להורדת הקובץ ב- pdf

 

חלק שני

___________________________________________________________________

 

 

עיקרי "המכונה" הנוהגת בהווה

 

פרק 3

ההתארגנויות הקיימות בשדה

הבנייה

 

3.1       כדי להקל על איתור התקלות ומציאת הפתרונות, נראה לנו שראוי יהיה למפות בקצרה את המציאות הקיימת כיום לגבי "השחקנים" הנוטלים חלק בתהליכי התכנון והייצור של מוצר הבנייה, והפיקוח עליהם, לרבות הרשויות השלטוניות, כפי שאלו קיימים במציאות, וכן את הוראות הדין הקיים הרלוונטיות לענייננו, לרבות נושא התקנים. כל אלה יתוארו בקצרה בחלק זה של הדוח. אך לפני שנפנה לכך נמפה בפרק זה את סוגי ההתארגנויות הנוהגות בענף הבנייה.

אמרנו כבר (ראו סעיפים 2.3 עד 2.6) שמה שמאפיין את עולם הבנייה איננו רק היעדר ארגון מרכזי, אלא גם היעדרה של צורת ארגון אחת הנוהגת בכל המקרים. עולם הבנייה מתאפיין במספר דגמי ארגון. להלן נזכיר את המוכרים יותר בארץ:

3.2       דגם היזם: היזם יכול להיות גוף או מוסד המעוניין בהקמת בניין ייעודי (בית-ספר, בית-חולים, מתנ"ס, בית-כנסת וכיוצא בזה) או יזם משקיע (שלעתים איננו איש מקצוע בענף הבנייה) המבקש להקים מבנה, לשימוש עצמי, או לשימושם של אחרים בדרך של מכירה או השכרה.

היזם מתקשר בדרך-כלל לצורך תכנון הבניין עם מתכננים בתחומי מומחיות שונים ובהם אדריכל, מתכנן שלד, מתכנני מערכות (מתכנן מיזוג-אוויר, מתכנן חשמל וכו') ויועצים (יועץ קרקע, יועץ בטיחות וכו'). לאחר התכנון (ויש שגם במהלכו) מתקשר היזם עם קבלן ראשי, וזה מתקשר מצדו עם קבלני-משנה. יש גם שהיזם מתקשר ישירות עם קבלני-משנה בתחומי הבנייה השונים. התקשרויות נוספות שעושה היזם פעמים רבות, הן עם מנהל פרויקט ועם מפקח צמוד. ההתקשרות עם מנהל פרויקט יכולה להיות (ורצוי שתהיה) בשלב הטרום-תכנוני, כדי שמנהל הפרויקט ילווה ויתאם את התכנונים השונים. אם היא נעשית לאחר התכנון, נעשה תיאום התכנון על-ידי אחד המתכננים (בדרך-כלל האדריכל).

דגם היזם מקובל למדי כשמדובר בפרויקטים גדולים יחסית, והוא מקובל פחות (ויש אומרים שהוא כמעט לא קיים) בפרויקטים קטנים יחסית. במסגרת דגם היזם יכול שיתמנה מנהל פרויקט, ולא יתמנה מפקח צמוד, ויכול שגם מנהל פרויקט לא יתמנה. מכאן שדגם היזם איננו בהכרח דגם אחיד, בעל קווי ארגון זהים לחלוטין בכל מקרה. המאפיין דגם זה הוא קיומו של יזם בראש הפירמידה, ואולם בפירמידת התפקידים והסמכויות שמתחת ליזם ייתכנו מספר דגמי משנה שבהם ממלאי תפקידים שונים יפעלו או ייעדרו, כולם או מקצתם, הכל לפי צרכי הפרויקט או לפי הבנתו ורצונו של היזם. זאת בכפוף לכך שכפי שנראה להלן, קיומן של מספר פונקציות הוא כורח החוק בכל אחד מהדגמים.

3.3       דגם הקבלן: דגם זה נוהג בדרך-כלל כאשר היזם הוא גם הקבלן. ברוב המקרים יהיה מדובר באיש מקצוע בענף הבנייה המקים, הוא עצמו, בניין, בדרך-כלל לצורך מכירת יחידות שלו.

גם כאן ייתכנו תת-דגמים שונים של ארגון. יש קבלנים הנוטלים מנהל פרויקט ויש שאינם נוטלים, ויש הנוטלים מפקח צמוד ויש שאינם נוטלים. כיוצא בזה גם כאן ייתכנו תת-דגמים הנובעים מאופן הפיזור או הריכוז היחסי של קבלני-משנה שלהם נמסרים חלקים מן הביצוע. אשר לתכנון, הרי שבמהות הוא יהיה בדרך-כלל דומה למתואר לעיל בדגם היזם.

3.4       דגם הבנייה העצמית: דגם זה נוהג כאשר בעל זכות במקרקעין מבקש להקים לעצמו בניין על מקרקעין אלה, בדרך-כלל בית מגורים קטן יחסית. המאפיין ברוב המקרים את בעל הבית הוא הרצון לחסוך בהוצאות. רצון זה המתבטא בויתור על מספר פונקציות ובהן מנהל פרויקט ומפקח צמוד, ולעתים אפילו ויתור על חלק מהמתכננים, באופן שמלאכתם נעשית על-ידי קבלנים. יש גם שבעל המקרקעין הופך להיות, הוא עצמו, למנצח על העבודה. במקרים כאלו הוא יהיה זה שיעסוק בשכירת שירותי המתכננים והקבלנים בענפים השונים (שלד, חשמל, אינסטלציה וכו'). הוא גם זה שיעסיק מפקח או מנהל פרויקט, אם ירצה בכך. כפי שאמרנו, הפונקציה האחרונה אינה קיימת בדרך-כלל בדגם הבנייה העצמית.

3.5       דגם B.O.T Build, Operate, Transfer)): זהו מקרה שבו היזם (בדרך-כלל מוסד ציבורי) מבקש להקים מבנה או מבנים, ואולם הוא מבקש ליהנות ממימון זר. הדרך שבה הוא משיג מטרה זו היא על-ידי התקשרות עם גורם אשר מממן ובונה את המבנה לפי פרוגרמה המוכתבת לו, על-מנת ליהנות מפירות המבנה לאורך תקופת זיכיון מוסכמת בת כמה עשרות שנים. בתום תקופה זו אמור המבנה לחזור לשליטת היזם.

ההתקשרות עם קבלנים ומתכננים תדמה בדרך-כלל לאחד הדגמים שתוארו לעיל, על כל אפשרויות הגיוון שעליהן עמדנו. המיוחד לדגם זה נעוץ באי-התאמה אפשרית בין האינטרס של הגורם המממן והבונה, לבין האינטרס של היזם המקורי האמור לקבל את המבנה בתום תקופת הזיכיון. האינטרס של הראשון יכול להיות מוגבל ל"תקופת השליטה" שלו במבנה. אינטרס הבעלים משתרע כמובן על תקופה ארוכה יותר. כשמדובר בגורם ציבורי, יש לו גם אינטרסים הנוגעים לרווחת הציבור וכדומה. פערי אינטרסים אלה מניעים פעמים רבות את היזם המקורי להיות מעורב בתהליכי התכנון והביצוע באמצעות פונקציות משלו המשולבות בתהליכים האמורים, והכל כדי לוודא שהאינטרס ארוך המועד שלו איננו נפגע.

3.6       אלו הם כאמור דגמי ההתארגנות הנפוצים ביותר בעולם הבנייה, ולצדם יש עוד דגמי ארגון כמו גם "יצירי כלאיים" של דגמים. ראוי לציין שכל העדים שהעידו בפנינו על דרך הבנייה של מבני ציבור לסוגיהם היו תמימי דעים שהרוב המכריע של בנייה זו נעשה לפי הדגם הראשון, הוא "דגם היזם".
 

פרק 4

"השחקנים" בשדה הבנייה

ותפקידיהם

כללי

4.1       חרף קיומם של דגמי ארגון בנייה שונים, יש להם מכנה משותף רחב למדי בכל הנוגע להיזקקות לפונקציות המועסקות בתהליך הבנייה. כך למשל, ברובם ככולם של המקרים יהיו מעורבים בתהליך הבנייה אדריכל ומתכנן שלד. הטעם לכך הוא שהשדרה המרכזית של הפונקציות הנוטלות חלק בבנייה היא זהה, או לפחות דומה, מצב המתחייב בחלקו מן החוק. ודוק: הדגש הוא על זהות או דמיון המשימות ולא על זהות או דמיון האנשים או הגופים המבצעים אותן. מצבת האנשים מבצעי המשימות יכולה להיות שונה בדגמים השונים ובמקרים השונים. לא כן המשימות עצמן. כך למשל, יש שאת ניהול הפרויקט יעשה רק הקבלן, יש שמנהל עבודה הנדסאי יהיה גם אחראי על הביצוע (במבנה פשוט), וייתכנו גם אפשרויות רבות אחרות. ואולם ברוב רובם של המקרים הגיוון בסוג האנשים ממלאי הפונקציות לא ישבש את "תמונת הפונקציות" שהיא תמונה קבועה פחות או יותר. אין להסיק מכך שההרכב או התמהיל של בעלי התפקידים כפי שהוא במציאות, הוא תמיד ראוי ורצוי, ואולם גם באותם מקרים שהתמהיל אינו ראוי, עדיין הפונקציות המשותפות למרבית תהליכי הבנייה קיימות הלכה למעשה, תוך שאדם אחד ממלא יותר מאחת. עובדה זו מצביעה על-כך שהוצאתו לפועל של תהליך הבנייה מצריכה את שיתופן של כל הפונקציות הללו.

4.2       לאחר הקדמה זו ננסה לרכז ולתאר בקצרה את "השחקנים" שנוטלים חלק בתהליך הבנייה.

המיפוי וההצגה של הפונקציות המתקיימות בפועל בתהליך הבנייה, לא יהיו שלמים ללא תיאור קצר של החקיקה שחלה עליהן, ולפיכך נתאר גם חקיקה זו בקצרה, ככל שהיא קיימת לגבי כל "שחקן" כזה.

כאן המקום להעיר שלגבי חלק מה"שחקנים" המעורבים בתהליך הבנייה אין הסדר חקיקתי כלשהו, והם אינם נזכרים בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (להלן תקנות הבנייה). דברים אלו אמורים גם לגבי שחקנים מרכזיים בשדה מפקח צמוד, מנהל פרויקט ויועצים ומתכננים בתחומים שונים כמו ביסוס, אינסטלציה ועוד. רוב הפונקציות המעורבות בהליך הבנייה אינן מוזכרות בדיני התכנון והבניה בהוראות ברורות וישירות. אחד החריגים לכך הוא האחראי לביקורת הביצוע של עבודות הבנייה. סעיף 16.02 לתוספת השנייה של תקנות הבנייה קובע מפורשות: "לא יוחל בבניה אלא לאחר שנתמנה אחראי לביקורת הביצוע". חלק משאר הפונקציות אינן מוסדרות כלל, ועל מעורבותן של אחרות בתהליך הבנייה אנו למדים בעיקר בדרך פרשנית עקיפה של אזכורן ואזכור מעורבותן בדיני התכנון והבניה, תוך קביעה נפרדת בחוקים אחרים שהן יכולות להתבצע רק על-ידי מי שנקבע ככשיר לכך לפי אותם חוקים (לדוגמה, ייחוד פעולות הקשורות לתכנון שלד שנקבע לגבי מהנדסים בתקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות), התשכ"ז-1967, או ייחוד פעולות שנקבע לגבי העיסוק בעבודות חשמל בחוק החשמל, התשי"ד-1954).

היזם   

4.3       היזם הוא יוזם פרויקט הבנייה, בעל היכולת הכלכלית לבצעה, ובעל זכות או בעל שליטה במקרקעין שבהם ייבנה המבנה. בכינוי כזה או אחר, דמות זו קיימת בכל דגמי הארגון שפורטו בפרק 3. בדגם הראשון הוא מכונה היזם, ובדגמים האחרים הוא יכול להיות הקבלן, או הבעלים הבונה לעצמו, או בעל שם ואיצטלה אחרים. קשה לתאר מצבים שבהם לא יהיה בעל יכולת וזכות כזו. אנו נכנה דמות זו בשם "היזם". היזם הוא מטבע הדברים בעל האינטרס העליון בהצלחת פרויקט הבנייה, הן מבחינת האיכות, הן (כפועל יוצא מכך) מבחינת הבטיחות, הן מבחינה כלכלית כספית, והן מבחינות רבות אחרות.

אינטרס זה מניע את היזם לנקוט בצעדים שיבטיחו את השגת מטרותיו. צעדים אלו כוללים את שכירת שירותיהן של פונקציות שונות המעורבות בתהליך הבנייה, הכל כמפורט בהמשך.

4.4       היזם עומד בראש פירמידת השליטה. הוא זה שמכוחו פועלים, ישירות או בעקיפין, כל בעלי התפקידים בתהליך הייצור של "מוצר הבנייה" שמדובר בו. פעמים רבות השליטה היא שליטה עסקית-מינהלית, להבדיל משליטה מקצועית. כך למשל לא יוכל יזם לתת למתכנן שלד הוראות בעניין השלד שיש בהן התערבות בשיקול דעתו המקצועי.

בהיותו של היזם מקור הסמכות של כל בעלי התפקידים, הוא (או הבאים מכוחו) נמצא פעמים רבות במוקד ההכרעה של מחלוקות ביניהם. יש והוא מצוי במה שנראה לו כניגוד אינטרסים בינו לבין ממלא פונקציה מקצועית זו או אחרת. אלה יכולים לעמוד על קיום תכנון מקצועי ראוי או על ביצוע תקין של בנייה, שיהיו בניגוד לאינטרס שלו לשמור על עלות נמוכה. כל ניגודי האינטרסים והמחלוקות הללו יכולים להשליך על איכות הבנייה, לרבות על בטיחותה. לכל הנושאים הללו ניתן את דעתנו בהמשך.

4.5       היזם אינו נכלל בדין בשמו המפורש, ודרך חקיקה זו נוהגת גם לגבי "שחקנים" אחרים. על עצם קיומו ועל החיובים המוטלים עליו אנו למדים בעקיפין מהוראות התקנות. המסמך הפותח את הליך הוצאת היתר הבנייה הוא בקשה להיתר בנייה שצריכה כמובן להיות חתומה על-ידי המבקש. החקיקה איננה מגדירה מיהו מבקש היתר הבנייה, ואולם בדרך-כלל יהא זה בעל הזכות לבנות בנכס, שאותו כינינו "היזם". על מבקש היתר הבנייה חלות חובות המפורטות בדיני התכנון והבניה, וביניהן נזכיר את החובה לערוך מינויים שעליהם אנו למדים מטופס 1 לתוספת הראשונה לתקנות הבנייה (הוא טופס הבקשה להיתר). מינויים אלו כוללים את עורכי הבקשה, מתכנן שלד, קבלן, אחראי לביצוע שלד ואחראי לביקורת. החוק מחייב את המבקש לבנות את המבנה שלגביו יינתן ההיתר בהתאם לדין. הדבר מטיל עליו אחריות בכל הקשור לאיוש מתאים, העונה על דרישות ההיתר והחוק, של נושאי התפקידים השונים.

מנהל הפרויקט

4.6       היזם יכול להיות איש מקצוע בענף הבנייה (דגם הקבלן), ואולם לעתים, ובוודאי כשמדובר במבנים המשמשים את הציבור, היזם איננו איש מקצוע כזה. תהליך הבנייה הוא סבוך מאוד, הן מבחינת הנורמות החלות, הן בתכנון, והן בביצוע. מי שאיננו איש מקצוע איננו יכול לרכז את הטיפול בתהליך הבנייה, ויהיה זה הכרחי וטבעי שהוא ישכור את שירותיו של מי שמסוגל להנהיג ולהוביל את התכנונים השונים, לעשות ביניהם את התיאום הדרוש, ולפקוח עין על הניהול ועל האיכות של הביצוע.

עד לפני עשרות מעטות של שנים לא הייתה נהוגה פונקציה נפרדת שביצעה משימה זו. שירותי האדריכל כללו אז לא רק את התכנון האדריכלי, אלא גם את התיאום של תכנוני המערכות השונות (חשמל, אינסטלציה, מיזוג אוויר וכיוצא בזה). היה זה האדריכל שריכז ותיאם עבור היזם את כל שירותי התכנון, והוא היה זה שהפכם למקשה אחת.

