצים להסדיר בהסכמה את מצבם, אך הדבר הסתייע עם חלקם בלבד.

             מצבם של ה"נפקדים הנוכחים" (אשר לעתים נאלצו לחכור מהמדינה בכסף מלא אדמות שהיו שלהם) עורר בקרבם מרירות רבה. במגזר הערבי כולו ראו את מצבם כמצב של "פליטים במולדתם". ככל שעלתה בציבור רמת המודעות וההתארגנות הפוליטיות, גבר המאבק על זכויות הנפקדים הנוכחים. בשנת 1995 הוקם "הוועד הארצי להגנת זכויות העקורים בישראל" תחת חסותו פעלו 30 ועדים מקומיים. הוועד פועל לייצוג תביעותיהם של הנפקדים הנוכחים ודואג לכך שבעייתם לא תרד מסדר היום הציבורי. קוימו עליות לרגל ועצרות בכפרים הנטושים, ואורגנו פעולות לשימור ולטיפוח אתרים ששרדו. בפעולות אלה נטלו חלק גם בני הדור השני והדור השלישי.

44.         פרשה, אשר הפכה לסמל של בעיית הנפקדים הנוכחים, היתה פרשת איקרית ובירעם. עניינו של היישוב איקרית נדון, מזה למעלה מ-50 שנה, בערכאות השונות. הכפר איקרית נכבש בידי צה"ל ביום 31.10.48. ביום 8.11.48 נדרשו תושביו על ידי הצבא לפנות את הכפר ולעבור למקום אחר. נאמר לתושבים, כי הפינוי הוא למשך זמן קצר, עד שמצב הביטחון יאפשר להם לשוב. בפועל, נמנע מהם לחזור לכפר. במצב זה, עתרו התושבים לבג"צ. בפסק דין שניתן ביולי 1951 קבע בית המשפט, כי "לא היה כל יסוד חוקי לשלול מהמבקשים את זכותם לחזור" וכי הם רשאים לשבת בכפריהם, כל עוד לא ניתן נגדם על ידי רשות מוסמכת צו יציאה, על פי תקנות לשעת חירום שנגעו לעניין^[46]. בהמשך לכך, הוציאו שלטונות הביטחון צווי יציאה שמנעו את שובם של התושבים^[47]. הכפר איקרית וכן הכפר בירעם, אשר עניינם נכרך יחדיו, נהרסו ונחרשו, ואדמותיהם הופקעו. תביעות התושבים לשוב המשיכו להתגלגל במסדרונות הרשויות עד שהממשלה בראשות גולדה מאיר החליטה ב-1972 שלא להרשות את החזרתם. ב-1997 הוגשה לבית המשפט העליון עתירה נוספת בעניין תושבי איקרית. בית המשפט הוציא צו-על-תנאי המורה לממשלה, בין היתר, ליתן טעם "מדוע לא תפעל הממשלה להשלמה ויישום החלטתה להחזיר את עקורי הכפר איקרית לכפרם"^[48]. התקיימו כמה דיונים בעתירה, אך הטיפול בה טרם הסתיים. נראה, כי החשש מיצירת תקדים של שיבת פליטים גרם למוסדות המדינה שלא להכיר בתביעות תושבי איקרית ובירעם. השתלשלות העניינים בפרשה זו הביאה רבים במגזר הערבי לייאוש מהמערכת הממלכתית הישראלית. הללו טענו, כי אם במקרה כה מיוחד כפרשת איקרית-בירעם לא השיג המאבק בדרכים לגיטימיות כל תוצאה, יתכן כי יש לחפש דרכים אחרות. בינתיים ניתן פסק הדין בעתירה הנ"ל ביום 26.6.03[49].

תקציבים

45.         אפליית המגזר הערבי בהקצאות תקציבים ממשלתיים מתועדת בספרי התקציב, אשר מן הנתונים שבהם ניתן לעמוד על חלוקה בלתי שוויונית של תקציבים בתחומים שונים. במשך השנים, ובמיוחד בתקופה 1992-1996, השתפר באופן משמעותי האיזון בין המגזרים במספר נושאים, אך טרם הושג שוויון. אי השוויון בתחום זה עולה מעתירות אשר סקרנו לעיל את ההחלטות בהן[50]. נמחיש עניין זה במספר נושאים נוספים.

46 .        נושא בו חוסר השוויון עורר התמרמרות מיוחדת, וזו התבטאה גם בהפגנות, היה ההקצאות לחינוך. פעולות משרד החינוך לצמצום הפער התפתחו בהדרגה, ובשנות התשעים הן צברו תאוצה משמעותית. בין הנושאים שהושגה בהם התקדמות בלטה עליית שיעור הלומדים מגילאי 6-13, כולל בנות, אשר השתווה כמעט לגמרי עם שיעורם בחברה היהודית. עם זאת נמשך, עד סוף שנות התשעים, מצבם המופלה לרעה של בתי הספר הערביים, בעניינים רבים: מספר תלמידים למורה, מספר תלמידים לכיתה, שיעור כיתות תקניות, מתקני ספורט, מעבדות, מספר מחשבים לתלמיד ועוד. התבססות גני החובה, ולאחר מכן חינוך קדם-חובה לגילאי 3-4, החינוך המיוחד, מערכת שיעורי הטיפוח, חוגי ההעשרה, החינוך המקצועי - כל אלה פיגרו בהרבה אחרי המגזר היהודי. על רקע המצב האמור, התקיימו פעולות מחאה שונות, ביוזמת ועדת המעקב של ערביי ישראל[51]. יצוין, כי ועדה ממשלתית (ועדת בן פרץ) המליצה בשנת 1997 על תכנית חומש, במסגרתה הוצע להקציב בכל אחת מחמש שנים 50,000,000 ש"ח להדבקת פיגורו של החינוך הערבי בתנאים פיסיים ובהישגים אקדמאיים. בשנת 2000 טרם ניכרו תוצאות מעשיות מיישום התכנית.

47.         חוסר שוויון ניכר גם בתחום התקציבים שהוקצו לרשויות מקומיות ערביות, במיוחד עד שנות התשעים. מיעוט ההקצבות הממשלתיות לא היה הגורם היחיד המסביר את מצבם הירוד של התשתיות והשירותים ביישובים הערביים. המקורות העצמיים היו אף הם מועטים באופן בולט יחסית ליישובים היהודיים, בין היתר, בשל מיעוט הפעילות העסקית הניתנת למיסוי וכתוצאה משיעורי גבייה נמוכים של מסים. בכך אין כדי לגרוע מחוסר השוויון בטיפול הממשלתי בנושא זה. גם לאחר שיפור מסוים בשנות השמונים, ההקצאה לנפש ביישובים הערביים לא עלתה על 25%-30 מהממוצע במגזר היהודי.