4.7       הטלת תפקיד כזה על האדריכל פעלה יפה בתקופה שבה היבטי התכנון שליוו את הבנייה היו פשוטים ובהיקף קטן יחסית ורובם נערכו על-ידי האדריכל עצמו. משרבו המערכות (ושמענו שיש בארץ בניינים שבהם מספר היועצים ומתכנני המערכות עולה על שלושים) ומשגדלו הבניינים מבחינת היקפם, מורכבותם וגובהם (ובכלל זה גורדי-שחקים שיש בהם בעיות תכנון מיוחדות), ומשנוסף ידע, ובעקבותיו נתווספו התמחויות ותת-התמחויות בשטחים רבים, התעורר צורך בבעל תפקיד מיוחד שינהיג ויתאם את מלאכת התכנון. בעל תפקיד זה, שיש לו, כפי שנראה בהמשך, תפקידים גם במהלך ביצוע הבנייה, קרוי "מנהל פרויקט". היתרון שבמעורבותו מקובל על רבים, אם כי שמענו גם דעות חריגות שחלקו על-כך.

4.8       שיטת האדריכל המנהיג והמתאם הולכת ומצטמצמת מאוד בארץ בימינו, והיא איננה קיימת כלל בפרויקטים גדולים. להשלמת התמונה נזכיר ששמענו שיש מדינות שבהן נוהגת שיטת האדריכל המנהיג והמתאם במקרים רבים גם היום (למשל באנגליה).

מנהל פרויקט, כאישיות נפרדת שעליה מוטלים התפקידים האמורים, אינו קיים אפוא בכל המקרים ובכל המצבים. אולם במבנים הנבנים על-ידי גופים ציבוריים ובפרויקטים גדולים הוא כמעט עניין שבשגרה. בהיעדרו של מנהל פרויקט ממלא את תפקיד תיאום התכנון, גם בימינו, מתכנן אחר, ובדרך-כלל יהיה זה האדריכל. זוהי דוגמה טובה למה שאמרנו לעיל, שיש להבחין בין קיומה של משימה, לבין האישיות המקצועית הממלאת אותה.

4.9       האמור לעיל מתייחס ליזם שאיננו איש מקצוע בענף הבנייה. אך כפי שראינו, ייתכן שהיזם יהיה גם הקבלן שהוא איש מקצוע. במצב כזה יש והוא מבצע גם את הפונקציה של מנהל פרויקט על כל היבטיה, או את מקצתה, למשל כשהוא מתחלק בה עם האדריכל המתאם את התכניות ומרכז את ההנהגה של התכנון. אנו רואים פעם נוספת מצב שבו המשימה איננה נעלמת גם כשאין אדם המופקד עליה לפי תוארו. במקרה זה היא מתבצעת על-ידי "שחקן" אחר, או שהיא מתפצלת בין שני "שחקנים".

4.10     למנהל הפרויקט יש גם תפקידים במהלך הביצוע, במיוחד כשמדובר ביזם שהוא הדיוט. כל כולו של התכנון לא נעשה, אלא כדי להקים לפיו בניין. מנהל הפרויקט מעניק את שירותיו, וביתר שאת, גם בשלב ההקמה. תפקידיו העיקריים בשלב זה הם לדאוג לכך שהתכנונים יקרמו עור וגידים של בניין העומד על תילו. לצורך כך הוא דואג להשלמת המפרטים, לבחירת המבצעים ולקביעת תנאי עבודתם. הוא גם מעורב בתהליך הביצוע, ועל פיו יישק דבר באתר הבנייה. הוא בודק, או משליט בקרה, או מבקר את הבקרה ואת הפיקוח בתהליך הבנייה, הוא זה שמתאם את הביצועים למיניהם, הוא מאשר לקבלנים את תחילתם והשלמתם של שלבי העבודה השונים, כמו גם את העבודות בשלמותן, הוא עומד בקשר עם המתכננים בשאלות הבהרה, הוא גם מקפיד על ביצוע פיקוח עליון (שיידון להלן) על-ידי המתכננים, והוא המכריע במחלוקות מקצועיות בנושאי תכנון או ביצוע. בקצרה, מנהל הפרויקט מופקד על-כך שהבניין ייבנה על פי התכניות ולפי הדין, באיכות הנדרשת ובדרך ראויה.

בחלק גדול של המקרים מנהל הפרויקט יהיה גם המעסיק של המפקח הצמוד מטעם היזם, והאחראי עליו. תפקיד זה יידון להלן (ראו סעיפים 4.36 ו-4.37).

4.11     אין צריך להכביר מילים על-כך שניהול הפרויקט בשלב הביצוע הוא לא רק משימה רצויה, הוא גם, כפי שנרחיב להלן, משימה הכרחית. הטעם לכך הוא שיש בתהליך הביצוע, אפילו של מבנים קטנים, תשומות רבות של חומרים רבים ושל דיסציפלינות תכנוניות וביצועיות שונות, ויש לכן הכרח בהשלטת סדר דברים וסדר עבודה שבהם יהיו הרמוניה ותיאום בין כולן, למען לא תיווצר סתירה או אי-התאמה בין תכנונים שונים ובין סדרי ביצוע ומועדי ביצוע של מתכננים או של בעלי מקצוע שונים. מנהל הפרויקט הוא מי שמופקד על-כך. עם זאת, חשוב להדגיש שגם פה, ואולי ביתר שאת, יש מצבים שבהם מלאכה זו נעשית על-ידי "שחקנים" שתפקידם העיקרי הוא אחר (למשל, במבנים קטנים מנהל עבודה, ובאחרים מהנדס ביצוע).

4.12     אנו נכנה את משימת הניהול והתיאום בשלבי התכנון והביצוע של הבנייה, כפי שתוארה לעיל, בשם "ניהול פרויקט" ואת העוסק בה "מנהל פרויקט".

למרות חשיבותה של פונקציה זו, אין לה כיום זכר בחקיקה.

האדריכל    

4.13     עיצובו החיצוני והפנימי של המבנה, כולל חלוקת חללים פנימיים לתאים בעלי שימושים שונים (חדרים, אולמות, מסדרונות, חדרי מדרגות, פיר-מעלית, מחסנים ועוד) וכן מבואותיו של המבנה, חלונותיו, פתחי המילוט שלו וכיוצא בזה, הוא מתפקידו של האדריכל. את כל אלו עושה האדריכל על בסיס "תפישת העולם" הכללית של היזם, המבטאת את השימושים והייעודים הכלליים שלשמם מבקש היזם להקים את המבנה. "תפישת עולם" זו מכונה בעגת המקצוע "פרוגרמה".

4.14     אין צריך לומר שהאדריכל איננו בן חורין ליתן דרור מלא למאווייו המקצועיים. לא רק שהפרוגרמה כופה עליו אילוצים, אלא שנוספים עליה כהנה וכהנה, החל מאילוצי התכנון האזורי המגבילים את הצורה, הנפח והמיקום המדויק של המבנה במגרש, עבור דרך אילוצי יציבות (כגון מיקום עמודים תומכים וגודל מפתחים), והוראות דין (גודל מינימלי של חדרים ושל חלונות, מעקות, גובה מדרגות וכל כיוצא בזה), וכלה בדרישות פונקציונליות הכרוכות בשילוב מערכות שונות במבנה (מעליות, חשמל, ביוב, מים, מיזוג אוויר וכדומה) וכן שיקולי עלות.

עם זאת, ברור שהמהלך התכנוני הראשון הוא ארכיטקטוני, והאדריכל הוא לכן הדמות הראשונה, אם לא הראשית, ששירותיה נדרשים בתהליך תכנון המבנה. מתקבל על הדעת שכלל פעילותו של האדריכל כמוסבר לעיל גרמה לכך שבמסורת הבנייה, הוא היה (ובמידה רבה עודנו) המוביל והמנהיג את כלל התכנון של המבנה, והוא גם זה שעושה את התיאום של כלל התכניות המפורטות כדי להביא את כולן למקשת תכנון אחת, כאשר מלאכה זו איננה נעשית על-ידי מנהל הפרויקט.

4.15     האילוצים שלהם כפוף האדריכל, בין שפורטו לעיל בין אחרים, כמו גם אילוצים דומים או אחרים המובאים בחשבון על-ידי כל מתכנן אחר, מחייבים את החלת עיקרון "הצוות המקצועי" על תהליך תכנון המבנה. הצורך להשיג בסופו של דבר מקשת תכנון אחת מחייבת את צוות המתכננים לעבוד בצוותא חדא, כשכל אחד מהם ער לצרכים ולתכנון של עמיתיו. כך למשל, האקסיומה שעל מבנה להיות יציב, משליכה את היבט הקונסטרוקציה על התכנון האדריכלי, וההיזקקות למערכות בבניין מחייבת את התכנון האדריכלי להיות קשוב לדרישות מתכנני המערכות והיועצים השונים. אמור מעתה שלצד היותו של האדריכל ראשון המתכננים גם מבחינת סדר הזמנים, ובמקרים רבים גם בהיבטים אחרים, עדיין הדומיננטי גם אצלו, הוא היותו חבר לצוות תכנון מקצועי.

4.16     נעיר כי העובדה שמקומו של היזם לא הוזכר בכל העשייה שפורטה לעיל איננה צריכה להטעות כאילו שהשיח התכנוני הוא שיח בין מתכננים, שהיזם נפקד ממנו. לא רק שהפרוגרמה, שהיא המסד ל"טפחות התכנון", היא יציר רצונו של היזם, כפי שרצון זה עוצב בהתייעצות עם האדריכל (ולעתים גם עם ממלאי תפקידים אחרים), אלא שבטרם יתקבלו החלטות תכנוניות בסיסיות, נדרש בדרך-כלל אישור של היזם. כך למשל במקרים שבהם קיימות מספר חלופות שיש להן השלכה על העלות או על נוחות השימוש במבנה, תפקודו או ניצול שטחים בו.

4.17     מבחינת דיני התכנון והבניה, האדריכל הוא אחד מן המוסמכים להיות עורך בקשה להיתר. כאשר הוא ממלא תפקיד זה, הוא חותם על הצהרות שלפיהן הוא אחראי לכך שהבקשה ונספחיה נערכו לפי מיטב הידיעה המקצועית ובהתאם לכל חיקוק החל על הבניין, שכל הנתונים שנמסרו נכונים ושהתכנון המוצע תואם את כל התכניות פרט לסטיות שפורטו. על עורך הבקשה לבצע גם פיקוח עליון לפי תקנה 2(א) לתקנות התכנון והבניה (פיקוח עליון על הבניה), התשנ"ב-1992, ועליו להצהיר בבקשה לתעודת גמר שהבנייה בוצעה בהתאם לתכניות ולהיתר, כמפורט בטופס 4 לתוספת הראשונה לתקנות הבנייה.

יצוין שלצד עורך בקשה להיתר שהוא אדריכל, ייתכנו גם עורכי בקשה בעלי כשירויות אחרות.

4.18     חוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958, קובע חובת רישום ורישוי לאדריכל. זכאי להירשם כאדריכל מי שעומד בקריטריונים של הכשרה לימודית בארץ או בחו"ל כמפורט בסעיף 9 לחוק. זכאי להירשם כאדריכל רשוי מי שהיה רשום שלוש שנים, ועבד בענף שבו היה רשום בתקופה זו (סעיף 11 לחוק).

תקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות), התשכ"ז-1967 (לעיל ולהלן תקנות רישוי וייחוד פעולות) ייחדו לאדריכל רשום פעולות שונות וביניהן תכנון אדריכלי של מבנים פשוטים (כהגדרתם שם), ביצוע שינויים במבנים קיימים, תכנון אדריכלי של מבנים יבילים בגודל ובשימוש מוגבלים, הגשת תכניות ופיקוח עליון על ביצוען, הכל עבור מבנים פשוטים. פעולות תכנון ופיקוח על ביצועם של מבנים שאינם פשוטים יוחדו בתקנות האמורות לאדריכל רשוי.

נעיר כי בחלק מהפעולות שיוחדו לאדריכל רשום רשאי לעסוק גם הנדסאי אדריכלות והנדסאי תכנון ועיצוב פנים.

מתכנן שלד הבניין

4.19     מתכנן שלד הבניין (הקונסטרוקטור) הוא מי שמופקד על תכנון יציבות שלד המבנה. העיצוב והמערכות שיש במבנה והשימושים שלהם הוא נועד, שאותם הוא צריך למלא, הם הדומיננטיים מבחינה חזותית ומבחינת המטרה שלמענה הושקעו כספים בהקמת המבנה. אולם מרכיבי החזות והתיפקוד לא ייכונו אם הם לא יישענו על שלד מוצק ובטוח שיכול לשאת אותם וגם לעמוד בפגעי האדם והטבע.

כבר אמרנו בדוח הביניים (ראו שם, סעיף 2.2) שלא תמיד מעריכים את "האנומליה" כביכול שיש בכל מבנה. חלק גדול ממנו מכיל משטחים אופקיים, לעתים גדולים מאוד, המתנשאים זה מעל זה מעלה מעלה, וחרף כוח הכבידה, הם עומדים על תילם "בין שמיים וארץ" שנים רבות בלי להתמוטט. הכוחות הפועלים, או שיכולים לפעול, על משטחי בנייה אלו, כמו גם על אלמנטים אחרים של המבנה, הם גדולים ושונים במקורם ובתוצאותיהם. על כוחות אלו נמנים כוח הכבידה שכבר הוזכר, עומסי שימוש (בין עומסים סטטיים כגון אחסון ניירת בארונות מתכת או משא כבד אחר, ובין עומסים דינמיים כגון אלו הקיימים באולם ריקודים או מכונות תעשייתיות כבדות, היוצרים רעידות), רוחות, זעזועי רעידות אדמה, שינויי טמפרטורה וכוחות אחרים.

את התוצאות ההרסניות האפשריות של כל הכוחות הללו צריך מתכנן השלד לנטרל, ככל האפשר, לבל יינזקו האנשים ותכולת הבניינים, ובמידת האפשר גם כדי שהבניין לא יינזק או יינזק פחות ככל האפשר. בעשותו כן הוא צריך ליתן דעתו, בין השאר, לטיב הקרקע, לעומסים הצפויים, ולעוד היבטים וגורמים רלוונטיים.

4.20     מה שנאמר על האדריכל לעניין האילוצים שאותם עליו להביא בחשבון, חל אף על מתכנן השלד, בשינויים המחויבים. גם הוא איננו יכול לקרוא דרור למאוויים המקצועיים שלו בלבד. גם עליו להביא בחשבון את דרישות הדין, את רצונות היזם, ואת ההיבט הכספי, וגם הוא איננו "סוליסט", אלא חלק מצוות מתכננים שבשיקוליהם עליו להתחשב.

הדגשנו את ראשוניותו (בהיבטים שונים) של האדריכל במערך התכנוני. הקרוב אליו ביותר מבחינה זו הוא מתכנן השלד. מרכזיותו בתהליך התכנון איננה שנויה במחלוקת, והיא גורמת לכך שיש והתפקיד של הובלה והנהגה של התכנון, כמו גם של תיאום התכנון, מוטל על שכם מתכנן השלד.

בדומה לאדריכל, אף מתכנן השלד איננו כל-יודע, והוא נזקק לייעוץ ולקבלת מידע ממתכננים אחרים, כמו גם מיועצים. דוגמה טובה לייעוץ שמתכנן השלד נזקק לו הוא ייעוץ בדבר טיב הקרקע שעליה יוקם המבנה ושאליה יוחדרו יסודותיו.

לא תמיד ברור הקו המבדיל בין תכנון שלד לתכנונים אחרים. כך למשל יש והחיפוי החיצוני של המבנה "משויך" למתכנן השלד, ויש שהוא "מוסב" למתכננים אחרים (ולעתים הוא נותר מיותם מבחינה תכנונית). כדוגמה אחרת, יש ותקרה אקוסטית, על החלל והמערכות שעליהם היא מכסה, מהווה חלק מתכנון השלד, ויש שהיא מתוכננת על-ידי אחרים (ויש שגם היא מיותמת מתכנון).

4.21     כיוון שהשלד הוא ראש וראשון ליציבות הבניין ולבטיחותו, וכיוון שכשל בתחום זה טומן בחובו פוטנציאל רציני לנזק הרסני לאדם ולרכוש, דאג המחוקק להתקין נורמות שחובה ליישמן בתכנון ובביצוע. הדבר נועד לצמצם את הסיכונים היכולים לנבוע מכשל. כבר אמרנו בדוח הביניים (ראו שם סעיף 9.3.4) שנורמות אלו שבדין, כמו גם נורמות מקצועיות שמתכנן השלד נדרש להן, כוללות שולי ביטחון. 

תפקידו של מתכנן השלד בעניין זה הוא מרכזי וחשוב מאוד, והוא מחייב הפעלת ידע מקצועי וסמכות מקצועית, וכן את יישומן המלא של הנורמות הנדרשות, בתהליך התכנון ובתהליכי הביצוע והפיקוח על הביצוע.

4.22     תקנה 1 לתקנות הבנייה קובעת כי מתכנן שלד הבניין הוא "מי שהורשה להגיש חישובים סטטיים לרשות מוסמכת על פי תקנות המהנדסים, ושחתם על הבקשה להיתר ועל נספחיה כאחראי לתכנון שלד הבנין נושא הבקשה ולביצוע פיקוח עליון על הקמתו". "חישובים סטטיים" הם "חישובים הנדסיים שיש בהם להוכיח את יציבותו של בניין ויציבות ביסוסו" (תקנה 1 לתקנות הבנייה). 

תקנות 2 ו-3 לתקנות הבנייה קובעות את חובתו של מתכנן השלד לחתום על הצהרות בבקשה להיתר בנייה ועל הנספחים.

תקנות רישוי וייחוד פעולות (שהן כנראה, תקנות המהנדסים הנזכרות בתקנות הבנייה) קובעות כי הגשת חישובים סטטיים, כמו גם פעולות אחרות כמפורט להלן, יוחדו למהנדס רשוי הרשום במדור הנדסה אזרחית, ולגבי מבנים פשוטים גם למהנדס רשום במדור הנדסה אזרחית או להנדסאי רשום במדור בנייה. בעניין זה נעיר כי שמו של "מדור הנדסה אזרחית" שונה אצל רשם המהנדסים והאדריכלים ל"מדור מבנים", אך תקנות רישוי וייחוד פעולות לא שונו בהתאם.

למהנדס רשום ולהנדסאי רשום יוחדו פעולות שונות הנוגעות למבנים פשוטים וביניהן תכנון הנדסי, חישובי יציבות וחישובים סטטיים מרחביים והגשתם לרשות, תאום התכנון, תאום הביצוע, פיקוח עליון על הביצוע, והכנת מפרטים. פעולות אלו ככל שהן נוגעות למבנים שאינם פשוטים יוחדו למהנדס רשוי.

ההוראות הנוגעות לכשירות של מהנדס בכל הקשור לרישום ורישוי זהות להוראות שנקבעו לעניין זה לגבי אדריכלים, הכל כפי שתואר לעיל.

מתכנני מערכות

4.23     המערכות המשולבות במבנה הן, בין השאר, מערכות חשמל, מים, ביוב, תקשורת, גז, מיחשוב, מיזוג אוויר, ומעליות. לא בכל מבנה מותקנות אותן מערכות, ובוודאי שלא בכל מבנה מותקנות כל המערכות. יש מערכות שברמת החיים הנוהגת אצלנו כמעט לא ניתן להעלות על הדעת שהן ייעדרו ממבנה (למשל חשמל, טלפון ואינסטלציה), ויש כאלו שהן אופציונליות (למשל מיזוג-אוויר). את תכנון המערכות עושה בדרך-כלל מי שהוא מהנדס במקצועו. כבר אמרנו שכל תכנון כזה איננו יכול להיות מנותק מכל שאר התכנונים. הוא צריך בסופו של דבר להיות חלק אינטגרלי ממקשת תכנון אחת. על הדרך והאופן שבהם נעשה השילוב עמדנו כשדנו באדריכל ובמנהל הפרויקט.

תקנה 2(ה) לתקנות הבנייה מאפשרת לפצל את האחריות לתכנוני המערכות בין מספר עורכי בקשה להיתר בנייה, כשכל אחד מהם מוסמך בתחומו ונוטל אחריות על התחום שבו טיפל (תכן ארכיטקטוני, שלד, תברואה, חשמל, גז, טלפון, מיזוג אוויר, פיתוח, מיתקני עזר וכיוצא בזה).    

4.24     כשירות המתכננים השונים של מערכות הבניין (וכן של יועצים למיניהם) מוסדרת בחקיקה ברמות הסדרה שונות. כשירותם של מתכנני מערכות כדוגמת מתכנן מיזוג-האוויר ומתכנן האינסטלציה, כלל אינה מוסדרת. (מצב דומה קיים לגבי יועצים ובהם מהנדס ביסוס ויועץ בטיחות). לעומתם יש מתכננים שכשירותם וייחוד העיסוק שלהם הוסדרו בחוק. על אלו נמנה מתכנן החשמל, שעליו נפרט מעט להלן.

4.25     זרם חשמלי חזק (שעליו נמנה גם הזרם החשמלי הנוהג במבנים) יכול כידוע להיות מסוכן. מתפקידיהם של העוסקים בחשמל לדאוג לאמצעי הגנה שמטרתם למנוע סיכונים הנובעים מזרם חשמלי כזה. אמצעי ההגנה העיקריים הם הארקה (על כל שיטותיה) וכן אמצעי הגנה בלוח החשמל, שמטרתם להפסיק את הזרם כשמתעורר צורך בכך, כגון מכשיר פחת המותקן בדירות.

הסדרת העוסקים בתכנון ובביצוע חשמל נעשית בחוק החשמל, התשי"ד-1954, ובתקנותיו, ולא בדיני התכנון והבניה. סעיף 6(א) לחוק החשמל מייחד את העיסוק בעבודות חשמל אך ורק למי שהוסמך לכך. תקנות החשמל (רשיונות), התשמ"ה-1985, קובעות 12 רמות של מורשים לבצע ולתכנן מערכות חשמל, וכל אחת מהן מוסמכת לבצע עבודה כמפורט לצידה. תקנות אלו אף מפרטות את התנאים לקבלת רישיון, בכל אחת מהרמות האמורות.

יועצים  

4.26     נוכחות היועץ חשובה כדי להאיר את עיני המתכנן הרלוונטי (בדרך-כלל מתכנן השלד או האדריכל) להיבטים שעליו ליתן את הדעת עליהם, ושבהם הוא אין הוא  בקיא דיו.

היועצים המקובלים בבנייה הם יועץ קרקע (המספק למתכנן השלד מידע אודות טיבה וטבעה של הקרקע שעליה יוקם המבנה המתוכנן), יועץ בטיחות (ראו סעיף 4.27), יועץ איטום, יועץ אקוסטי ויועץ נגישות. כן ידועים עוד יועצים בנושאים שונים ובהם בתחומי החומרים (לרבות אלומיניום), בידוד תרמי, מרחבים מוגנים, אחזקה, איכות הסביבה ועוד.

בצוות התכנון משתתפים הן מתכננים והן יועצים. בעוד שכל אחד מהמתכננים עוסק בתכנון מערכת עצמאית, או עצמאית למחצה, המוגדרת והמשולבת במבנה, למשל מערכת מיזוג האוויר או מערכת המעליות, הרי היועצים אינם מתכננים מערכת מוגדרת כלשהי, אלא עומדים על המתכננים לשרתם במתן מידע או עצה על היבט מסוים הכלול בתכנון, שבו לא תמיד יש למתכנן בקיאות מספקת. דוגמה טובה לכך היא יועץ הבטיחות, שעוד נעסוק בו במספר היבטים.

שלא כמתכננים, שרובם הם אדריכלים או מהנדסים בהכשרתם, לא כל היועצים הם מהנדסים, ולא כולם הם בעלי הכשרה מיוחדת בתחום התמחותם. יועץ שבדרך-כלל איננו בעל הכשרה כזו, הוא יועץ הבטיחות.           

מה שאמרנו על מתכנני המערכות הן מבחינת החקיקה החסרה והן מבחינת ההיזקקות לסוגיהם השונים במהלך תכנון כל מבנה, יהיה נכון גם לגבי היועצים.

לא בכל המבנים נדרשים כל היועצים. עם זאת, וכמפורט בהמשך, יש יועצים שהם הכרח בכל תהליך בנייה.

יועץ בטיחות

4.27     השם "יועץ בטיחות" יכול להטעות, כשהוא מותיר רושם שיועץ הבטיחות מופקד על כל היבטי הבטיחות במבנה. ברובן ככולן של הדיסציפלינות הרלוונטיות לבניין יש היבטי בטיחות, וכל אחת מהן מטפלת גם בהיבטים אלו. דא עקא שיש היבטים המצויים ב"שולי הדיסציפלינה", או שיש בהם מומחיות מיוחדת, או שהן חוצות דיסציפלינות. בכל אלו יכולות נורמות בטיחות להיעלם מעיני המתכננים. כדי שנורמות אלה לא יישכחו, נוצר במציאות תפקיד יועץ הבטיחות. בעל תפקיד זה, שאינו מוסדר בחוק, חדר לחלק מהתחום האמור, כשעיקר עיסוקו הוא בתחום בטיחות האש, לרבות פתחי יציאה, גישה לרכב הצלה וכיבוי, וחומרים עמידי אש. יש ועיסוקו הוא גם בתחומים אחרים כגון גובה מדרגות ומעקות, ומתן אישורים לרשויות על בטיחותם של מבנים כגון בתי- עסק ובתי-ספר. בין מסקנותינו והמלצותינו תימצא התייחסות נרחבת לצורך בהסדרת תפקיד זה. 

קבלנים וקבלני-משנה

4.28     תכנון המבנה לא נועד אלא כדי שיבצעוהו, ובעל התפקיד המופקד על הביצוע הוא הקבלן. כשדנו בדגמים השונים של ארגון הבנייה (ראו פרק 3) ציינו שבעוד שתפקיד זה משולב מטבע הדברים בכל תהליך של בנייה, הרי שיש בו גוונים שונים הנובעים כולם מהדרך שבה מאורגן הביצוע. יש שהביצוע מרוכז כולו בידי קבלן ראשי, המתקשר, ככל שהוא נזקק לכך, עם קבלני-משנה, ויש שהיזם מתקשר ישירות ובמקביל עם קבלנים מסוגים שונים.

גם כאשר נשכרים שירותיו של קבלן ראשי, שיהיה בדרך-כלל מי שמופקד על הביצוע כולו, אין הדבר מחייב שהארגון שלו הוא זה שיעסוק בכל היבטי הבנייה. כדרך שהמתכננים הראשיים (אדריכל ומתכנן שלד) נזקקים למתכנני מערכות וליועצים בתחומי תכנון שבהם נדרש ידע מיוחד, גם הקבלן הראשי נדרש בדרך-כלל לקבלני-משנה לשם ביצוע אותם חלקי עבודה שבהם נדרשים בקיאות וניסיון מיוחדים (חשמל, מיזוג-אוויר, אינסטלציה וכיוצא בזה), או שבהם הוא אינו עוסק. בניגוד למקובל בתכנון המבנה, שם מתכנני המערכות והיועצים מתקשרים ישירות עם היזם, הרי במקרה של קבלן ראשי המתקשר עם קבלני המשנה נשמר בדרך-כלל המעמד ההיררכי של הקבלן הראשי כמי שנמצא בראש פירמידת הביצוע.

לשם ביצוע העבודה נזקק הקבלן לא רק לכוח עבודה (עצמי או של קבלני-משנה), אלא גם לחומרים ולאביזרים. בדגם הקלאסי של קבלן ראשי, הוא אחראי גם לאספקת החומרים והמוצרים הנדרשים לשם ביצוע העבודות לפי התכנון והמפרטים.

דגם הקבלן הראשי איננו, כפי שכבר אמרנו, הדגם המוכר היחיד באתרי הבנייה. יש והיזם מתקשר ישירות עם קבלני המשנה או עם חלקם, ויש והוא מספק את החומרים והמוצרים הנדרשים לבנייה ולמבנה, כולם או מקצתם, ויש עוד וריאציות אחרות. אך אין במגוון זה כדי לערער על עצם קיומו של הקבלן כגורם ביצוע באתר הבנייה.

4.29     סעיף 14 לחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 (להלן חוק רישום קבלנים) קובע כי עבודות הנדסה בנאיות שהיקפן הכספי ומהותן המקצועית חורגים מהתחום שנקבע בתקנות, יבוצעו רק על-ידי קבלן רשום בענף של עבודות אלו. עוד קובע הסעיף כי רואים את ההוראות הללו בדבר ייחוד פעולות, כחלק מתנאי היתר הבנייה ושהעבודות עד סיומן יבוצעו בידי קבלן רשום. עבודות שלד בכל היקף כספי יבוצעו רק על-ידי קבלן רשום (ראו תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (היקף כספי ומהות מקצועית), התשמ"ד-1984).

סעיף 4 לחוק רישום קבלנים קובע את הזכאים להירשם כקבלנים, ואלו הם: מהנדס, אדריכל, הנדסאי וטכנאי בעל ניסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות, מי ששימש כמנהל עבודה או כקבלן תקופה המוגדרת בסעיף, ותאגיד או שותפות שאחד או שניים מחבריו או משכיריו ממלאים את אחד התנאים הקודמים. נוסף לכך יש הוראות על זכאים להירשם לענפי משנה, וכן על פסולים לרישום.

4.30     בחקיקה פזורות הוראות המטילות חובות שונות על קבלנים, וביניהן אחריות לביצוע הבנייה לפי ההיתר ולאיכותה, ואחריות לקיום פיקוח ובקרה עליה (סעיף 16.08א לתוספת השנייה לתקנות הבנייה) וחובה לבנות בהתאם להוראות התוספת השנייה (כעולה מהחובה הכללית הקבועה בתקנה 17(א) לתקנות הבנייה). כן מוטלת על הקבלן חובה למנות בעלי מקצוע וביניהם: אחראי לביצוע שלד (ראו תקנה 1 לתקנות הבנייה), מנהל עבודה (ראו תקנה 2 לתקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשמ"ח-1988) וממונה על בטיחות, כאשר מועסקים מעל מאה עובדים באתר הבנייה בו-זמנית (ראו תקנה 4 לתקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ממונים על הבטיחות), התשנ"ו-1996). חובה נוספת המוטלת על הקבלן היא להודיע למבצעי הפיקוח העליון על התחלת הבנייה, וכן להודיע למתכנן השלד על מועדי הביצוע של אלמנטים ראשיים (תקנה 7 לתקנות פיקוח עליון).

4.31     מבחינת ההגדרה אין קל מלהגדיר את תפקידו של הקבלן. כל שעליו לעשות הוא ליטול את התכנון (או התכנונים) ואת המפרטים ולבנות את המבנה בדיוק לפי תכנון זה. כפי שנראה בהמשך (ראו למשל סעיף 4.39), המעבר מקנקן התכנון לקנקן הביצוע אינו נקי מבעיות ומתקלות. ללא קשר לכך, לא ניתן כלל לבצע את ההעברה מתכנון לביצוע ללא נוכחות איש מקצוע המכיר את שפת התכנון וכן בקי בשדה הביצוע. כשמדובר בהקמת השלד, איש מקצוע זה, שהוא חלק מהמערך הארגוני של הקבלן, קרוי "האחראי לביצוע השלד", ובו נדון עתה.

האחראי לביצוע השלד

4.32     האחראי לביצוע השלד מוודא כי תכנון שלד הבניין "יתורגם" נכון לביצוע השלד בשטח. הוא מתכנן את תהליך הביצוע לפי משימות ולוחות זמנים, כחלק מהמערך הארגוני של הקבלן. חובתו העיקרית והבסיסית של האחראי לביצוע שלד, כפי שהיא קבועה בדין, היא לדאוג לביצוע שלד הבניין על פי התכניות וההוראות של מתכנן השלד, ולבצע את תפקידו בהתאם לקבוע בכל חיקוק, וזאת בהתאם להצהרתו בבקשה להיתר בנייה שעליה הוא חותם (ראו טופס 1 לתוספת הראשונה לתקנות הבנייה). עוד מוטל על האחראי לביצוע השלד לתת תצהיר לוועדה המקומית על גמר עבודות של מקלט (תקנה 20א1 לתקנות הבנייה), ולהצהיר בבקשה לתעודת גמר (טופס 4 בתוספת הראשונה לתקנות הבנייה) כי הבנייה בוצעה בהתאם לתכנית הקונסטרוקציה, השלד הוקם בהשגחתו המלאה, ולא נשקפת סכנה מאופן בנייתו ואיכותו.

4.33     תקנה 1 לתקנות הבנייה קובעת כי אחראי לביצוע שלד הוא "מי שנתמנה בידי הקבלן הראשי כאחראי לביצוע השלד". עד שנת 1992 המינוח בתקנות הבנייה היה "מהנדס אחראי לביצוע שלד". החל משנה זו הושמטה המילה "מהנדס" ונקבע כי בכל מקום שנאמר בתקנות אלו "מהנדס אחראי לביצוע שלד" יבוא "אחראי לביצוע שלד". לא ברורה השלכת השינוי הזה על כשירותו הנדרשת של בעל תפקיד זה. הסמכויות והחובות של בעל תפקיד זה מלמדים על האופי ההנדסי של תפקידיו, ומכאן שרצוי שכשירותו תהיה של מהנדס, או במבנים קטנים הנדסאי.