             בשנות התשעים חל שיפור של ממש בנושא זה והמענקים שהוקצו ברגיל לרשויות הערביות גדלו פי 5.5. למרות זאת, בסוף העשור עדיין נותרה ההקצאה לנפש ברמה ממוצעת של שני-שליש מההקצאה לנפש במגזר היהודי. המענקים שהתקבלו בפועל נפלו מן הסכומים המובטחים בהסכמים. מצבן של הרשויות המשיך להיות קשה ובדצמבר 1999 הן פתחו בשביתה, שנמשכה 45 יום, בדרישה לשוויון מלא עם הרשויות היהודיות.

48.         מצב התשתיות הירוד ביישובים ערביים, אשר אי השוויון בהקצאת המשאבים תרם לו, הגביר את תחושת הקיפוח של האזרחים הערבים. תופעה בולטת ביישובים אלה הוא הביוב העולה על גדותיו. על פי נתוני דו"ח מבקר המדינה משנת 2001, נושא הביוב לא הוסדר כהלכה בכ-70% מן הרשויות המקומיות במגזר הערבי^[52]. לכך יש השלכות שליליות ברורות, הן לעניין איכות החיים והן לעניין רמת התברואה ביישובים אלה. ביישובי המגזר ניכר מחסור בכוח אדם ובמתקנים רפואיים^[53]. גם מצב הדרכים בתוך היישובים הערביים וסביבם היה ירוד. מבקר המדינה מתח ביקורת נוקבת על מחדלי הממשלה, ובעיקר משרד הפנים, בתכנון, בתקצוב ובביצוע של פיתוח התשתיות במגזר הערבי^[54]. הפיגור בתשתיות בלט גם ברבות מן השכונות הערביות בערים המעורבות, כמו ביפו, בלוד, ברמלה ובעכו. שכונות אלה, בהן התרכזו אוכלוסיות חלשות, התאפיינו בהידרדרות תשתיות עירוניות, שירותים ירודים ושיעורי עבריינות נוער ופשיעה גבוהים. חוסר התאמה בין אחוז האזרחים הערבים באוכלוסייה לבין אחוז ההקצאות המופנות למגזר הערבי בלט גם במשרדי הדתות, העבודה והרווחה, הבינוי והשיכון, החקלאות והתעשייה והמסחר.

49.         כמו בתחומים אחרים, קופח הציבור הערבי גם בקבלת שירותי משטרה[55]. מתוך מודעות לבעיה ומרצון לתקן את הטעון תיקון, ובמטרה לשפר את השירות המשטרתי לאזרחי המגזר הערבי במדינה ולהשוותו ככל האפשר למקובל במגזר היהודי, הקימה המשטרה בשנת 1995 צוות לבחינת היערכותה של משטרת ישראל במגזר הערבי ישראלי. הצוות המליץ על תגבור כוחות המשטרה במגזר הערבי, תוך התחשבות בהיקף האוכלוסייה ובאופיה. בין היתר, המליץ הצוות על הקמת תחנות משטרה ונקודות משטרה חדשות במגזר הערבי ועל עיבוי יחידות קיימות בתוספת של אזורי סיור ומודיעין. במחוז הצפוני, לדוגמה, המליץ הצוות על תגבור ב-527 תקני כוח אדם וב-60 תקני רכב, בין היתר, לשם הקמת תחנות משטרה בבאקה אל-גרבּייה, אום אל-פחם, כפר יאסיף, טמרה וכפר כנא. המלצות נוספות לשיפור השירות לאזרחי המגזר הערבי נגעו להפעלת קציני קהילה, להכשרת אנשי המשטרה המשרתים במגזר הערבי בקורס מיוחד ולהקמת משמר אזרחי[56]. התכנית נבנתה על שני שלבים: תכנית לטווח קצר (כשנתיים-שלוש), ותכנית לטווח ארוך (כארבע-חמש שנים). עד לחודש מארס 1997 יושם חלק קטן מן התכנית. במחוז צפון, לדוגמה, תוגברה תחנת עירון ב-38 תקנים, ונקודות המשטרה של באקה אל-גרבייה ואום אל-פחם עובו ל-27 תקנים. במהלך שנת 1998 נפתחו ביישובים ערביים ארבעה מרכזי שיטור קהילתיים (מש"קים), ובמהלך שנת 1999 הוקמו עוד 11. התוצאה היא, כי בעת האירועים היתה התכנית רחוקה מיישום מלא, ורמת השירות שניתנה לציבור הערבי על ידי המשטרה היתה נמוכה מן המקובל במגזר היהודי.

תעסוקה

50.         גם בנושא זה ניכר אי שוויון ביחס לאוכלוסייה הערבית. אף כאן, לאחר עשרות שנים של הזנחה, חל שיפור ניכר במהלך שנות התשעים. אולם גם לאחר השיפור לא הוסר מצב אי השוויון לגמרי בסוף העשור. ב-1993 הכריזה הממשלה על מבצע לשילוב ערבים ודרוזים בשירות המדינה, בו קבעה את הצורך בהעדפה מתקנת לטובת מועמדים ערבים. המבצע הביא לעליית מספר המועסקים הערבים במשרדי הממשלה פי 2.5 בתקופה מ-1992 עד 2000, ולעליית שיעור המועסקים הערבים בשירות המדינה מ-2% ליותר מ-5%. גם שיעור זה אינו ייצוג הולם של המגזר הערבי, המהווה 20% מאזרחי המדינה.

51.         גם בתפקידיהם של המועסקים הערבים ניכר אי שוויון. בשנת 2000 היו הערבים כ-1% מעובדי המדינה בדרגים הבכירים (מחציתם שופטים). אף לא ערבי אחד הגיע לדרג של מנכ"ל משרד ממשלתי. בודדים מונו כסמנכ"לים. בלט היעדרם הגמור-כמעט של מועסקים ערבים במשרדי ממשלה קובעי מדיניות.

52.         שיעור המועסקים בחברות הממשלתיות והמעורבות היה פחות מ-2%. מספר החברים הערבים בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות היה בקו עלייה, אך בסוף התקופה הנדונה עדיין עמד על 3.3% בערך. במרבית החברות הממשלתיות לא היו כלל דירקטורים ערבים^[57]. מועמדים ערבים שהתבקשו להתקבל לחברות, כמו חברת החשמל, בזק, רשות שדות התעופה, נדחו בטיעון של שיקולי ביטחון. גם בתעשיות פרטיות התקשו מהנדסים ובעלי כישורים מתאימים אחרים מהמגזר הערבי להתקבל לעבודה, וגם כאן התבססה לעתים הדחייה על קיומם של קשרים עם מערכת הביטחון. נוצר מצב שבו בוגרי אוניברסיטאות רבים נאלצו לעסוק בתפקידים נחותים מכישוריהם.

53.         יצוין, כי הפליה על רקע לאומי או דתי בקבלה לעבודה אסורה על פי עקרון השוויון, כמפורט לעיל. זאת ועוד, חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, כולל מאז שנת 1995 הוראה מפורשת האוסרת להפלות בין דורשי עבודה על יסוד לאומיותם או דתם. לאלה התווספה בשנת 2000 חקיקה אשר קבעה עיקרון של ייצוג הולם לערבים. עיקרון זה מחייב, למעשה, העדפה מתקנת של ערבים על מנת להגשים את היעד של ייצוג הולם^[58]. על הרקע לחקיקת הוראה זו ועל תכליתה עמד היועץ המשפטי לממשלה בהנחיה מיום 24 באוקטובר 2000, לראש הממשלה וחברי הממשלה, שם הסביר, כי "אין לכחד כי תיקון החקיקה האמור בא על רקע מיעוט מינויים מקרב האוכלוסייה הערבית לתפקידים מן הסוג הנדון. הוראה זו באה, אפוא, להשיג תוצאה שראוי היה לחתור אליה, בגופים הללו ובאחרים, מכוח כללי יסוד של שוויון והוגנות, גם אלמלא עוגן כאן הדבר בחקיקה של הכנסת"^[59].

54.         גם במגזר הפרטי קיימות תופעות של אי שוויון בתעסוקת ערבים. מעסיקים יהודים רבים מעדיפים לא פעם עובד יהודי על פני ערבי, אם בשל שיקולי ביטחון ואם כביטוי לעמדות מושרשות. החקיקה האוסרת הפליה בתעסוקה לא שינתה באופן משמעותי את המצב בשטח, שכן החקיקה לא נאכפה במידה מספקת, וממילא קיים ספק אם האכיפה היתה מסוגלת להתמודד בהצלחה מלאה בבעיה שהיא חברתית ביסודה. ההפליה לרעה בקבלה לעבודה היתה אחד מגורמי ההתמרמרות בקרב האזרחים הערבים ונושא למאבקים ציבוריים ומשפטיים של נציגיהם.

55.         במהלך תקופת כהונתו של אהוד ברק כראש ממשלה, הוחל בעבודת מטה לגיבושה של תכנית חומש, אשר נועדה לתקן חלק ניכר מאי השוויון הנדון. נציגים בכירים מן המגזר הערבי היו חברים בפורומים שפעלו במסגרת עבודת מטה זו. התכנית כללה צעדים לקידום תכניות לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, במטרה לאפשר בנייה כדין ביישובי המגזר הערבי; תכניות לפיתוח תשתיות בשכונות ותיקות, ולפיתוח שכונות חדשות ביישובי המגזר הערבי; תכניות לפיתוח מוסדות ציבור בתחומי תרבות, חברה וספורט ביישובי המגזר הערבי; תכניות להסדרת תשתיות ביוב ביישובי המגזר הערבי; תכנית לפיתוח כבישים פנימיים ואזוריים; תכנית לפיתוח אזורי תעשייה, מלאכה ושירותים, וכן הטבות לאזורי תעשייה; תכניות להקמת תשתיות תיירותיות ביישובי המגזר הערבי; תכנית לבניית כיתות לימוד במגזר הערבי, ולהכנת תכניות פדגוגיות; תכנית להכשרה מקצועית; תכנית להקמת תחנות בריאות המשפחה; תכנית להקמת נקודות משטרה ותחנות משטרה ביישובי המגזר הערבי^[60].

             התכנית האמורה לא אושרה אלא זמן קצר לאחר אירועי אוקטובר 2000. מימושה היה תלוי בהקצאת תקציבים ניכרת, כמפורט בה. בפועל, לא מומשו עיקרי התכנית, והדבר הוסבר כקשיים תקציביים.

עוני

56.         הפליית האזרחים הערבים לרעה לא היוותה את הגורם היחיד למצוקות העוני, אך היתה אחד הגורמים שהחמירו אותו. העוני במגזר הערבי חמור מזה שבחברה הישראלית כולה. על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי לשנת 2000, מתוך 305,400 משפחות עניות בישראל (לאחר תשלומי העברה ומסים), היו 85,900 משפחות עניות של "לא-יהודים", דהיינו 28.1%^[61]. שיעור זה גבוה משיעור הערבים באוכלוסייה (כ-20%). תמונה דומה עולה מבחינת הנתונים הנוגעים לחלוקת האוכלוסייה לפי עשירונים הנקבעים לפי גובה ההכנסה. ב-1999 היה שיעור ה"לא-יהודים" בעשירון התחתון 46.1%, ובזה שמעליו 32.3%. בבדיקת הרמה החברתית-כלכלית על פי יישובים הסתבר, כי מתוך עשרה אשכולות היה האשכול התחתון מורכב כמעט כולו מתושבי יישובים ערביים, והללו היוו רוב גדול גם בשני האשכולות שמעליו. גורם נוסף לעוני הוא שיעורי האבטלה הגדולים במגזר הערבי. בשנת 2000 היה שיעור הלא-מועסקים במגזר הערבי 11.9%, בהשוואה ל-8.3% בקרב היהודים. שיעורי הלא-עובדים בגילאים 25-34 שיקפו הבדלים חריפים עוד יותר - פי שניים לערך מהשיעורים בקרב היהודים. בטבלת האבטלה על פי יישובים היו 15 היישובים מוכי-האבטלה ביותר כולם יישובים ערביים (בשיעורי אבטלה שבין 12% ל-23%).

             המצוקות המתוארות קשורות במספר מאפיינים חברתיים-פוליטיים של התעסוקה באוכלוסייה הערבית. חלק מן הגורמים אינם קשורים בהכרח להפליה או לקיפוח של המגזר הערבי. למשל, מיעוט נשים עובדות, בין היתר, על רקע מספר ילדים ממוצע גבוה למשפחה. עם זאת, יש להניח, כי חלק מן התופעות שעליהן עמדנו תורמות למצוקות העוני המתוארות והדברים אמורים במיוחד במיעוט היחסי של אפשרויות תעסוקה ביישובים הערביים, בין היתר, בשל הרמה הבלתי-מספקת של פעולות תיעוש ושל הקצאות עידוד ממשלתיות.