מנהל העבודה

4.34     מנהל העבודה הוא אחד מממלאי התפקידים הניהוליים בארגון של הקבלן, ועל הקבלן מוטלת חובה למנותו לפי תקנה 2 לתקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בניה), התשמ"ח-1988. העבודות הקבלניות מתבצעות על-ידי פועלים העוסקים בתחומים שונים של בנייה. סדר הדברים של הביצוע, אופן הביצוע, איכותו והתאמתו, כמו גם בטיחות תהליך ביצוע, הם מעניינו של מנהל העבודה מטעם הקבלן. הוא מצוי דרך קבע באתר הבנייה ועינו צופיה על כל אלו.

בפרויקטים גדולים ייתכנו מספר מנהלי עבודה, כמו שייתכנו מנהלי עבודה נפרדים לביצוען של מערכות שונות (מיזוג-אוויר, מעליות וכדומה).

4.35     הכשירים להתמנות כמנהל עבודה לפי תקנה 3 לתקנות הנ"ל, הם מי שסיימו קורס מנהלי עבודה או מי שהוא מהנדס, הנדסאי או טכנאי בעל ניסיון בבנייה, שעברו בהצלחה בחינה. תקנה 2(א) לתקנות אלו מלמדת על תפקידו העיקרי של מנהל העבודה והוא ניהול ישיר ומתמיד של העבודה. עוד מטילות עליו התקנות חובות הנוגעות לבטיחות בעבודה. בתקנות הבנייה פזורות הוראות בעניין חובתו להחזיק מסמכים שונים (למשל, היתר הבנייה, תכניות הקונסטרוקציה ותכניות הבנייה).

המפקח הצמוד

4.36     תיאורטית ניתן היה להסתפק בגרעין הפונקציונלי שתואר לעיל, הכולל מתכננים ומבצעים, כאשר בביצוע משולבת פונקציה של מהנדס אחראי על ביצוע השלד שצריך להקפיד על התאמת הביצוע לתכנון ועל איכות הביצוע (בכל הנוגע לשלד). אך המציאות מוכיחה שאין בכל אלו כדי להבטיח את האיכות, הבטיחות, העמידה בלוחות זמנים והתאמת הביצוע לתכנון. ניסיון החיים מראה שהאינטרסים הטבועים אצל הקבלן (ובעיקר הפיתוי לחסוך עד כמה שאפשר בכל התשומות) יכולים להביא לפרשנויות, הן של תכנון והן של ביצוע, שאינן תואמות בהכרח את האינטרסים הבסיסיים של היזם המבקש להשיג מספר מטרות, ובהן איכות ראויה ועמידה בהוראות הדין. הטעם לכך הוא שבסופו של יום המוצר המוגמר יהיה של היזם, אפילו אם כוונתו למוכרו, ומטבע הדברים הוא שואף להשיג מוצר בטיחותי ואיכותי. החסכון שהקבלן רוצה להשיגו לא תמיד משפיע על גובה התשלום שהיזם צריך לשלם לקבלן, ואפילו אם כן, יכול שהאינטרס של היזם באיכות יגבר על השיקול הכספי שלו.

4.37     ניגוד אפשרי זה של אינטרסים תרם, בין שאר גורמים, ליצירת התפקיד של המפקח הצמוד מטעם היזם. אולם, בדומה למנהל פרויקט, חרף חדירתה של פונקציה זו למערך המעורבים בהליך הבנייה, אין לה ביטוי וזכר בחקיקה. לפיכך אין גם הסדרה של הכשירות והרישוי כמו גם של החובות, הסמכויות והאחריות של פונקציה זו.

ברוב המקרים שבהם קיים מנהל פרויקט כפונקציה עצמאית, יהיה המפקח הצמוד חלק ממנה, בין כשאדם אחד מבצע הן את ניהול הפרויקט והן את הפיקוח הצמוד, בין כשהמפקח הצמוד הוא עובדו של מנהל הפרויקט, ובין הוא כפוף אליו באופן אחר.

כשמו של המפקח הצמוד כן הוא. תפקידו להיות "כלב השמירה" של המזמין באתר הבנייה, כדי לוודא שכל בעלי התפקידים הפועלים בביצוע עושים את מלאכתם אמונה. ייתכן שיש נקודות חפיפה לא מעטות בין תפקידי המהנדס האחראי על ביצוע השלד לבין תפקידי המפקח הצמוד, ואולם אין בכך רע, ובמיוחד כשזווית הראייה של האחראי על ביצוע השלד לא תמיד תואמת את זווית הראייה של המפקח הצמוד, והאחת משלימה את חברתה.

פיקוח עליון

4.38     "פיקוח עליון" מוגדר בתקנה 1 לתקנות התכנון והבניה (פיקוח עליון על הבניה), התשנ"ב-1992, כ"פיקוח על בניית מבנה או חלקים ממנו כמפורט בתקנות אלה". תקנה 2 לתקנות קובעת שהחייבים בביצוע פיקוח עליון הם מתכנן השלד, מומחה לדבר בתחום שהוא תכנן (זו לשון התקנה) ועורכי הבקשה. הפעולות הכלולות בפיקוח העליון מפורטות בתקנה 4 לתקנות והן כוללות בקרה על התאמת הביצוע להיתר ולתכניות, הנחיות לבעלי מקצוע אחרים (אחראי לביקורת, אחראי לביצוע שלד, קבלן, מנהל עבודה), מעקב על בדיקות מעבדה מאושרת, ואישור גמר לצורך חיבור לתשתיות (טופס 4) ולתעודת גמר. כאשר הפיקוח נוגע למתכנן השלד הוא כולל בקרה על אלמנטים ראשיים, אישור יציקות, עדכון התכניות והחישובים הסטטיים אם יש שינויים בזמן הביצוע, מעקב אחר בדיקות חוזק חומרים ומתן הנחיות בקשר לכך (ראו תקנה 5).

4.39     כבר אמרנו שהתכנון המפורט לא נוצר אלא כדי שהמבנה ייבנה לפיו. סטייה של הביצוע מהתכנון יכולה להוליד תקלות של בטיחות, אסתטיקה, תפקוד ועוד. אין לך אדם המכיר ובקי ביצירה כיוצר עצמו, ואין כמו המתכנן לדעת מה היו כוונות התכנון, מה פרשנותו הנכונה, ומה המשמעות של סטייה ממנו.

זה היה הרקע שעליו צמחה המשימה הנוספת שהוטלה על המתכננים, היא זו הידועה היום בשם "פיקוח עליון", ויש רבים (בעיקר בין המתכננים) המעדיפים לכנות אותה "שירותי המתכנן במהלך הביצוע". יהא כינויה אשר יהא, מטרתה ברורה ומוגדרת. על המתכנן לוודא שתכניתו מוצאת לפועל לפי פרשנותו וכוונתו שלו. ודוק: לא נדרש מהמתכנן להיות נוכח במהלך הביצוע כולו (זהו כזכור תפקיד המפקח הצמוד ובחלקו תפקיד מנהל הפרויקט והמהנדס האחראי על ביצוע השלד). כל שנדרש ממנו הוא לוודא, בין השאר, על-ידי נוכחות מזמן לזמן באתר הבנייה, ובנקודות הצומת המרכזיות לתהליך הבנייה, שהבנייה תואמת את התכנון (ראו תקנות 3 ו-6 לתקנות פיקוח עליון).

מסתבר שהכל מבינים (ולפחות חשים) מה צריך לכלול הפיקוח העליון, ואולם להבנה ולתחושה זו יש שוליים רחבים מאוד, שכל אחד מפרשם לפי הנוחיות האינטרסנטית שלו. די בכך כדי שיינתנו לשירות זה, בעיקר בכל הנוגע לתדירות וליוזמה של הביקורים באתר הבנייה, פרשנויות שונות, עד כדי התעלמות טוטלית שלא כדין מקיום פונקציה זו. לצד זה, הכל תמימי דעים שהפיקוח העליון כולל מתן הבהרות והשלמות לתכניות, לפי דרישת העוסקים במלאכה.

בקרה פנימית

4.40     אזכורה של הבקרה הפנימית כאן, בא לתאר את הבקרה הקיימת הלכה למעשה אצל מספר קבלנים, על אף שקשה לומר שמדובר בפונקציה שקנתה לה אחיזה רחבה אצל הקבלנים, וגם אין לה כל עיגון בדין.

ההיגיון והרעיון העומדים בבסיס "תורת הבקרה" הוא שניתן להגיע להישגים משמעותיים בתחום האיכות (ובכלל זה בנושא הבטיחות, הוא הנושא המעניין אותנו בוועדת החקירה), על-ידי יצירת משטר של בקרה פנימית. בקרה כזו יכולה להשתלב הן בתהליך תכנון המבנה והן בתהליך הביצוע.

הובאו לתשומת-לבנו תוצאות מחקרים שהראו שאין יעיל ואין זול מאיתור פגם שנפל בתכנון או בביצוע במועד המוקדם ביותר תוך כדי עשייתו. משנחשף הפגם בשלב זה, תיקונו הוא קל וזול, זאת לעומת הקושי והעלויות הגבוהות של תיקון הפגם בשלבים מאוחרים יותר. אם נחשפת תקלה במוצר מורכב כמו בניין רק לאחר שהמוצר יוצר, יקשה פעמים רבות לאתר את הפגם בתוך השרשרת הארוכה של תכנון וביצוע. תיקון הפגם בשלב זה יכול להיות כרוך בפירוק או הריסה ובהוצאות גדולות למדי. לא זו אף זו, תיקון כזה יכול להשליך על שלבי תכנון וביצוע מתקדמים יותר, שגם אותם יש צורך לתקן בעקבות תיקון פגם שעליו נשענת מערכת שלימה שתוכננה או בוצעה מאוחר יותר. כל אלו עולים בהרבה מקרים ממון רב מאוד. נמסרו לנו נתוני מחקר שלפיהם עלות אי האיכות בתהליך הבנייה מגיע לכדי 50% מעלויות הבנייה(!). יש בפנינו גם נתונים אחרים ולפיהם השיעור הוא 5-10 אחוזים. תהא הערכת עלות אי האיכות אשר תהא, ברור שמדובר בסכומי עתק.

4.41     בעניין זה יש המבקשים ללמוד מהשיטות הנוהגות בייצור מוצרים אחרים, על תהליך הבנייה של מבנה. מסתבר שבקרת איכות בתהליך התכנון והייצור של מוצרים רבים הונהגה זה מכבר בהרבה מפעלים (וגם שירותים).

התרשמנו מאוד מכל ששמענו בנושא זה מפי אלו שיישמו את תפישת העולם הזו בבנייה. כל החברות שיישמו גישה זו בעבודת בנייה (ומדובר בדרך-כלל בחברות גדולות) הבינו שהשוני בין בקרת האיכות לבין פיקוח הוא שבעוד שהפיקוח בודק וכופה על העובדים להישמע להוראות המפקח, הרי בבקרת איכות מקדיש הארגון מאמץ רב בהדרכה, בהסברה ובחינוך בקרב כל עובדי החברה ובקרב כל הפונקציות המתפקדות בה, כדי שהם יכירו את חשיבות הבקרה, והם בעצמם יפקחו ויבקרו את עצמם.

4.42     תהליך הבקרה משולב בדרך-כלל בניתוח מקדים של שלבי העשייה הנוהגת בחברה, במחלקה, באגף, או בארגון שמדובר בו. איתור שלבי העשייה באופן כרונולוגי והעלאתם על הכתב ברשימות תיוג, ממקדים את תשומת הלב הן למבנה תהליך העשייה, והן לפעילויות שיש לעשות בכל אחד מהשלבים כדי להשיג את המטרה שיועדה לכל שלב. משהועלו הדברים על הכתב (וחשוב לציין שתיאור כל שלב כולל גם את כל שיש לעשות בו), נדרש מי שנתמנה לכך לסמן על גבי רשימות התיוג, ראשית שהשלב שמדובר בו נעשה והושלם, ושנית שהוא נעשה כראוי, כל ממצא כזה בחתימת ידו.

בקרה כזו, המוודאת על-ידי בדיקה עצמית שלא פסחו על פעולה שהיה צורך לבצעה, יכולה להיות משולבת עם שיטת 9000 ISO, ויכולה גם להיעשות במנותק ממנה. היתרון בשיטת ה-ISO הוא בקיומו של גוף הבודק ומאשר שהארגון שהכפיף עצמו לשיטה זו, מיישם אותה כהלכה. בדיקה זו כוללת גם בדיקה שהפיצול לשלבים, כפי שנעשה על-ידי הארגון על-גבי רשימות התיוג, תואם את התהליך המתבצע בחברה, וכי רשימת התיוג אכן כוללת את כל השלבים הנחוצים והרלוונטיים.

החברות שהנהיגו אצלן את שיטת הבקרה מלאות שבח והלל על תוצאותיה, וזוהי גם דעתם של מספר מומחים לדבר שאותם שמענו. הם סיפרו על הצלחה של שיטה זו בתחומים רבים אחרים (ובהם תעשייה ושירותים). לצד זה שמענו גם לא מעט הסתייגויות מהתועלת הצומחת מיישום שיטת בקרה זו.

4.43     נושא הבקרה איננו נוגע לביצוע בלבד. הוא ישים גם בשלבי התכנון. לא היה גם מתכנן אחד שהופיע בפנינו ונשאל על-כך, שלא "הודה" במובן מאליו, והוא שייתכנו גם ייתכנו טעויות בתכנון (ראו גם סעיף 21.6). הטעויות יכולות להיות הרות-אסון, ובמיוחד כשמדובר בתכנון של שלד הבניין. כדי להפחית טעויות אלו עד למינימום, הונהג סוג של בקרה פנימית במספר משרדי תכנון, בדרך-כלל משרדי תכנון גדולים, אשר אימצו לעצמם את מה שמכונה בקרת עמיתים (peer review). בקרה זו מתבצעת במשרד התכנון עצמו, כשמתכנן אחר (בדרך-כלל מתכנן בכיר) בוחן את התכנון שביצע חברו, בין בחינה מלאה, בין בחינה של נקודות תורפה אפשריות או נקודות צומת חשובות. המבקר את התכנון מוסיף את חתימתו כאות וכאישור שהתכנית בוקרה. דרך זו תורמת כמובן לאיתור טעויות, ואולם הערכתנו היא, כפי שיבואר בהמשך הדוח, שאין די בה, ואנו סבורים שיש לחזקה במנגנונים נוספים.

האחראי לביקורת הביצוע

4.44     אנו כוללים את האחראי לביקורת הביצוע של עבודות הבנייה בין הפונקציות הקיימות בתהליך הבנייה, אף שנראה לנו שלא נחטא לאמת אם נאמר שרק מתי מעט מהעדים ששרטטו בפנינו את המיפוי המקצועי של תהליך הבנייה, הזכירו את האחראי לביקורת כמי שממלא תפקיד בתהליך זה. רוב אלו שהזכירוהו התייחסו אליו כאל משהו מוזר ולא ברור, שאין יודע בדיוק מי ממנה אותו ואיך ולאיזו מטרה הוא משתלב בתהליך הבנייה. אחדים ראו בו מעין מפקח צמוד, ואחרים ראו בו "מלשין" שתפקידו לדווח לרשויות על עבירות בנייה. לא ברור שלוחו של מי הוא, ואת מי בדיוק הוא משרת. והנה, כפי שכבר אמרנו בסעיף 4.2, דווקא פונקציה זו, בניגוד להרבה אחרות, היא חובה מפורשת שנקבעה בצורה ישירה בתקנות הבנייה (חלק ט"ז לתוספת השנייה). 

4.45     כיוון שעל תפקיד זה למדנו בעיקר ממחוקק המשנה, נביא כאן את תיאורו כפי שהוא עולה מהתקנות.