57.         סוגיית העוני בולטת באופן מיוחד במגזר הבדווי. האוכלוסייה הבדווית בנגב היא האוכלוסייה העניה ביותר בישראל. בתקופה הנדונה חיו 65%-70% מתוכה מתחת לקו העוני. שישה מתוך שבעה היישובים הבדוויים דורגו באשכול הנמוך ביותר מבחינה חברתית-כלכלית. הבדווים נמצאים בראש טבלאות האבטלה בישראל. תנאי החיים של אוכלוסייה זו קשים ביותר. תושבי הפזורה, שרבים מהם מתגוררים בפחונים ובצריפים, לא נהנו מאספקת חשמל סדירה, ממים זורמים, מפינוי אשפה ומסלילת דרכים. זרימת הביוב היתה פתוחה ונוסף לכך - הוזרמו שפכים מן הערים בנגב לנחלים שבאזורי מגוריהם. גם שירותי הבריאות, החינוך והרווחה רחוקים מן הנדרש. מצוקת הבדווים הועלתה על ידי מנהיגי המגזר הערבי והצטרפה לשורת הנושאים שהסעירו את הרוחות בחברה הערבית ערב אירועי אוקטובר 2000.

58.         אמנם במהלך השנים חלו שיפורים רבים בתנאי המחייה של האזרחים הערבים, רמת חייהם עלתה ואפשרויות הצריכה שלהם התרחבו. היתה זו תוצאה של הצמיחה הכלכלית במשק הישראלי ושל רפורמות שהונהגו על ידי הרשויות, בעיקר בשנים 1992-1996^[62]. שיפורים אלה באו לאחר תקופה ארוכה של קיפוח ולא היה בהם כדי לסגור את הפערים הקיימים בין החברה הערבית לבין החברה היהודית. יתר על כן, גם כאשר היתה נכונות מצד הרשויות ליזום פעולות לצמצום ההפליה, והופעלו גופי התכנון להכנת תכניות רב-שנתיות לפיתוח המגזר הערבי, או הוקמו ועדות מקצועיות להתווית רפורמות לקידום המגזר הערבי בנושאים ספציפיים - גם אז היה הביצוע המעשי של התכניות וההמלצות, במקרים רבים, מזערי בלבד. הרבה כוונות טובות נשחקו בתהליכי טיפול ביורוקרטיים נוקשים. אשר על כן, לא היה בכך כדי לשכך את תחושות הקיפוח ואי השוויון של רבים במגזר הערבי, ואת האפקט המתסיס של תחושות אלה.

סוגיית מעמדו של המיעוט הערבי במדינת ישראל

59.         תחושת הקיפוח רווחה בקרב אזרחי ישראל הערבים גם בשל חוסר שביעות רצון מן המעמד של תרבותם ולשונם במדינה, ממעמדם המשפטי, ממעמדם במערכת הפוליטית וממעמדם בחברה הישראלית. מדובר בסוגיות הנוגעות בחלקן העיקרי למעמדם של הערבים כקבוצת מיעוט בתחומי המדינה. שיטת המשפט הישראלי סיווגה סוגיות אלה כחורגות בחלקן מגדר עקרון השוויון. עיקרון זה מחייב שוויון ביחס כלפי פרטים בחברה. לא נגזרה ממנו חובה של רשויות השלטון כלפי קבוצות כאלה או אחרות בחברה. אכן, גם כאשר ניתן בבית המשפט סעד על יסוד אי שוויון בתקציבים הניתנים למגזר הערבי, לא נכרך הדבר בהכרה בזכות של המגזר הערבי כקבוצה. אף באותם מקרים, בהם העניק בית המשפט סעד ליישובים שלמים, או בעניינים בעלי תחולה רחבה, תורגם הדבר למהלך של מניעת הפלייה לרעה של פרטים או של ארגונים ספציפיים. סוגיות הנוגעות לשאלת מעמד הערבים במדינה מעוררות במגזר הערבי טענות ותחושות של התמרמרות וקיפוח, וחשוב לעמוד על האופן בו הציבור הערבי ומנהיגיו רואים את הדברים. נמחיש את העניין בכמה דוגמאות.

60.         מעמד התרבות וסמלים. בשנותיה הראשונות והמעצבות של מדינת ישראל התקבל העיקרון שהמדינה לא תשאף לבולל את המיעוט הערבי בתוך חברת הרוב היהודית, אלא תאפשר לו לקיים מערכות נפרדות של תרבות, חינוך ודת. הבחירה הזאת, שאינה נהוגה במדינות-לאום אינטגרטיביות, היתה נוחה לשני הצדדים. היהודים ראו בטיפוח הזהות היהודית הייחודית והבלעדית את עצם תכליתה של המדינה, והערבים מצידם ראו בשימור זהותם הנפרדת משימה לאומית עליונה. אלה לא רצו להטמיע והללו לא רצו להיטמע. עם השנים עלו טענות שונות מצד הציבור הערבי ומנהיגיו ביחס למעמד התרבות הערבית במדינה. כך, לדוגמה, טענו כי על השטרות ומטבעות הכסף של המדינה ועל בוליה הופיעו רק דיוקנאות ואיקונין יהודיים ואף לא סמל אחד מן המורשת הערבית. החגים הממלכתיים שנקבעו היו קשורים כולם בתכנים יהודיים-ציוניים ואף לא אחד ביטא תכנים ערביים, או לפחות תכנים משותפים לשני המגזרים. חוקים מיוחדים אימצו מוסדות תרבות יהודיים - כמו חוק יד יצחק בן-צבי - אך לא נחקקו חוקים דוגמתם לגבי מוסדות תרבות ערביים. נטענה איפוא הטענה, כי המדינה מאפשרת פעילות תרבותית ערבית אך אינה מקבעת אותה רשמית באופן שהיא עושה זאת במגזר היהודי.

             הפיקוח הממלכתי על חיי התרבות עורר גם הוא תרעומת. כדוגמה לכך הובאה העובדה, שערוצי השידור בשפה הערבית, המופעלים על ידי המדינה, מצויים בשליטה של יהודים. בין היתר על רקע זה, אך גם על רקע לאומי, עלתה וגברה בשנות התשעים דרישתם של ארגונים ומפלגות ערביים לשנות את מעמד התרבות הערבית במדינה, לתת לאזרחים הערבים שליטה מלאה במוסדות התרבות שלהם ולכונן "אוטונומיה תרבותית".