בתקנה 1 לתקנות הבנייה ניתנה ההגדרה לתפקיד ה"אחראי לביקורת", והיא "האחראי לביקורת הביצוע של עבודות הבנייה לפי סעיף 16.02 בתוספת השנייה". הגדרה זו איננה מסבירה מהי בדיוק פונקציה זו, והמבקש להבין את מהותה, נדרש לפנות לסעיף 16.02 לתוספת השנייה לתקנות הבנייה. בניתוח הנורמה המשפטית הנוגעת לאחראי לביקורת אנו עוסקים בחלק השלישי של דוח זה (ראו סעיף 8.5ב). עיון בסעיף 16.02 האמור המחיש לנו בצורה ברורה למה כיוונו כל העדים שהתייצבו בפנינו, כשקבלו על הסיבוך בחקיקה הגורם לקשיים בהבנה, לאי- בהירות, וכתוצאה מכך לאי יכולתם של העוסקים במלאכה לרדת לחקרה המדויק של הנורמה שאותה הם מתבקשים לקיים.

אם יש דברים ברורים למדי בחקיקה הנוגעת לאחראי לביקורת, הם מתייחסים דווקא למה שנתבע ממנו לעשות. סעיף 16.02(ד) מחייב אותו "לבדוק אם עבודות הבנייה בוצעו בהתאם לתנאי ההיתר, לחוק, ולתקנות ". בסעיף 16.02(ה) הוטלה עליו חובה לערוך את הביקורת לפחות בגמר שלבים אלה: סימון קווי הבניין, גמר היסודות, גמר הקמת השלד, וגמר הבנייה. ניתן לחייב את האחראי לערוך ביקורות גם בשלבים אחרים (סעיף 16.02(ו)). סמוך לאחר עריכת כל ביקורת, על האחראי על הביקורת לדווח לוועדה המקומית על דבר עריכת הביקורת, מועדה, תוצאותיה ופרטים אחרים (סעיף 16.02 (ח) ו-(ט)).

4.46     לא נצא ידי חובת סיום הדיון באחראי לביקורת בלי להוסיף שלא קשה לנחש מה הייתה כוונת החקיקה שהורתה על קיומו של בעל תפקיד זה. ריבויים של גופים ותפקידים הנוטלים חלק בהליך הבנייה מחייב ראייה מרכזית ויכולת מעקב יעילה של רשויות הפיקוח. מטרה זו הייתה אמורה להיות מושגת על-ידי יצירת תפקיד האחראי על הביקורת.            

הערות

4.47     המיפוי שנעשה לעיל כולל את "גרעין הפונקציות" הפועל בתהליך הבנייה. מיפוי זה איננו כולל את פועלי הבניין לסוגיהם, למקצועותיהם ולרמותיהם. יצוין שהחוק כמעט שאינו מסדיר תחום זה. התחום נשאר פרוץ מבחינה זו שכל הרוצה להיות פועל בניין יכול לעשות כן ללא הכשרה. קיימים אמנם מכונים להכשרת פועלים, ואולם שמענו מהאחראים להכשרה זו במשרד העבודה שאין דרישה אמיתית לקבלת הכשרה זו מצד ישראלים, וכי רובם של המעטים שהשתתפו בהכשרה זו לא עסקו במקצוע שאותו למדו. מסתבר שמקצועות הבנייה (למעט אולי חשמלאות ורתכות) אינם מושכים את תושבי ישראל. התוצאה היא שעיסוקים אלו מבוצעים עתה ברובם על-ידי עובדים זרים, וקודם לכן על-ידי פלשתינאים.

4.48     מהעדויות ששמענו התרשמנו שהפונקציות שנמנו בפרק זה קיימות כמעט בכל דגמי הבנייה, קטנים כגדולים. ודוק: הדגש הוא על הפונקציה, להבדיל מדרך איושה, ולהבדיל מכינוייה. כזכור, יש מצבים, בייחוד בפרויקטים קטנים, שבהם מאוחדות בידי אדם אחד מספר פונקציות, כשם שיש והן מתפצלות בין אנשים שונים. נדיר שהפונקציות לא יהיו קיימות בשום צורה או דרך. את הטעמים לכך ניסינו לשזור בתוך תיאור הפונקציות עצמן. בעיקרו של דבר, הצורך הוא זה שיצר אותן.

קיומן של כל הפונקציות הללו אינו כלל בל-יעבור, אך לא שמענו אפילו על מקרה אחד שבו לא היו כולן קיימות בקרב העוסקים במלאכת הקמתם של מבנים על-ידי גופים ומוסדות ציבוריים, ושמענו שכך מקובל גם בפרויקטים הגדולים האחרים. לצד זה שמענו על תופעה, בעיקר בבנייה הפרטית הקטנה והבינונית, של היעלמות או כמעט היעלמות של פונקציה אחת או יותר. כוועדת חקירה המופקדת על הבטיחות במבנים המשמשים את הציבור, יכולנו שלא להתייחס לתופעה אחרונה זו, שהרי במבנים המשמשים את הציבור ספק אם התופעה קיימת. עם זאת, סברנו שמשנתקלנו בבעיה כאמור, לא יהיה ראוי שלא להפנות אליה את תשומת הלב. 

פרק 5

הרשויות המעורבות בתכנון

ובבנייה, תפקידיהן וסמכויותיהן

פתיח

5.1       הפעילות השלטונית בענייני תכנון ובנייה מתרכזת כיום בשני תחומים: האחד, פעילות שעניינה הכנת התכנון האזורי (תכניות מיתאר למיניהן וכיו"ב) (להלן התכנון האזורי) והשני, פעילות הכרוכה בתכנון המבנה (להלן תכנון המבנה) ובפיקוח על איכותה ובטיחותה של הבנייה הקונקרטית. התכנון האזורי כולל הכנה, אישור ושינוי של תכניות מיתאר ארציות, מחוזיות, מקומיות ומפורטות, ואילו בפעילות השלטונית לגבי תכנון המבנה וביצוע הבנייה נכללים מסירת מידע תכנוני, החלטה בבקשות להיתרי בנייה, פיקוח ובקרה על התכנון והביצוע, מתן אישור לחיבור לתשתיות, שמירת תיעוד, טיפול במבנים קיימים, מניעת בנייה הנעשית שלא כדין, והפעלת אמצעי אכיפה שונים. אין בכוונתנו להציג בפרק זה את כל הוראות הדין החלות על פעילויות אלה ועל הגופים האחראים לה. נסתפק בהבאת ההוראות העיקריות לענייננו.

התכנון האזורי

5.2       חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן חוק התכנון והבניה או החוק) הטיל את ביצוע הפעילויות הכרוכות בהכנת התכנון האזורי על מוסדות התכנון השונים המועצה הארצית, הוועדות המחוזיות, הוועדות המקומיות וועדות ערר (הדנות בעררים על תכניות שבסמכות ועדה מקומית). כל התכניות כפופות לתקנות שהותקנו מכוחו של חוק התכנון והבנייה (ראו סעיף 132 לחוק) וקיימת היררכיה בין התכניות שהמוסדות השונים מאשרים, כעולה מסעיפים 129 עד 131 לחוק. תכנית מדרג נמוך איננה יכולה לסתור הוראות של תכנית מדרג גבוה יותר. כך למשל סעיף 130 לחוק קובע כי:

"תכנית מיתאר מחוזית כוחה יפה מתכנית מיתאר מקומית ומתכנית מפורטת אם לא נאמר אחרת בתכנית המיתאר המחוזית".

סעיף 61 לחוק מגדיר את מטרותיה של תכנית מיתאר מקומית:

  1. "פיקוח על פיתוח הקרקע במרחב התכנון המקומי, תוך שמירה על ייעוד חקלאי של קרקעות המתאימות לכך;

  2. הבטחת תנאים נאותים מבחינת הבריאות, התברואה, הנקיון, הבטיחות, הבטחון, התחבורה והנוחות ומניעת מפגעים על ידי תכנון הקרקע ושימוש בה, ובכלל זה ייחוד אזורים למגורים, לתעשיה, למסחר ולמבני ציבור לרבות מבני דת; לענין סעיף זה, "מבני דת" לרבות מקוואות טהרה;

  3. שמירה על כל בנין ודבר שיש להם חשיבות אדריכלית, היסטורית, ארכיאולוגית וכיוצא באלה;

  4. שמירה ופיתוח של מקומות חשובים מבחינת הטבע או היופי."

5.3       נראה כי המחוקק ייחס חשיבות להכנתה של תשתית תכנון מסודרת עבור כל שטח המדינה מוקדם ככל האפשר. מטעם זה נקבע בחוק, בשנת 1965, כי על כל ועדה מקומית להגיש תכנית מיתאר מקומית תוך שלוש שנים, ועל הוועדה המחוזית להחליט בדבר אישורה תוך שנה (סעיף 62 לחוק בנוסחו הקודם). כן קבע, כי על כל ועדה מחוזית להכין תוך חמש שנים תכנית מיתאר מחוזית (סעיף 56 לחוק). מאחר שההוראה המחייבת הכנת תכניות מיתאר מקומיות לא מולאה לגבי מרבית האזורים, למרות שחלפו מעל 30 שנה מאז נחקקה, הוחלט על ביטולה בשנת 1995 (בתיקון מס' 43 לחוק). גם לגבי שני מחוזות, תל-אביב וחיפה, טרם אושרו תכניות מיתאר מחוזיות, ואלו נמצאות בימים אלו אך בשלב הכנה.

הרשויות המעורבות ברישוי הבנייה

5.4       מערך הרשויות המופקדות על ביצוע הפעילויות הכרוכות ברישוי הבנייה הקונקרטית שונה מהמערך העוסק בתחום התכנון האזורי. בין רשויות אלה נמנות הוועדות המקומיות, ועדות הערר והרשויות המקומיות על מחלקותיהן השונות וממלאי תפקידים בהן. בין בעלי התפקידים בוועדות וברשויות המקומיות המנויים בחקיקה יש להזכיר את יושב ראש הרשות, מהנדס הרשות ומפקחים על הבנייה. רשויות וגופים נוספים המעורבים בשלבים שונים של מתן היתרי בנייה ואישור הבנייה הן רשויות הכבאות, פיקוד העורף, גורמי תשתית (חשמל, מים, טלפון ועוד) ומעבדות מאושרות. נעיר כי גם ברשימה לא קצרה זו, אין כדי להקיף את כל המעורבים בהליכים אלה.    

5.5       הפונקציה המרכזית המעורבת באישורה של בנייה היא הוועדה המקומית. חוק התכנון והבניה קובע כי לכל מרחב תכנון מקומי תהיה ועדה מקומית לתכנון ולבניה (סעיף 17 לחוק). ועדה זו תורכב, במרחב תכנון מקומי הכולל תחום רשות מקומית אחת בלבד, ממועצת הרשות המקומית (סעיף 18(א) לחוק), ואילו במרחב תכנון מקומי שבתחומו מספר רשויות מקומיות תוקם ועדה מרחבית והיא תורכב מנציגים של הרשויות המקומיות השונות על פי מפתח הקבוע בחוק (סעיף 19 לחוק).

החובה הכללית והבסיסית החלה על ועדה מקומית ועל רשות מקומית היא להבטיח כי דיני התכנון והבניה נשמרים במרחבה, כפי שנקבע בסעיף 27(א) לחוק:

"מתפקידה של הועדה המקומית ושל כל רשות מקומית במרחב תכנון הכולל תחום של יותר מרשות מקומית אחת להבטיח את קיומן של הוראות חוק זה וכל תקנה על פיו."

5.6       בעל התפקיד המקצועי העיקרי במערך זה הוא מהנדס הרשות. סעיף 2 לחוק הרשויות המקומיות (מהנדס רשות מקומית), התשנ"ב-1991 (להלן חוק מהנדס הרשות), קובע כי "לכל רשות מקומית יהיה מהנדס". בין דרישות הכשירות של מהנדס הרשות נקבע כי עליו להיות מהנדס רשוי או אדריכל רשוי בעל ניסיון של שלוש או חמש שנים לפחות (בהתאם לגודלה של הרשות שבה הוא משמש). בסעיף 5 לחוק מהנדס הרשות נקבעו הסמכויות והתפקידים שלו:

"(א)    מהנדס הרשות המקומית הוא הסמכות המקצועית בתחום תפקידיו.

  (ב)   וזהו תחום תפקידיו וסמכויותיו של מהנדס, בכפוף להוראות כל דין:

(1)        תכנון העיר;

(2)        הפיקוח והרישוי;

(3)        הבניה הציבורית;

(4)        העבודות הציבוריות המבוצעות על ידי רשות מקומית או מטעמה."

מהנדס הרשות המקומית ישמש גם כמהנדס הוועדה המקומית כאשר מדובר במרחב תכנון הכולל תחום של רשות מקומית אחת. בוועדה מרחבית ימונה המהנדס על-ידי הוועדה מבין הכשירים לבצע תפקיד זה (סעיף 20 לחוק).

5.7       בעל תפקיד נוסף הוא מפקח בנייה, המוסמך על-ידי שר הפנים לצורך ביצועו של חוק התכנון והבניה והתקנות על פיו (סעיף 257א(א) לחוק). תנאי כשירות למינוי זה הוא "שהמפקח עבר הכשרה מתאימה כפי שקבעו שר הפנים ושר המשטרה." החוק מקנה למפקחים סמכויות שיטור שונות ובהן סמכויות מעצר וסמכויות חקירה (סעיף 257א(ב) לחוק).

5.8       פונקציה נוספת המעורבת בהליכי הפיקוח על הבנייה היא מעבדה מאושרת. תקנות הבנייה מחייבות את בעל ההיתר לבצע בדיקות מעבדה מאושרת של חומרים ואלמנטים שונים במבנה, כדי לוודא שחומרים או מוצרים שנעשה בהם שימוש בבניין עונים על הדרישות הקבועות בדין. הדין מחייב עריכת בדיקות מעבדה כמפורט בו (ראו סעיפים 1.22, 5.04 7.43.00, 14.00 ו-20.09 לתוספת השנייה לתקנות הבנייה, להלן התוספת השנייה), אך מאפשר לוועדה המקומית לדרוש ביצוען של בדיקות מעבדה נוספות (ראו סעיף 16.00(א)(4) לתוספת השנייה). סעיף 16.00 לתוספת השנייה קובע, כי אין להתחיל בעבודת בנייה בלא שקיימת התקשרות בין מבקש ההיתר לבין מעבדה מאושרת לביצוע הבדיקות המתחייבות אשר יבטיחו עמידה בתקן. לעניין הגדרת "מעבדה מאושרת" מפנות תקנות הבנייה לסעיף 12(א) לחוק התקנים, התשי"ג-1953, ולפי זה מדובר במכון התקנים וכל מי שאושר לעניין זה בכתב על-ידי הממונה על התקינה במשרד התעשייה והמסחר (היום משרד התמ"ת).

להלן נעמוד על השלבים העיקריים בהליכי אישור הבנייה, ועל התפקידים המרכזיים של המעורבים השונים במסגרתם.

מסירת מידע

5.9       סעיף 119א לחוק התכנון והבניה מחייב ועדה מקומית למסור, לכל מעוניין בקרקע, מידע בדבר התכניות הנוגעות לקרקע. המידע צריך להימסר בתוך 30 ימים (ראו גם תקנות התכנון והבניה (מסירת מידע), התשמ"ט-   1989). לפי סעיף 145(א1) לחוק, הרוצה להגיש בקשה להיתר בנייה צריך להגיש למהנדס הוועדה בקשה לקבלת מידע, על גבי טופס מיוחד, המופיע בתוספת לתקנות התכנון והבניה (מידע נדרש להיתר), התשנ"ב-1992, (להלן תקנות המידע), בצירוף מפה מצבית.

על מהנדס הוועדה המקומית להעביר העתק מהבקשה לרשויות ולגופים שונים, אשר מידע מהם דרוש לפי כל דין. בין הרשויות והגופים המנויים בתקנות המידע נכללות רשות הכבאות, הרשות המוסמכת לפי חוק ההתגוננות האזרחית וחברת החשמל. כן מוזכרים מינהל התעופה האזרחית, מערכת הביטחון, המשרד לאיכות הסביבה, ומשרד הבריאות, שיש להפנות את הבקשה אליהם כאשר מדובר בבקשה הנוגעת לבניינים מסוגים מסוימים, וכן כל רשות או גוף אחרים שמידע מהם נדרש על פי דין.

תקנות המידע אינן כוללות מגבלת זמן על מסירת המידע. עם זאת, בתקנה 1א לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 (לעיל ולהלן תקנות הבנייה) נקבע, כי על מהנדס הוועדה למסור מידע בדבר התנאים והמגבלות החלים על נכס לפי התכנית לא יאוחר מ-30 ימים לאחר שמפת הנכס הומצאה לוועדה על-ידי מבקש המידע.