61.          מוסדות דת. מעמדן המוכר והמוגן של דתות המגזר הערבי נקבע כבר במגילת העצמאות ומאז אושר פעמים רבות. בין היתר, הוקנו לבתי הדין הדתיים בחוק סמכויות שיפוט רחבות, בעיקר בענייני המעמד האישי, על פי ההלכה של הדתות השונות.

             עם זאת, אין בכך כדי למנוע את קיומן של טענות ובעיות בתחום זה. הקובלנות הקשות ביותר נשמעו בסוגיית נכסי ההקדש. השליטה על מרבית נכסים אלה היתה בידי המדינה מראשיתה. במהלך השנים ניכרה תופעה של הזנחה של בתי תפילה ובתי עלמין בשטחים שהועברו לבעלות המדינה. היו מקרים לא מעטים של הרס או של שימושים בבתי תפילה למטרות כמו גלריות, מסעדות, אורוות, מחסנים ובתי כנסת. זאת ועוד. משרד הדתות נמנע במשך שנים רבות מלתקצב באופן נאות את אחזקתם של בתי עלמין מוסלמיים ונוצריים. כמו לגבי מוסדות התרבות, כך גם לגבי מוסדות הדת, דרש המגזר הערבי למסור את ניהולם, כולל ניהול נכסי ההקדשים, לגוף דתי נבחר מטעמו. תביעה זו נדחתה. לא התאפשרה גם הקמת "מועצות דתיות" ביישובים הערביים, דוגמת המועצות ביישובים היהודיים המקבלות מימון מן השלטון המקומי ומן הממשלה. מצב לא-שוויוני זה חיזק את תחושת הקיפוח והזין את התביעות הגוברות לאוטונומיה תרבותית-דתית.

62.          מוסדות חינוך. מדינת ישראל הקימה מערכת בתי-ספר נפרדת למגזר הערבי בה שפת ההוראה היא ערבית ותכנית הלימודים הינה מיוחדת לתלמידים ערבים. בשנות קיומה של המדינה התפתחה מערכת זו באופן מרשים מכמה בחינות, אך מבחינות אחרות עוררה ביקורת קשה בקרב אזרחי ישראל הערבים.

             מעבר לנושא התקציבי, עליו עמדנו לעיל, הובע כעס על הפיקוח הבטחוני שהוטל על עובדי ההוראה, אשר הביא לפסילת מורים אשר פעילותם הפוליטית נחשבה עוינת למדינה. סוגיית המחלוקת, שהיתה אולי הרגישה ביותר, היתה העיצוב של תכניות הלימודים ודרכי התייחסותן לתרבות הערבים בישראל ולזהותם. בשנותיה הראשונות של המדינה ניתן בתכניות החינוך שלה מקום שולי בלבד למגזר הערבי, לנושאי מורשתם וזהותם של הערבים והמוסלמים בישראל וזמן רב יותר הוקדש בתכניות להוראת נושאים יהודיים ועבריים. הגדרת מטרות החינוך לכלל התלמידים בישראל בסעיף 2 של חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, התעלמה לחלוטין מן הנושא הערבי. החל בשנות השבעים, חלה תמורה בעניין זה ובהדרגה הוכנסו לתכניות הלימודים תכנים של ערכי תרבות ערבית ובצורה זהירה - גם תכנים של שייכות לאומה הערבית ולעם הפלסטיני. בפברואר 2000 תוקן סעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי ובין מטרות החינוך נכללה המטרה של הכרת "השפה, התרבות, ההיסטוריה, המורשת והמסורת הייחודית של האוכלוסייה הערבית". דוברים של הציבור הערבי הכירו בהתקדמות שהושגה, אך גרסו שתכניות הלימודים עדיין אינן נותנות ביטוי מלא והוגן לערכי חברתם. בין היתר נטען, כי תכניות הלימודים מדגישות את הייחוד של האוכלוסייה הערבית בישראל במקום להצביע על המשותף לה עם העם שהיא חלק ממנו, וכי אין הוראה שיטתית של ההיסטוריה הפלסטינית ושל הסופרים והמשוררים שנתנו לה ביטוי^[63]. כן נטען להיעדר סימטריה בין תכניות הלימודים במגזר הערבי לבין אלה במגזר היהודי, באופן שהתלמידים הערבים נחשפים לתכנים יהודיים וציוניים, בעוד שתלמידים יהודים לומדים מעט מאוד על הערבים והאסלאם. בין היתר, על רקע זה, הובעה התחושה שתכניות החינוך בשני המגזרים מעוצבות על פי צרכיו הפוליטיים של הרוב היהודי.

             גם על רקע דברים אלה, דורשים נציגים של המגזר הערבי כי תינתן לו אוטונומיה בתחום החינוך, על ידי הקמת מינהל חינוך ערבי עצמאי במשרד החינוך. דרישה זו הוצגה לאור היעדרם של מקבלי החלטות ערבים בצמרת משרד החינוך, והשיתוף המועט של אנשי חינוך ואנשי ציבור ערבים בעיצוב תכניות הלימודים. בדומה לדרישות אחרות לאוטונומיה בתחומים שונים, גם לדרישה זו מימד לאומי. דרישות אלה נדחו על הסף על ידי הרשויות, ובכך נוצרו קווי חיכוך נוספים בין המגזר הערבי לממשלה.

63.      לשון. ללשון הערבית מעמד רשמי בישראל. מעמד זה מעוגן בסעיף 82 של דבר המלך במועצתו משנת 1922, אשר קבע כי הוראות השלטון יפורסמו באנגלית, בערבית ובעברית, וכי שפות אלה יהיו בשימוש במועצה המחוקקת, במשרדי הממשלה ובבתי המשפט. ההוראות המחייבות שימוש בשפה האנגלית בוטלו בחוק, וכך נותרו העברית והערבית כשפות רשמיות במדינה.