סמכות לתת היתר בנייה

5.10     סעיף 145 לחוק התכנון והבניה מטיל איסור רחב ביותר על ביצוען של עבודות בנייה כלשהן בלא שנתקבל לכך מראש היתר בנייה:

"145. עבודות טעונות היתר

(א)     לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:

  1. התווייתה של דרך, סלילתה וסגירתה;

  2. הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים   וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה; בפסקה זו - "שינוי פנימי" שינוי שאינו נוגע לצד החיצוני של הבנין, אינו פוגע בחזיתו או במראהו או בשלד של הבנין או ברכוש משותף או בצנרת או ציוד אחר המשרתים גם דירות אחרות, אינו פוגע בזולת ואינו משנה את שטחה של הדירה למעט תוספת של שטח מרפסת שנסגרה כדין או את מספרן של יחידות הדיור;
    "דירה" חדר או תא, או מערכת חדרים או תאים, שנועדו לשמש יחידה  שלמה ונפרדת למגורים, לעסק או לכל צורך אחר;

  3. כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או   כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית."

הגדרת "בנין" שבסעיף 1 לחוק אף מרחיבה:

"כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי ביטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות

  1. כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע;

  2. קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה הגודרים או תוחמים, או מיועדים לגדור, או לתחום, שטח קרקע או חלל."

וראו גם את תקנות התכנון והבניה (עבודה ושימוש הטעונים היתר), התשכ"ז-1967, שהותקנו מכוח סעיף 145 לחוק.

התוצאה משילוב הוראות אלה היא, כי היתרי בנייה נדרשים במגוון עצום של מקרים, החל מעניין פעוט ביותר כהתקנת מזגן או מצללה (פרגולה) וכלה בהקמתו של גורד שחקים.    

5.11     הוועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית (המורכבת מיו"ר הוועדה המקומית או יו"ר ועדת המשנה יחד עם מהנדס הוועדה המקומית), הן הרשויות האחראיות על מתן היתרי בנייה (סעיף 145 לחוק, וכן תקנה 16 לתקנות הבנייה). על חובותיהן של הוועדה המקומית ושל הוועדה המחוזית בעניין זה אמר בית המשפט העליון:

"חובתה של הוועדה המקומית, הגלומה בחיקוקים אלה, היא להוציא היתרי בניה התואמים את דיני התכנון והבניה ואת תכנית המיתאר החלה ... חובתה של הוועדה המחוזית היא לפקח על כך, שהוועדה המקומית תמלא את חובתה להוציא היתרי בניה כדין, ולהתערב בכל מקרה של חריגה מכך."

(ע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה, פ"ד מו(5) 727, 742-743).

5.12     לעניין הליך הבקשה להיתר בנייה, יש להבחין בין ארבעה מצבים: האחד, הבקשה להיתר תואמת את התכנית והתקנות החלות על הקרקע. במקרה כזה הבקשה מצויה בסמכות רשות הרישוי (סעיף 145(ב) לחוק). ביתר המקרים, יש להביא את הבקשה להיתר בפני הוועדה המקומית. השני, הבקשה להיתר איננה תואמת את התכנית, אולם היא בגדר סטייה קלה מהוראות התכנית. בסמכותה של הוועדה המקומית ליתן הקלה (סעיפים 147, 149 ו-151 לחוק). השלישי, הבקשה להיתר איננה תואמת את התכנית, מבחינה זו שהשימוש המבוקש במבנה איננו תואם את השימושים המותרים במקרקעין, באופן שאינו מהווה סטייה ניכרת מהתכנית. בסמכותה של הוועדה המקומית ליתן היתר לשימוש חורג (סעיפים 146, 149 ו-151 לחוק). הרביעי, הבקשה סוטה סטייה ניכרת מהתכנית החלה על הקרקע. במקרה כזה, אין אפשרות לתת הקלה או היתר לשימוש חורג, והאפשרות היחידה העומדת בפני המבקש היא לפעול לשינוי התכנית ובכך לשנות את התכנון האזורי (סעיף 151 לחוק, וכן תקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002).

5.13     בקשה להיתר צריכה להיות מוגשת על גבי טופס שנקבע בתקנות (טופס 1 בתוספת הראשונה לתקנות הבנייה), חתומה על-ידי המבקש, עורך או עורכי הבקשה, מתכנן שלד הבניין, בעל זכות בנכס, האחראי לביצוע השלד והאחראי (או האחראים) לביקורת. חתימות שני האחרונים יכולות להימסר מאוחר יותר, אך לא יאוחר ממועד התחלת העבודה (תקנות 2, ו-2ד עד 2ט לתקנות הבנייה). יש לצרף לבקשה נספחים שונים ובהם: מפה מצבית, מפת איתור העבודה, תשריט סכימתי של שטחי הבנייה ותכניות בנייה, אשר אופן הגשתם מפורטת בתקנות (תקנות 3 עד 14 לתקנות הבנייה).

5.14     תקנות התכנון והבניה (היתר לעבודה מצומצמת), התשס"ג-2003, מקילות עם הדרישות הטכניות לגבי הגשת בקשה להיתר לגבי מיתקנים פשוטים כגון, תורן לאנטנת טלוויזיה או רדיו, דוד שמש, סגירת מרפסת בתריסים והתקנת תנור הסקה (ראו הרשימה בתקנה 2 לתקנות אלה). כך למשל, בדרך-כלל לא יידרש תשריט לצורך הגשת בקשה להיתר כזה, אלא אם הדבר נדרש על-ידי מהנדס הוועדה.

כן קובע חוק התכנון והבניה הסדרי רישוי או הרשאה מיוחדים למיתקנים שונים ובהם מיתקני גז טבעי ומיתקני חשמל (סעיפים 119ו ו-145(ו) לחוק והתקנות לפיהם) ויש מבנים שאף פטורים מהיתר (למשל, דרכים שהמדינה מבצעת לפי סעיף 261(ד) לחוק, ומיתקני תקשורת מסוימים סעיפים 266א ו-266ג לחוק).

תנאים למתן היתר בנייה

5.15     רשות הרישוי מוסמכת לדון בבקשות התואמות את התכנית החלה על הקרקע. במקרה שהבקשה איננה תואמת, רשאית הוועדה המקומית להתיר הקלה או שימוש חורג (ראו ההגדרות שבסעיף 1 לחוק), ובלבד שאין בהם סטייה ניכרת מתכנית. הקלה או היתר לשימוש חורג, מותנים בפרסום הבקשה (באופנים המפורטים בחוק), בקציבת זמן להגשת התנגדויות ובקבלת הכרעה בהן. אם ההקלה או השימוש החורג הם מתכנית מיתאר מחוזית או ארצית, נדרש גם אישורה של המועצה הארצית, וכאשר מדובר בשימוש חורג בקרקע חקלאית מוכרזת נדרש אישורה של הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים והוועדה המחוזית.

5.16     הפעלתה של הסמכות לתת היתר בנייה, מותנית בכך שההיתר לעבודה או לשימוש תואמים את ההוראות המפורטות בתוספת השנייה (תקנה 17(א) לתקנות הבנייה). הוראות התוספת השנייה הן בעיקרן הוראות טכניות שונות הנוגעות לבנייה. תוספת זו אמורה הייתה לתפקד כ"קוד הבנייה הישראלי". על הבעיות והחסרים שבתקנות הבנייה אנו מרחיבים את הדיבור במקום אחר בדוח זה (ראו פרק 8). תקנה 15 לתקנות מטילה על מהנדס הוועדה לבצע בדיקה של התאמת הבקשה להוראות המחייבות: אם בקשה שהוגשה לוועדה תואמת את הוראות תקנות הבנייה, את ההוראות למיתקני תברואה (הל"ת) ואת התוכניות החלות על הנכס (התכנון האזורי), יאשר המהנדס בכתב את הדבר. אם הבקשה אינה תואמת את ההוראות, יפרט המהנדס את מהותה ומידתה של הסטייה ויחווה את דעתו בעניין התרת שימוש חורג או מתן הקלה.

אשר למבנה ציבורי, רשאית הוועדה המקומית ליתן היתר רק אם נכללו בו הוראות בדבר סידורים מיוחדים לנכים (סעיף 158ו לחוק). היתרי בנייה לבניינים המיועדים לעסקים, מלאכות ותעשיות, הדורשים רישוי לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, וכן למבנים המיועדים למטרות ציבוריות או למטרות בריאות, יינתנו רק לאחר התייעצות עם מנכ"ל משרד הבריאות או מי שהוא הסמיך (תקנה 22 וההגדרה בתקנה 1 לתקנות הבנייה).

5.17     נוסף על תנאי חובה אלה, רשאית הוועדה המקומית להתנות את היתר הבנייה בתנאים נוספים. כך למשל רשאית היא להתנותו בעניינים הנוגעים לחומרי הבנייה, למראהו החיצוני של הבניין, למערכות איוורור, תאורה, ביוב וניקוז, התקנת מעליות, אספקת מים, גז, חשמל, רשת טלפון, מיתקנים לבטיחות אש, או הבטחת יציבות הבניין במהלך העבודה (תקנה 16 לתקנות הבנייה).

המועדים למתן החלטה בבקשה ולמתן היתר הבנייה

5.18     לגבי בקשה להיתר בנייה ב"מסלול הרגיל" (בין שמוגשת לוועדה המקומית ובין שמוגשת לרשות הרישוי המקומית) נקבע, כי אי מתן החלטה בבקשה להיתר בתוך שלושה חודשים ייראה כסירוב לתת את ההיתר, ולמבקש עומדת האפשרות להגיש את בקשתו לוועדת הערר. על ועדת הערר להחליט בבקשתו בתוך 30 ימים (סעיף 157 לחוק).

5.19     החוק הסדיר שני מסלולי רישוי נוספים, שלהם נקבעו מועדים אחרים, קצרים יותר, למתן החלטה. האחד, רישוי בדרך מקוצרת (לפי פרק ה'2 לחוק, סעיפים 158ז עד 158יב). הליך זה חל רק על בנייה למגורים, ובתנאי שהבקשה תואמת את החוק, התקנות והתכניות, וכי עורך הבקשה רשום בפנקס מורשים מיוחד. במסלול זה, על רשות הרישוי לבדוק את הבקשה, לדרוש תיקונים או שינויים בתוך 30 ימים, ולהחליט בבקשה המתוקנת בתוך 30 ימים ממועד הגשתה. השני, שהיה בתוקף במשך 5 שנים שהסתיימו בחודש פברואר 1997, רישוי על-ידי מורשה להיתר (לפי פרק ה'3 לחוק, סעיפים 158יג עד 158מד). גם הליך זה הותנה בכך שעורך הבקשה היה רשום כ"מורשה להיתר", כי הבקשה תואמת את החוק, התקנות והתכניות, וכי היא מתייחסת למבנה מסוג ומגודל מסוים.

ההבדל העיקרי בין שני מסלולי רישוי אלה לבין הרישוי בדרך הרגילה נעוץ בהפחתת נטל הבדיקה והאחריות המוטלים על מוסדות התכנון, מחד גיסא, ועל הגדלת היקף האחריות המוטל על עורך הבקשה, מאידך גיסא. כך למשל, תוקפו של היתר שניתן במסלול הרישוי בדרך מקוצרת (לפי פרק ה'2 לחוק) מותנה בכך שכל הפרטים, המסמכים, האישורים, ההצהרות והנספחים לבקשה הינם נכונים (סעיף 158ז(ב) לחוק), ואילו לצורך רישוי באמצעות מורשה להיתר, היה על עורך הבקשה (המורשה להיתר) להצהיר, כי הבקשה תואמת, בין היתר, את הוראות החוק והתקנות על פיו, את התכניות החלות על השטח, את התנאים שהתנתה כל רשות, את התקנות לפי חוק ההתגוננות האזרחית ולפי חוק שירותי כבאות, ועוד (סעיף 158כו לחוק, שכאמור כבר אינו בתוקף). כן הוטלה על עורך הבקשה במסלול אחרון זה האחריות הכוללת הן לתכנון והן לפיקוח עליון על הביצוע בהתאם לתכנון (סעיף 158כז לחוק). בשל חוסר הנכונות של מתכננים לקחת על עצמם את האחריות האמורה, עמד הליך זה, שנועד לקיצור הליכי התכנון, כאבן שאין לה הופכין עד שתוקפו פקע. הטעם העיקרי שהוזכר בפני הוועדה לחוסר נכונות זה, הוא היעדר היכולת להתמצא ולשלוט בדין הקיים והיעדר היכולת לדעת אל-נכון מהן ההוראות התכנוניות המדויקות החלות על השטח. במצב זה, כך נטען, לא ניתן לקחת אחריות על ההצהרות המהוות תנאי להליכי רישוי אלה.

5.20     הנפקת היתר הבנייה עצמו יכולה להיעשות רק לאחר שצורפו כל המסמכים הנדרשים, ולאחר שבוצעו ההמצאות לכל בעל זכות בנכס. בכל מקרה, לא יוצא היתר הבנייה לפני שחלפו 30 ימים מיום קבלת הבקשה. במקרה שהוגשה התנגדות מטעם בעל זכות בנכס, לא יינתן ההיתר לפני שההתנגדות נשמעה, ניתנה בה החלטה, וחלפו 30 ימים מיום שנשלחה הודעה על דחיית ההתנגדות במקרה שנדחתה (תקנה 2ג לתקנות הבנייה).

ערר

5.21     מי שנפגע מסירוב לתת היתר או מי שהתנגדותו להקלה או לשימוש חורג נדחתה, רשאי לערור בפני ועדת הערר (לגבי הרכב הוועדה ראו סעיף 12א לחוק). את הערר יש להגיש בתוך 30 ימים מיום המצאת ההחלטה. כן רשאים לערור שני חברי הוועדה המקומית ושני בעלי דעה מייעצת בוועדה, וזאת בתוך 15 ימים. על הוועדה להחליט בערר בתוך 30 ימים. הגשת הערר מעכבת את הוצאת היתר הבנייה עד להכרעה בו (סעיפים 152 ו-153 לחוק, ותקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בוועדות ערר), התשנ"ו-1995).

סמכות לדרוש התאמה של בנייה קיימת

5.22     לגבי עבודות בנייה בבניין קיים, נקבע כי "ועדה מקומית רשאית להתנות היתר להוספה לבניין קיים, שינויו, תיקונו או הריסתו של חלק מבניין קיים בתנאי שהחלק אשר לגביו לא ניתן היתר יותאם להוראות התוספת השנייה, ובלבד שקיים קשר בין החלק האמור ובין העבודה המוצעת, זולת אם יש הוראה מיוחדת אחרת לגביו בתוספת השניה" (תקנה 17(ב) לתקנות הבנייה). אין החוק או התקנות כוללים כל הנחיה נוספת לגבי אופן הפעלת סמכות זו.

פיקוח על ביצוע הבנייה

כללי

5.23     החוק מטיל בסעיף 27 שבו, חובה כללית על הוועדה המקומית ועל כל רשות מקומית לקיים פיקוח על ביצוע הבנייה, ואולם גם החוק וגם התקנות נמנעים מכניסה לפרטים. כל שהתקנות מפרטות במפורש הוא חובת קיום שני שלבי פיקוח ובקרה על-ידי הוועדה או מי מטעמה, והם הליכי הבדיקה הקודמים להוצאת אישור לחיבור המבנה לתשתיות - "טופס 4" ו"תעודת גמר". מועדם של שני אלו הוא בסיום תהליך הבנייה. התקנות אינן מפרטות פעולות פיקוח אקטיביות ספציפיות (כדוגמת ביקור באתר הבנייה בשלבים שונים של הבנייה) שחובה על הוועדה המקומית או על רשות מקומית או מי מטעמן לבצע במהלך ביצוע הבנייה.

דיווח

5.24     נראה כי עיקר הפיקוח השלטוני במהלך ביצוע הבנייה מתבסס על קבלת דיווחים שונים. הוראות שונות בדין מטילות על בעלי תפקיד שונים בפרויקט הבנייה חובות דיווח לוועדה המקומית. בין אלה נמנית החובה למסור הודעה מראש על התחלת הבנייה (סעיף 16.01 לתוספת השנייה), וכן חובות הדיווח שהוטלו על האחראי לביקורת (סעיף 16.02(ח) ו-(ט) לתוספת השנייה), על האחראי לביצוע השלד (סעיף 16.07 לתוספת השנייה), על המפקח העליון (תקנה 6(4) לתקנות התכנון והבניה (פיקוח עליון על הבניה), התשנ"ב-1992 (להלן תקנות הפיקוח העליון) ועל המעבדה המאושרת (ראו סעיף 5.7 לעיל). כך למשל, המעבדה המאושרת מחויבת למסור הודעה לוועדה המקומית במקרה שנמצאה אי-התאמה בין הביצוע לבין ההוראות החלות לגבי מיתקני תברואה (סעיף 1.22 לתוספת השנייה), לגבי חומרי הבנייה ומוצרי הבנייה שמהם נבנה שלד הבניין (סעיף 5.04 לתוספת השנייה), ולגבי מערכת לאספקת גז או אופן התקנתה (סעיף 20.09 לתוספת השנייה).