             השימוש בשפה הערבית בישראל מותר בכנסת, בפניות למשרדי הממשלה ובבתי המשפט (אשר הליכיהם מתקיימים בעברית אך הם חייבים להעמיד מתורגמן לזקוקים לכך). המדינה מציגה כתוביות בערבית על בולים, מטבעות ושטרות כסף, ועל כרזות ושלטים. היא מפעילה ערוצים ותכניות בערבית באמצעי התקשורת שלה, וכאמור, היא מקיימת מערכת חינוך בשפה הערבית. עם זאת, מעמדה של השפה הערבית אינו שווה לזה של השפה העברית. למשל, פנייה בערבית למשרדי ממשלה רבים היא למעשה בלתי אפשרית. עברית נלמדת בכל בתי הספר הערביים אבל הוראת הערבית במגזר היהודי מתפתחת באיטיות. השילוט בערבית במקומות ציבוריים שונים חלקי ופעמים לא מעטות אינו עונה על הצרכים.

             בסוף שנות התשעים הוגשו עתירות ובקשות שונות להרחבת השימוש בערבית בתחומים שונים, כמו שילוט דרכים, הגשת מסמכים רשמיים וכתיבת בחינות במוסדות רשמיים. חלק גדול מהן נענה בחיוב. עם זאת, לא הועמדה השפה הערבית כשפה שוות מעמד לשפה העברית. התביעה לכך שמעמד השפה הערבית יוכר כחלק מהכרה בזכויות קיבוציות של המגזר הערבי כמיעוט לאומי, לא התקבלה, אף כי הרשויות נענו לתביעות שונות בשם זכות הפרט לשוויון וכביטוי של כבוד למיעוט בעל חשיבות במדינה. גם על רקע זה חש המגזר הערבי מפח נפש ותסכול.

64.             כמוסבר לעיל, התביעות השונות של המגזר הערבי בתחום החינוך, הלשון, התרבות והדת, כוללות בחובן תביעות לשוויון על בסיס קיבוצי. ככל שתביעות אלה מבוססות על טענה לשוויון במובן האמור, הן לא נתקבלו. זכות היסוד לשוויון במשפט הישראלי הוכרה על בסיס של זכות הפרט לשוויון. היא לא הוכרה, בחקיקה או על ידי בתי המשפט, כזכות קיבוצית, הנתונה לקבוצה כזו או אחרת להבדיל מפרטים מסוימים בה^[64].

65.         מעמד פוליטי. במשקלה הפוליטי של הנציגות הערבית, אשר ראשיתו היתה מצער, ניכרה עלייה מדורגת עם השנים. אחרי בחירות 1992 נעשתה תמיכתם של חברי הכנסת הערבים חיונית להרכבת הממשלה, והיתה זו הפעם הראשונה בה נערך עימם הסכם בכתב, אשר קבע את תנאי התמיכה בממשלה. התקשרות זו איפשרה לחברי הכנסת הערבים להשיג, במשך ארבע השנים הבאות, הטבות שונות למגזר הערבי, כמו השוואת קצבאות הילדים, הגדלת סכומי ההקצאות הממשלתיות ומספר המשרות במינהל. ההתקדמות במעמדם של הנציגים הערבים התבטאה במינוים לתפקידי סגני-שרים, סגני-יו"ר הכנסת וחברי ועדות, וב-1999 נפתחה בפניהם לראשונה גם ועדת החוץ והביטחון. התקדמות ניכרה גם במעמד הערבים בשלטון המקומי ובהסתדרות.

             בקרב חלקים גדולים בציבור היהודי היה מקובל כי אין לשתף ערבים בממשלה[65], ועל רקע זה לא התאפשר להם להיות חברים בקואליציה. נוסף לכך, לא עלה בידי נציגי המגזר הערבי בכנסת, בדרך כלל, להשיג באמצעות עבודת הכנסת שיפורים יסודיים במצבם של בוחריהם. מיעוט ההישגים תרם לתחושות התסכול ולהתרופפות האמון באפיקי הפעולה המוסדיים. זאת ועוד. תהליכים של רדיקליזציה בקרב תנועות פוליטיות של ערביי ישראל יצרו איום מתמיד של פסילת רשימות מהתמודדות לכנסת, על רקע טענות כי מטרתן של תנועות אלה לפעול נגד הגדרת המדינה כמדינתו של העם היהודי (סעיף 7א לחוק יסוד: הכנסת)[66]. גם עניין זה יצר תסיסה על רקע פוליטי.

66.         יחס חברתי פוגעני. רבות מן התופעות, עליהן עמדנו לעיל, תרמו למעמדו החברתי הנמוך של הציבור הערבי בישראל. לכך מצטרפת עובדה נוספת. בשנות התשעים רבו התייחסויות והתבטאויות פומביות בפורומים שונים, המבטאות יחס סטריאוטיפי שלילי, ואף גזעני, כלפי ערבים. בתקופה זו נעשו התייחסויות כאלה רווחות יותר ונחזו כלגיטימיות יותר. אמירות גזעניות חמורות נשמעו גם מצד אישי ציבור. בסוף העשור התרבו המקרים של הפצת כרוזים גזעניים על ידי גורמים קיצוניים. המראה של צעירים משולהבים הקוראים "מוות לערבים" בעקבות פיגועי טרור נעשה חיזיון נפרץ. תופעה חברתית אחרת שצצה היתה מניעת כניסתם של ערבים למקומות ציבוריים, ובמיוחד למקומות בילוי^[67].

             החקיקה פעלה לבלימת תופעות של גזענות. שורה של חוקים, החל ב-1985 ובמרוצת שנות התשעים, אסרה התארגנויות, פעילויות, דברי הסתה, פרסומים ושידורים שהם גזעניים באופים. בהתאם לכך הוצאה מחוץ לחוק מפלגת "כך". בשנת 1998 פסל בית המשפט הגבוה לצדק את רשימת מולדת-גשר-צומת בנצרת עילית מלהשתתף בבחירות, בשל אמירותיו של ראש הסיעה שהוגדרו "ביטויים גזעניים שקשה להעלות על הדעת חמורים מהם"^[68]. זמן קצר לאחר אירועי אוקטובר התקבל חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, התשס"א-2000. ברם, למרות התחזקותו של החוק כנגד הגזענות הממוסדת, קצרה ידו מלעקור תופעות קשות בחיי יום יום, אשר שורשיהן החברתיים עמוקים ומסועפים. העלבה ויחס מפלה על ידי פקיד ציבור או השפלה בעת בידוק בטחוני, שאין בינה לבין צרכים אמיתיים ולא כלום, וכך גם יחס מעליב במגעיהם של אזרחים ערבים עם ישראלים מן השורה, עלולים לגרום למשקעים של עלבון צורב אשר לא בנקל יימחו.