מהנדס הוועדה המקומית רשאי להתיר שינויים בהיתר לצרכי התאמה ככל שנדרש במהלך העבודה (סעיף 145(ה) לחוק). בתקנות התכנון והבניה (התרת שינויים בהיתר על-ידי מהנדס ועדה מקומית), התשנ"ב-1992, נקבעו השינויים שהמהנדס מוסמך להתירם בהליך זה. במקרה שהשינויים חורגים מגבול סמכותו של המהנדס, על המבקש לקבל היתר חדש.

אישור להתחברות לתשתיות טופס 4

5.25     כאמצעי מנע מפני בנייה בלתי חוקית נקבע בסעיף 157א לחוק התכנון והבניה, כי חל איסור על "חברות התשתית" לחבר מבנה לחשמל, מים ולתשתית טלפון אם לא נתקבל אישור על-כך מאת הרשות המאשרת, שהיא יו"ר הוועדה המקומית (או יו"ר ועדת המשנה) יחד עם מהנדס הוועדה. האישור ניתן בטופס 4 שבתקנות הבנייה.

ככלל, חיבור המבנה לתשתיות יינתן רק אם הושלמה הבנייה בהתאם להיתר הבנייה. לשם כך נקבע כי בטרם יינתן האישור, על הרשות המאשרת לבחון האם הבנייה נעשתה בהתאם להיתר הבנייה. אם יימצא כי אכן כך הדבר, על הרשות המאשרת להעניק למבקש אישור לפי טופס 4 כדי שיוכל להתחבר לרשתות התשתית (סעיף 157א(ה) לחוק; תקנות התכנון והבניה (אישורים למתן שירותי חשמל, מים וטלפון), התשמ"א-1981; ע"א 482/99 בלפוריה נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד נו(1), 895, 908-909).

עם זאת, קיימת סמכות למתן האישור לחיבור המבנה לתשתיות, במקרים מסוימים, גם כאשר חלק מן העבודות הנדרשות על פי ההיתר טרם הושלמו (מדובר בעבודות עפר, ניקוז, תאורה, גדרות, חנייה וכו'). לצורך הפעלת סמכות זו, על המבקש להגיש בקשה מיוחדת ועל מהנדס הוועדה לבדוק התאמת המבנה לשימוש (תקנות התכנון והבניה (חיבור מבנה לתשתיות לפני השלמת תנאי ההיתר), התשנ"ב-1991). באישור זה על המהנדס לפרט את העבודות הטעונות השלמה. לצורך הבטחת השלמתן של עבודות אלה, על המבקש להמציא ערבות בנקאית. במקרה שנמצא שהמבנה ראוי לשימוש, וניתנה ערבות להשלמת העבודות על פי היתר הבנייה, יינתן למבקש אישור לפי טופס 4 (סעיף 157א(ה1) לחוק יחד עם תקנה 5 לתקנות החיבור לתשתיות).

תעודת גמר

5.26     שלב פיקוח נוסף על הבנייה שנקבע בדין הוא שלב קבלת תעודת גמר, הניתנת לבעל ההיתר על-ידי מהנדס הוועדה המקומית, והמעידה כי העבודה נושא ההיתר הושלמה בהתאם לו (תקנות 1 ו-21 לתקנות הבנייה). בקשה לתעודת גמר יש להגיש לכל המאוחר שנה לאחר קבלת אישור טופס 4. יש אפשרות לקבלת הארכה לשנה נוספת במקרים מיוחדים (תקנה 21(ב) לתקנות הבנייה). תעודת גמר בחתימת המהנדס תהא ראיה לקיום תנאי ההיתר (תקנה 21(ב1) לתקנות הבנייה).

תיעוד

5.27     על פי תקנה 18(ג) לתקנות הבנייה חלה חובה לשמור עותק של ההיתר במשרדי הוועדה המקומית. "פיסות" תיעוד נוספות צריכות להישמר על-ידי מתכנן השלד ועל-ידי מבצעי הפיקוח העליון. מתכנן השלד מחוייב לדאוג לשמירתן של תכניות הקונסטרוקציה של המבנה למשך עשר שנים לפחות מתום הבנייה (תקנה   21(ה) לתקנות הבנייה וסעיף 15.02(6) לתוספת השנייה). העתק מיומן העבודה ומהנחיות הפיקוח העליון צריכים להישמר למשך עשר שנים לפחות, במשרדי מבצע הפיקוח העליון (תקנה 6(3) לתקנות הפיקוח העליון).

פיקוח על בנייה ללא היתר

5.28     כפי שכבר צוין לעיל, אחראים הוועדה המקומית לתכנון ולבניה וכן כל רשות מקומית במרחב תכנון להבטיח את קיומן של הוראות חוק התכנון והבניה ושל תקנות שהותקנו על פיו. מאחריות זו נגזרת חובתן לפקח על כך שכל הבנייה המתבצעת במרחב תתבצע בהתאם לחוק, לתקנות ולתכניות החלות על המקרקעין, וכי לא תתבצע בנייה שאיננה תואמת הוראות אלו.

נוסף לכך, הוטלה על יו"ר וועדה מקומית חובה לדווח לוועדה המחוזית, אחת לחודש, על בנייה שלא כדין שנעשתה במרחב התכנון המקומי, במקומות שלפי התכניות החלות עליהם אסורה הבנייה. על יו"ר הוועדה המחוזית להעביר דיווחים אלה לשר הפנים. על הדיווחים לכלול פרטים על מועד הגילוי והשלב שבו נמצאת הבנייה, ועל הטיפול המינהלי והמשפטי בבנייה ובאחראים לה (תקנות התכנון והבניה (דיווח על בנייה שלא כדין), התשמ"ח-1987).

סמכויות אכיפה

כללי

5.29     החוק מקנה סמכויות אכיפה בנוגע לבנייה למספר גופים, ובהם הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית, היועץ המשפטי לממשלה והמשטרה. חלק נכבד מן הסנקציות הקבועות בחוק, רק בית-משפט מוסמך להטילן. לגבי חלק אחר הוסמכו הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית או הרשות המקומית, ולמשטרה ניתנה סמכות מקבילה.

עונשין

סעיף העונשין העיקרי בדיני תכנון ובניה הוא סעיף 204 לחוק התכנון והבניה, הקובע:

"(א) המבצע עבודה או משתמש במקרקעין בלא היתר כשביצוע העבודה או השימוש טעונים היתר לפי חוק זה או תקנה על פיו, דינו קנס או מאסר שנתיים, ובעבירה נמשכת קנס נוסף, או מאסר נוסף שבעה ימים לכל יום שבו נמשכת העבירה לאחר שקיבל הנאשם הודעה בכתב מהועדה המקומית על אותה עבירה או לאחר הרשעתו.

 (ב) המבצע עבודה או משתמש במקרקעין בסטיה מהיתר או מתכנית, דינו מאסר שנה אחת ובעבירה נמשכת קנס כאמור בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן חוק העונשין), לכל יום שבו נמשכת העבירה, לאחר שנמסרה לנאשם הודעה בכתב מהועדה המקומית על אותה עבירה או לאחר הרשעתו.

 (ג)   המשתמש בקרקע חקלאית בניגוד להוראות התוספת הראשונה, דינו קנס מאסר שנה אחת, ובעבירה נמשכת קנס נוסף לכל יום שבו נמשכת העבירה לאחר שקיבל הנאשם הודעה בכתב מהועדה המקומית על אותה עבירה או לאחר הרשעתו.

 (ד)   המשתמש שימוש חורג במקרקעין לאחר תום תקופת המקסימום שנקבעה בהתאם להוראות פרק ז', או לאחר שנמסרה לו הוראה מהועדה המקומית לפי סעיף 184 ואין עוד ערר עליה, דינו מאסר שנה."

החוק קובע רשימה ארוכה של אנשים הקשורים במקרקעין ובביצוע עבודות הבנייה הנתפסים כאחראים לביצוען של עבירות בנייה. בין אלה נמנים בעל ההיתר, בעל המקרקעין, מבצע העבודה, וכן "האחראי לעבודה או לשימוש, לרבות האדריכל, המהנדס המתכנן, המהנדס או ההנדסאי האחראים לביצוע, הקבלן הראשי וכן סוכניהם, אך למעט עובדים המועבדים על-ידיהם" (סעיף 208 לחוק).

צווים שיפוטיים

5.30     במסגרת גזר הדין על ביצוע עבירה של בנייה שלא כדין, מוסמך, ולעתים אף חייב, בית המשפט לנקוט כנגד הנאשם באמצעים נוספים על העונשים הנזכרים בסעיף 204 לחוק. אמצעים אלה כוללים צו הריסה (כאמצעי עיקרי), צו לשינוי מבנה, צו סגירה, צו איסור שימוש, צו להתאמת הבנייה או השימוש להיתר ולתכנית, וצו הפסקה. כן רשאי בית המשפט להטיל על הנאשם קנס בגין רווחים מהבנייה הבלתי חוקית (למשל, קנס בגובה כפל שוויה של הבנייה לפי סעיף 219 לחוק). בצו להריסת הבניין יכול שייקבע כי הנאשם הוא שחייב בביצוע ההריסה, ויכול שייקבע כי על הוועדה המקומית לעשות זאת (סעיף 205 לחוק). במקרה שעברו שלושה חודשים מהמועד שנקבע לביצוע הצו על-ידי הוועדה המקומית, וההריסה לא בוצעה, מוטל על הוועדה המקומית, על הוועדה המחוזית או על היועץ המשפטי לממשלה לבקש מבית המשפט לצוות כי ביצוע הצו יוטל על הנשפט (סעיף 207א לחוק). בית המשפט מוסמך לצוות על הריסה אף בהיעדר הרשעה וזאת במצבים שבהם לא ניתן מסיבות שונות להעמיד לדין או להרשיע את האחראי לבנייה הבלתי חוקית (סעיף 212 לחוק).

במקרה שבית המשפט הטיל על הנאשם לבצע את צו ההריסה והוא לא ביצע אותו, רשאי בית המשפט, לפי פנייה של הוועדה המקומית, הוועדה המחוזית או היועץ המשפטי לממשלה, לצוות על מעצר הנאשם עד לביצועו של הצו (סעיף 207ב).

נוסף על כל עונש שמטיל בית המשפט על נאשם, הוא חייב לצוות עליו לשלם אגרה או תשלום חובה אחר הקשורים בעבירה ושהנשפט היה חייב בתשלומם, או שהיו מגיעים ממנו אילו ניתן ההיתר. כמו כן, רשאי בית המשפט לחייב את הנאשם בתשלום נוסף שלא יעלה על סכום האגרה או תשלום החובה הקשורים בעבירה (סעיף 218 לחוק). בית המשפט רשאי גם להורות לכל אחד מהנזכרים בסעיף 208 לחוק להימנע מפעולה במקום שבו נעשות הכנות לבנייה או לשימוש במקרקעין ללא היתר או בסטייה מהיתר או מתכנית, להורות על איסור שימוש במקרקעין או בבניין, ואף להורות על סגירתו (סעיף 246 לחוק).

צו הפסקה מינהלי

5.31     יו"ר הוועדה המקומית, יו"ר ועדת המשנה לתכנון ולבניה בעירייה, יו"ר הוועדה המחוזית, מתכנן המחוז או מהנדס העיר, מוסמכים להורות, כל עוד לא הוגש כתב אישום, על הפסקה מיידית של הבנייה (סעיף 224 לחוק), אם היה להם יסוד סביר להניח כי מבצעים עבודות בנייה בניגוד לחוק. סמכות זו נתונה גם לקצין משטרה בדרגת מפקח ומעלה, ולראש הגא או למפקד הגא מחוזי בכל הנוגע לבנייה שלא בהתאם לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (סעיף 225 לחוק). תוקפו של הצו המינהלי הוא ל-30 יום, אלא אם כן בתוך תקופה זו הוגשה בקשה לאישורו על-ידי בית המשפט (סעיף 226 לחוק). במקרה שהעבודות נמשכו לאחר מתן צו ההפסקה, ויש בבנייה משום סכנת נפשות, רשאי יו"ר הוועדה המחוזית או המקומית לצוות על הריסת החלק שנבנה לאחר הוצאת הצו ובניגוד לו (סעיף 231 לחוק). הפרת צו הפסקה מינהלי או שיפוטי מאפשרת לשוטר לעצור, ללא צו מעצר מבית-משפט, כל מי שאינו מקיים את הצו (סעיף 254 לחוק).

במקרה שצו הפסקה מינהלי בוטל בעקבות פקיעתו או אי-אישורו על-ידי בית המשפט, ונקבע כי לא היה מקום לנתינתו מלכתחילה, זכאי מי שנפגע מהצו לתבוע פיצויים על נזקו (סעיף 238 לחוק).

צו הריסה מינהלי

5.32     יו"ר הוועדה המקומית ויו"ר הוועדה המחוזית רשאים להורות על הריסת בניין, אם הוא נבנה ללא היתר או בחריגה מההיתר, והבנייה לא נסתיימה, או לא נסתיימה בתחום הזמן של שישים יום לפני המועד הקובע, והבניין אינו מאוכלס או שאוכלס תקופה שאינה עולה על 30 יום מאותו מועד (סעיף 238א לחוק). התנאים להוצאת צו הריסה מינהלי כזה הם מתן תצהיר על-ידי מהנדס הוועדה המקומית, מהנדס הרשות המקומית, או מהנדס אחר שהוסמך לכך, לפיו נתקיימו התנאים הללו, וכן התייעצות עם היועץ המשפטי של הרשות המקומית (אם מדובר בוועדה מקומית שהיא מועצת רשות מקומית) או עם ראש הרשות (כאשר מדובר בוועדה מקומית מרחבית). מועד מתן תצהיר המהנדס הוא המועד הקובע לצרכים האמורים. להשלמת התמונה נוסיף ונאמר שצו הריסה מינהלי לא יבוצע אם חלפו שלושים ימים מיום מתן התצהיר, אלא אם כן הוארך המועד על-ידי בית המשפט (סעיף 238א(ט) לחוק).

סנקציה נוספת המסורה בידי הרשות היא מתן הוראה על ניתוק מבנה או יחידה במבנה משירותי רשתות התשתית (מים, חשמל, טלפון) אם זו נבנתה בסטייה מהיתר (סעיף 157א(ו) לחוק התכנון והבניה).

פרק 6

תקנים

מבוא ל"עולם התקינה"

6.1       "עולם התקינה", ובכללו יצירת תקנים, אימוצם, השלכותיהם, והיבטים נוספים שלהם, הוא "עולם" רחב מאוד החל על מוצרים רבים ועל תהליכים רבים, ובכלל זה על מוצרים ותהליכים הקשורים לענף הבנייה. בדוח זה מוזכרים תקנים בהקשרים שונים. עיקר חשיבותם של התקנים לענייננו היא בהשלכתם על איכותם ובטיחותם של החומרים והמוצרים השונים שבהם נעשה שימוש בבניין, ובקביעת סטנדרטים לתכנון ולביצוע של האלמנטים השונים בבניין. אחת התשתיות הדרושות לשם "ייצורם" של בניינים בטוחים הם חומרים ומוצרים איכותיים, שכן מה לי תכנון נאות ומה לי ביצוע מקצועי, אם החומרים שבהם נעשה שימוש אינם תקינים. התכנון הטוב ביותר של מבנה לא "יחזיק" אם הפלדה המשמשת לזיון הבטון איננה עונה על תכונת המשיכות הנדרשת (ראו לעניין זה סעיפים 2.8 ו-2.9 לדוח הביניים), או אם הבטון איננו בחוזק המתאים להנחות התכנון. מרבית ההסדרה החקיקתית של עניינים אלה נעשית באמצעות תקנים. תשתית נוספת היא, כאמור, קביעתם של סטנדרטים לתכנון ולביצוע. כדוגמה ניתן להביא את תקן ישראלי ת"י 466 המהווה את "חוקת הבטון" או את תקן ישראל ת"י 413 שהוא התקן לתכנון מבנים לעמידות ברעידות אדמה. אין צורך להבהיר את חשיבות יישומם של תקנים אלה ואחרים בתכנון המבנה לצורך הבטחת בטיחותו ובטיחות יושביו.