סיכום

67.         הזכרנו לעיל שורה של נושאים במישור הטענות של המגזר הערבי להפליה ולקיפוח, בלי להתיימר למצות נושא זה. תופעות ההפליה והקיפוח השונות שנדונו עד כאן, כולל בהקצאת המשאבים למיעוט הערבי, וכן הטענות הנוגעות לסוגיית מעמדו במדינה ובחברה, התנקזו במגזר הערבי לתחושה כללית של קיפוח. ניתן להמחיש זאת באמצעות שני סקרים: סקר סמוחה-גאנם (אוניברסיטת חיפה)[69] שנערך במגזר הערבי בשנת 1995 - שנה שהתאפיינה בהלכי רוח חיוביים ואופטימיים לגבי ההשתלבות במדינה - מצא ש-84.2% מהנשאלים גרסו שהערבים בישראל מקבלים במדינה פחות מן המגיע להם. בסקר ברזילי (אוניברסיטת תל אביב)[70], שנערך בשנת 1998 באותו מגזר, נמצא ש-49% גרסו שאין שוויון בין אזרחים יהודים לערבים בישראל, ועוד 16.6% גרסו ששוויון קיים בתחומים מסוימים בלבד. מטבע הדברים, לעניין אירועי המחאה במגזר הערבי, יש לתחושות אלה משקל רב.

             האזרחים הערבים דחו בשתי ידיים את הטיעון, שנשמע מפי היהודים, כי מצבם שפר מאוד יחסית למצבם בעבר או יחסית למצבם של הערבים בארצות שכנות. הם דרשו, בצדק, כי המשאבים שמקצה להם המדינה יושוו לאלה של שאר האזרחים במדינה כפי שהם היום, ללא קשר לרמת המחייה בארצות ערביות שכנות, וכי הפערים ייסגרו בתוקף הזכות ולא כמעשה של חסד. בסיכום הכולל מתקבל, כי הדרך לספק דרישה זו עוד ארוכה. יש לעשות עוד הרבה כדי להגיע לשוויון אמיתי של המגזר הערבי עם המגזר היהודי. קשה להתחמק מן המסקנה, כי המערכת השלטונית בישראל טרם הוכיחה את עצמה במבחן היחס הראוי למיעוט. בהקשר זה ראוי לזכור את דבריו של נשיא ישראל הראשון חיים ויצמן בספרו מסה ומעש[71]:

"... עורק-החיים של חברה יציבה, הוא הצדק ... והוא צריך להיות שוה לכל אדם. אסור שתהיה חוקה אחת ליהודי וחוקה אחרת לערבי. עלינו להחזיק בעיקר שמצא את ביטויו בתורה: 'תורה אחת ומשפט אחד יהיה לכם ולגר הגר אתכם'. באמרי זאת, אין כוונתי שקיימות נטיות לאי-שויון או הפלייה. זוהי רק אזהרה בעתה, הדרושה מפני שיהיה לנו מיעוט ערבי גדול מאוד. בטוח אני, שהעולם ישפוט על המדינה היהודית לפי מה שתנהג עם הערבים, כשם שהמשפט על העם היהודי יהיה תלוי הרבה במה שנעשה ונחדל במדינה זו, בה ניתנה לנו הזדמנות נפלאה לאחר אלפי שנות נדודים וסבל".

             בסופה של סקירה זו ניתן לומר, כי בשורה של נושאים חש הציבור הערבי מקופח. בעניינים שונים, הקיפוח הוא תוצאה, בין היתר, של הפליית הציבור הערבי לרעה על ידי רשויות השלטון. כאמור, גורמים ברשויות היו מודעים לקיומן של תחושות הקיפוח וההפליה של המגזר. תחושות אלה תרמו תרומה ממשית לתסיסה במגזר הערבי, אשר אובחנה במהלך שנת 2000 בטרם אירועי אוקטובר, ואשר היוותה גורם משמעותי, יחד עם גורמים אחרים לפריצתם של האירועים ולעוצמתם החריגה.

תהליכי רדיקליזציה אידיאולוגית-פוליטית

68.         את פרוץ המאורעות של אוקטובר 2000 יש לראות גם על רקע תהליכי ההסלמה הפוליטיים במגזר הערבי, בשנים שקדמו להם. מומחים למגזר הערבי מקרב הרוב היהודי, העוקבים אחרי התפתחויות בחיים הציבוריים הערביים, נוהגים לתאר תהליכים אלה כ"הקצנה". בפרק זה נימנע מלהשתמש במונח "קיצוניות", שכן המונח חשוף לטענה שהוא מבטא את הטיותיו של הרוב היהודי, טעון משמעויות שליליות, ולגבולותיו אין שיעור. תחת זאת ייעשה כאן שימוש במונח "רדיקליזם" וזאת במשמעותו המילונית-הניטרלית, דהיינו, כמציין מגמות רעיוניות-פוליטיות החותרות להתמודד עם בעיות מן השורש.

פוליטיזציה רדיקלית במגזר הערבי

69.         ברבע האחרון של המאה, ובמיוחד במחצית השנייה של שנות התשעים, ניכרו במגזר הערבי מגמות של פעילות רבה בחיים הפוליטיים ורדיקליזציה של צביונם, באופן שהגביר את הקוטביות בין המגזר לבין הרוב היהודי ומוסדותיו. הגורמים לתהליך זה מפורטים בחלקים שונים של הפרק הזה וייזכרו כאן בראשי פרקים בלבד: התחזקות המגזר הערבי מבחינה השכלתית, כלכלית ודמוגרפית; התמשכות הקיפוח, ההפליה והמתיחות סביב נושא הקרקעות, כולל הבנייה עליהן; השלכותיו של התהליך המדיני עם הפלסטינים, של התגבשות היישות הפלסטינית בשטחים ושל האינתיפאדה; השפעת זרמי האסלאם הרדיקלי; עלייתם של גורמים יהודיים המחזיקים בעמדות שליליות כלפי המיעוט הערבי; עליית המרכזיות של סוגיית המיעוטים האתניים בשיח הליברלי הישראלי והבינלאומי; ולבסוף, הנסיגה במחצית השנייה של שנות התשעים, ממגמת ההתקרבות למגזר הערבי שהונהגה בימי רבין, ומשבר האמון שנוצר בציבור הערבי כלפי ראש הממשלה ברק.

70.             האקטיביזם החדש ניכר היטב בחיים המפלגתיים. תמורה חדה סימנה העובדה שאזרחים ערבים חדלו להצביע בעד מפלגות הלווין הציוניות ואלה נעלמו מן הזירה. תחתן גדלה והתחזקה במגזר הערבי המפלגה הקומוניסטית - מפלגה יהודית-ערבית שהונהגה בעבר על ידי יהודים והפכה למפלגה ערבית בעיקרה, אשר מבטאת שאיפות לאומיות ערביות-פלסטיניות ומתמקדת במאבק על זכויות המיעוט הערבי (רק"ח/חד"ש). ב-1996 הופיעה התנועה האסלאמית במערכת הבחירות, כשהפלג המיליטנטי מנהל תעמולה נמרצת נגד ההשתתפות בבחירות ואילו הפלג המתון מצליח להכניס שני נציגים לכנסת. באותה שנה הופיעה גם מפלגת בל"ד שמצעה הרדיקלי דרש תמורה מהותית בהגדרת המדינה, ומנהיגיה בלטו בהתבטאויותיהם הבוטות. מספר הסיעות הערביות העצמאיות הלך וגדל ועימן עלה גם מספר החברים הערבים בכנסת (אך שיעורם עדיין נפל משיעור המגזר הערבי באוכלוסייה). ריבוי הסיעות הערביות ותהליך הפיצול בתוכן הגביר את התחרות בין חברי הכנסת הערבים והדבר תרם להחרפת התבטאויותיהם ופעילויותיהם. מבקריהם אף טענו, כי בשל חולשת בסיסיהם הפוליטיים (בניגוד למנהיגי הרשויות המקומיות, הפרגמטיים יותר) הם נזקקו להחרפה זו כדי למשוך תשומת לב ציבורית. העובדה שלא ניתן להם להשפיע באופן מוחשי על שיפור מצב המגזר הערבי, תרמה אף היא לרדיקליזציה של התנהלותם. במישור החוץ-פרלמנטרי התבלטה תנועת "אבנא אל-בלד" (המקורבת לבל"ד), אשר מאז שנות השבעים ייצגה את הקו הלאומני המיליטנטי ביותר נגד המדינה. במספר מקרים, אף התגלתה מעורבות של חבריה בפעילות חבלנית[72].

71.             הפוליטיזציה של המגזר הערבי התבטאה גם בכך שבתקופה זו קמו, לראשונה בתולדות המגזר, ארגונים אזרחיים כלל-ארציים. באמצע שנות השבעים נוסדו ועד ראשי המועצות המקומיות הערביות, הוועד להגנת האדמות, ההתאחדות הארצית של הסטודנטים הערבים והוועד הארצי של תלמידי התיכון הערבים. ב-1982 הוקמה ועדת המעקב העליונה של הציבור הערבי בישראל כארגון העליון של המגזר הערבי, אשר מיוצגות בו הרשויות המקומיות, חברי הכנסת הערבים ומפלגות וארגונים של המגזר. מטרתם של ארגונים אלה היתה להיאבק נגד קיפוחם של האזרחים הערבים ולפעול לקידום ענייניהם. רשויות המדינה, אשר חששו מפני פתיחת חזית פוליטית נוספת ומפני ההשלכות האפשריות של התארגנות ערבית בדלנית על בסיס ארצי-לאומי, נטו לא להכיר בארגונים אלה (אף שלצרכים מעשיים לא-פעם שיתפו עימם פעולה). בכך נפתח ציר קיטוב נוסף. ועדת המעקב העליונה, יחד עם ארגונים ארציים אחרים ובשיתוף פעולה עם מפלגות ערביות, נעשתה הגורם היוזם והקובע בעריכת הפגנות ושביתות בכלל יישובי המגזר הערבי במחאה נגד רשויות השלטון. פעולות מחאה אלה, אשר הלכו ורבו, הידרדרו לרוב להתנגשויות אלימות ובכך הזינו את התסיסה ברחוב הערבי. נדון בכך בהרחבה להלן[73].

72.             ההתעוררות הפוליטית בקרב האזרחים הערבים השתקפה גם בצמיחתן בשנות השמונים, ועוד יותר בשנות התשעים, של מאות עמותות שיועדו לשרת את צרכי הקהילה הערבית ולהגן על זכויותיה. בין היתר, פעלו העמותות גם במישור המשפטי בעתירות שהוגשו לבית המשפט הגבוה לצדק, במטרה להיאבק בעוולות הנגרמות למגזר הערבי. מכל מקום, עמותות אלה היוו כתובת ליחידים ולקבוצות במגזר הערבי, אשר טענו לקיפוח ולהפליה.

73.             במקביל להתפתחויות אלה חלה עלייה בתביעות שנשמעו בקרב המגזר הערבי. העמדות שהוצגו לא עסקו עוד רק בסוגיות של המגזר הערבי בישראל אלא, במידה גדלה והולכת, גם בסוגיות מדיניות לאומיות-כלליות הנוגעות לסכסוך הישראלי-ערבי ובמיוחד לשאלה הפלסטינית. התביעות בנושאי המגזר הערבי בישראל היו בחלקן תביעות ותיקות אשר הוצגו עתה ביתר נחישות ובחלקן תביעות חדשות שהושמעו על ידי הגורמים הרדיקליים החדשים. ניתן לסכם את האופייניות שבתביעות אלה בתקופה הנדונה - כפי שהופיעו בדבריהם של אנשי ציבור ערבים, בהצעות חוקים של חברי כנסת, ובמסמכים שגובשו על ידי מפלגות וארגונים[74] - בנקודות הבאות: ביטול חוסר השוויון בהקצאת משאבים; ביטול ההפליה בכל צורותיה, כולל ההבחנה בין יוצאי צבא ללא משרתים; הפסקת ההפקעה של קרקעות וביטול הפקעות קודמות; החזרת העקורים "הנוכחים" לכפריהם; רישוי והקצאת שטחים לבנייה חדשה והכשרת הבנייה הלא-חוקית; הכרה ביישובים הבדוויים ובתביעותיהם הקרקעיות; החזרת כל נכסי הווקף, המסגדים ובתי העלמין לרשות העדה המוסלמית; ייצוג מתאים במינהל הציבורי, בחברות הממשלתיות, במועצות התכנון והבניה, במינהל מקרקעי ישראל, בהסתדרות וכיו"ב; הכרה בארגונים הארציים המייצגים את המגזר הערבי; הפסקת הדרתם של חברי הכנסת הערבים ממסגרות קואליציוניות; הקמת מנהל חינוך ערבי עצמאי; כיבוד מעמדה של השפה הערבית; ייסוד אוניברסיטה ערבית; וניהול עצמאי של מערכות התקשורת הערביות.