יש והחקיקה בנושאים טכניים מפנה לתקנים ובכך מאמצת אותם, ויש ותקנים מחייבים כשלעצמם, אם הם הוכרזו כתקנים רשמיים. בין המלצותינו גם המלצה להסבת חקיקת הנורמות הטכניות מהתקנות שבהן היא מצויה היום, לתקנים. "עולם התקינה" איננו מוכר לרבים, ולכן סברנו שטוב נעשה אם נסקור בקצרה מספר עיקרים שלו, כדי שיהיה ברור לקורא מהי המשמעות של נורמות בנייה המבוטאות בתקנים, ומהן ההתאמות שיש לעשות כדי שקליטת התקנים כנורמות בנייה מחייבות תעבור ללא זעזועים.

6.2       חוק התקנים, התשי"ג-1953 (להלן חוק התקנים) הוא החוק המסדיר את כל הנוגע לעולם התקנים בישראל, ובכלל זה את דרכי עיבודו של תקן, עדכונו ואכיפתו. בסעיף 1 לחוק, שהוא סעיף ההגדרות, אין הגדרה של המונח "תקן". עם זאת, ניתן למצוא התייחסות למונח זה בסעיפים 6 ו-7 לחוק, שמהם עולה, כי תקן הוא מפרט או כללים טכניים של תהליך עבודה אשר גובשו במסגרת מכון התקנים בהתאם לכללים לעיבוד תקנים. בסעיף ההגדרות ניתנה הגדרה רחבה מאוד למונח "מפרט", והוא כולל את "תיאור תכונותיו של מצרך, ובכלל זה תהליך ייצורו, התקנתו, הפעלתו איכותו כמותו וממדיו ושאר תכונות של מצרך ושל חלקיו וחומריו שידרוש אותן המכון" (הוא מכון התקנים).

הצורך בקיום תקן הוכר, למיטב ידיעתנו, בכל המדינות שיש בהן ייצור, מסחר ותרבות עסקים, והוא נובע מהרצון לקבוע רמת איכות ובטיחות מוכרת ומקובלת בקרב חוגים רחבים ככל האפשר של יצרנים, יבואנים, יצואנים, סוחרים, צרכנים, משרדי ממשלה וגורמים מעוניינים אחרים.

6.3       בעיבודו של תקן ישראלי צריכים להשתתף נציגים של רשויות המדינה ושל היצרנים והצרכנים המעוניינים בתקן המסוים (סעיף 7(א) לחוק התקנים).

מכנה משותף רחב בין גורמים רבים בעלי אינטרסים שונים ניתן להשגה רק כשכל הגופים הנוטלים חלק בהליך מוכנים לוותר על מקצת תביעותיהם. פעמים רבות התוצאה היא שרמתו של המוצר יציר התקן המעובד איננה גבוהה. עם זאת, עדיין יש בה די כדי להבטיח איכות ובטיחות ברמה סבירה.

הגלובליזציה של החיים הכלכליים, המאפיינת את תקופתנו, הגבירה תופעה שהייתה קיימת גם קודם לכן, היא תופעת ה"גלובליזציה" של תקנים. היתרונות שיש לתקנים המוכרים בקרב מספר מדינות, ברמת תוקף כזו או אחרת, הם ברורים. אחד היתרונות הוא שכאשר התקשרויות כלכליות בין גופים שונים בעלי זיקות לאותן מדינות מפנות לתקנים הרלוונטיים לאותן התקשרויות, נמנע הצורך בניסוח מפרט שיש בו דרישות רבות, ארוכות ולעתים מסובכות, ונוצרים בהירות, בטחון, אחידות וודאות רבים יותר. גם הרשויות "רגועות" יותר, משום שהן יודעות שניתנה תשומת הלב הדרושה להיבטי איכות ובטיחות של המוצרים נשוא התקן, וכי השימוש שיעשו גופים כלכליים בתקן יבטיח את האיכות והבטיחות האמורים.

ל"גלובליזציה" של עולם התקנים יש יתרון נוסף, המתבטא בחסכון בזמן ובכסף. הכנת תקן אינה מילתא זוטרתא; היא מחייבת השקעה לא קטנה של משאבי כוח-אדם מקצועי ומיומן בלימוד יסודי של הנושא, בבחינת העמדות של קבוצות בעלי-עניין שונים תוך מתן משקל מתאים לכל אחת מהן, בבחינת התאמת התקן המוצע לנעשה בתחום זה בעולם, ובעוד כהנה וכהנה היבטים. נוכח ריבוי המוצרים והתהליכים הזקוקים לתקן, מדובר בהיקפים גדולים מאוד של עשייה בתחום התקנים. היעזרות בתקנים זרים, על דרך של אימוץ מלא או חלקי שלהם, או על דרך של אימוץ תוך התאמות, חוסכת זמן וממון, ומבטיחה תיאום עם הנעשה בעולם. לא ייפלא שגישה זו מצאה ביטוי גם בחקיקה הישראלית, בין השאר בסעיף 7(ב) לחוק התקנים, שהוסף בשנת 2000, המורה למכון התקנים, כל אימת שהוא קובע תקן, לאמץ " ככלל, תקינה בין-לאומית אשר נוהגת בקרב המדינות המפותחות". לתיקון החוק קדמה החלטת הממשלה מס' 6025 מיום 27.8.95 לפיה יעדי התקינה יתאמו את מדיניות התקינה של גופי התקינה הבין-לאומיים והתקנים הבין-לאומיים יאומצו בהתחשב בתנאים ייחודיים מקומיים.

כשמבקשים להביא בחשבון גם צרכים וגישות של מדינות אחרות, התוצאה היא שהמכנה המשותף הרחב "המקומי" מורחב עוד יותר. במקרים שבהם נוצר קונצנזוס בין-מדינתי, הוא יכול לבוא במחיר של הנמכת הרמה.

מסתבר שלא תמיד קל להגיע בתחום זה לתמימות דעים בין המדינות. לכל מדינה יש אינטרסים משלה, מסורות משלה, הרגלי עבודה המאפיינים אותה וגורמים בולמים אחרים. כדי להתגבר על הבדלים אלה נהוג באיחוד האירופי לפתח תקן כולל תוך הכנסת מנגנונים המקנים גמישות לכל מדינה, להתאים או לשנות חלק ממנו לפי צרכיה. יש גם להביא בחשבון שבארגון התקינה הבין-לאומי חברות גם מדינות ברמת התפתחות נמוכה, וגם לעובדה זו יש השלכה על רמת התקן.

אין להבין מדברנו שמוצר תקני הוא מוצר בעל רמה נמוכה. נהפוך הוא, מוצר תקני מבטיח רמה סבירה של איכות ובטיחות. הגדרתו כרמה סבירה באה לציין שבעקומת רמת המוצרים יש גם מוצרים מאותו סוג ברמה גבוהה יותר. בהיות התקן תוצאה של הסכמה בין אינטרסים וגישות נוגדות, שביניהם גם ההיבט הצרכני המבקש להוזיל את המוצר בלי לפגוע באיכות ובבטיחות סבירים, ממילא נקבעת בתקן רמה נמוכה וזולה יותר, המבטיחה איכות ובטיחות סבירים.

6.4       חוק התקנים העניק למכון התקנים הישראלי (להלן מכון התקנים) סמכויות רחבות מאוד וכן בלעדיות בתחום התקינה. הרכבת ההגדרה הרחבה מאוד של "מפרט" בסעיף 1 לחוק על סמכות מכון התקנים כפי שפורטה בסעיף 6(א) לחוק, מביאה לכך שאין לך כמעט פעולה הקשורה למצרך (כולל תהליך ייצורו) שמכון התקנים אינו מוסמך לעבדו כתקן ישראלי. המכון אכן מפרסם תקנים בתחום רחב ביותר, הכולל תקנים למוצרים שונים ובהם מיטלטלין, מיתקנים, מבנים, תכן מבנים, מערכות איכות ועוד. כן כולל תחום התקינה של המכון "כללים טכניים של תהליך עבודה". מבין אלה נזכיר את התקנים העוסקים במלאכות בניין כריצוף וטיוח, ותקנים הכוללים הוראות להתקנה של מערכות שונות בבניינים, כמערכות כיבוי אש, מערכות גז או מיתקני תברואה.

מבחינת תוקפו המחייב של תקן ובכפוף לאמור בהמשך, דומה המצב בארץ לנהוג במדינות אחרות: התקן הוא וולונטרי ואיש כלבבו ינהג, ירצה יקבל עליו את עולו של תקן, לא ירצה יוכל להתעלם ממנו. לא כן הדבר לגבי תקן רשמי או תקן שאומץ בחקיקה, הכל כמפורט להלן.

סעיף 8 לחוק התקנים מסמיך את השר להכריז על תקן מסוים "כעל תקן ישראלי רשמי". משהוכרז כך, אין לייצר מצרך "שמפרט שלו נקבע בתקן רשמי" ואין לסחור בו או להשתמש בו בכל עבודה "אלא אם התאימו לדרישות התקן הרשמי " (סעיף 9(א) לחוק). המשמעות המעשית של הכרזה כזו היא הפיכת התקן הוולונטרי לדין שחובה לקיימו. במלים אחרות, בעקבות הכרזה על תקן רשמי נשללת זכות כל אדם לייצר או לפעול בדרך אחרת במצרך או בתהליך עבודה מסוים שלא בהתאמה עם האמור בתקן. אין צריך לומר שזוהי מגבלה נוקבת וקשה. מגבלה זו מיועדת אמנם להבטיח איכות ובטיחות מינימליים, אך בתקן שאיננו תפקודי היא שוללת למעשה את האפשרות להשיג אותה רמה של איכות ובטיחות בדרך חלופית.

כפי שכבר אמרנו, תוצאה של הפיכת תקן לתקן מחייב תושג גם על-ידי אימוץ תקן מסוים בדבר חקיקה. אימוץ כזה מחייב את מי שהחוק חל עליו לפעול לפי התקן בעניינים שבהם עוסק החוק, ושולל אפשרות לפעול בדרך אחרת. דרך זו של אימוץ תקנים בחקיקה, היא דרך מקובלת בעולם להפיכת תקן וולונטרי לדין שיש לנהוג לפיו.

אכיפת התקנים הרשמיים נעשית על-ידי הממונה על התקינה. זה האחרון מתמנה על-ידי השר מכוח סעיף 5 לחוק. אכיפת התקנים שהפכו להיות מחייבים עקב אימוצם בדבר חקיקה, נעשית על-ידי המשרד שאימץ בחקיקתו תקן ישראלי, או על-ידי גופי אכיפה שהוסמכו לכך.

בארץ קיימים למעלה מ-2000 תקנים, מהם כ-600 נוגעים לענף הבנייה ומתוכם כ-380 מתייחסים ישירות למבנה. מתוך קבוצה אחרונה זו, כ-50 תקנים הוכרזו תקנים רשמיים, באופן מלא או חלקי. כ-250 תקנים הנוגעים לבנייה אומצו בדברי חקיקה.

6.5       עינינו הרואות שעולם התקינה הוא עולם רב-היקף; יש לו השלכה על הייצור, המסחר, היבוא והיצוא; כרוכות בו סוגיות רבות מאוד, גם של יחסי החוץ של המדינה, גם של אינטרסים כלכליים ענקיים, גם של אינטרסים הנוגעים לטובת הציבור, וכל זה בתוך מכלול רב-היקף של עניינים וסוגיות אחרות. איננו מתיימרים ואיננו צריכים לעסוק בכל אלו, גם משום שלרובם אין זיקה למטלות שהוטלו על ועדת החקירה. התייחסנו במבוא זה בקצרה להיבטים הכלליים של תקנים רק כדי להכיר את הרקע ההכרחי לדיון בסוגיות הנוגעות לנו.

הליכי קביעת התקנים

6.6       סעיף 6(א) לחוק התקנים קובע את בלעדיות מכון התקנים בקביעת תקנים. סעיף 7 לחוק מורה ש"המכון לא יקבע תקן, אלא אם עובד בהתאם לכללים שנקבעו על-ידי המכון באישור שר המסחר והתעשייה ופורסמו ברשומות; הכללים יכילו הוראות בדבר השתתפותם של רשויות המדינה ושל נציגי היצרנים והצרכנים המעוניינים בתקן מסוים, בעיבוד של אותו תקן."

כללים כאלו פורסמו לראשונה בתשי"ד-1953, ולאחר מכן הם הוחלפו בכללי התקנים (עיבוד תקנים ישראליים), התשנ"א-1991. הם תוקנו מדי פעם, והתיקון האחרון הוא משנת התשנ"ח-1997. אין צורך שנרד לעומק הנהלים, הפרטים, המוסדות, הוועדות והכללים שנקבעו כאמור. די שנאמר שכללים אלו, המשתרעים על כ-35 סעיפים, מסדירים את הליכי עריכת תקן, החל מהשלב שבו מועלית יוזמה לתקינה, וכלה באישורו ופרסומו. הכללים מורים על קיום שורה של ועדות הממלאות תפקידים שונים בהליך העיבוד של תקן. בין חלקן של הוועדות יש יסוד של היררכיה. לגבי חלק מהן נקבע כי נציגיו של מגזר אחד המיוצג בוועדה אינם יכולים להיות יותר משליש מחבריה. בהיות מלאכת ה"עיצוב" של תקנים מלאכה מקצועית, עוסקים בחלק זה של הליכי התקנת התקנים מומחים ואנשי מקצוע. שמענו ש-2,500-3,000(!) אנשי מקצוע בשטחים השונים נמנים על ועדות התקינה של מכון התקנים ועדיין אין הקומץ משביע את הארי, והצרכים עולים על היכולת של המכון לעבד תקנים.

6.7       לפי הכללים, כל אדם "רשאי להציע למכון נושא לעיבוד תקן" (זאת לצד גופים שנקבעו לכך), ולאחר משוכות והליכים שנקבעו בכללים נופל הפור על סדר העדיפויות הראוי. סדר זה מוכתב בין השאר לפי מבחני בטיחות ומבחני חיוניות אחרים. התקן המוצע עובר משוכות ביקורת של ועדות שונות, זאת בנוסף לכוח הניתן לגורמים בעלי-עניין להביע את דעתם על הצעת תקן. כל ההצעות לתקן נחשפות גם לביקורת הציבור, הרשאי לקבל עותק מכל הצעה, ויכול גם להיעזר באתר האינטרנט של המכון שגם בו מתפרסמות ההצעות. על מנהל המכון מוטלת בסעיף 24 לכללים חובה נוספת המתייחסת לפרסום הצעת תקן, והיא לפרסם את הצעת התקן שעובדה על-ידי המומחים, ולשולחה "לעיון ולביקורת המעוניינים בארץ ".

הצעת תקן שעברה את כל המבוך הנוהלי מקבלת תוקף לאחר שהמנהל הכללי של המכון חותם עליה.

6.8       כדי למנוע מצב שבו התקן יתיישן בשל היעדר עדכונים המתחייבים מהתפתחויות חדשות, מורים הכללים שלאחר חמש שנים מאז שנעשתה בו הפעילות האחרונה (פרסום, שינוי וכד') "תדון הוועדה הטכנית המתאימה ותחליט אם יש צורך בהכנסת שינויים בתקן כדי להתאימו להתקדמות הטכניקה והמדע ולהתפתחות המשק". עם זאת "אין בהיעדר אישור שכזה כדי לגרוע מתוקפו של התקן". לצד הבחינה האוטומטית הזו של כל תקן, מאפשרים הכללים "לכל אדם להציע למכון הצעות לשינויים בתקנים קיימים".

שיקולים זרים

6.9       אחד האפיונים של הליך העיבוד של תקנים ופרסומם הוא, כפי שנאמר לעיל, שיתופן של קבוצות בעלות-עניין בין הגורמים המחליטים בנושאים שונים הנוגעים לתקן. הדבר איננו מקרי ולא נעשה בהיסח הדעת. נהפוך הוא, מדובר בהליכה בנתיב מתוכנן של רצון לקיים מעורבות של מי שיש לו עניין בהליך התקינה. בין אלו יכולים להימנות תעשיינים, יבואנים, סוחרים, ורבים אחרים. ההבדל בין הצעות שונות לעיבוד אותו תקן יכול פעמים רבות לשקול ממון רב, ונקל לשער את המאמצים שגורמים מעוניינים המיוצגים בוועדות התקינה מפעילים ויפעילו כדי להטות את הכף להחלטה האוהדת את האינטרסים שלהם. דברים אלו נכונים גם לגבי עצם היוזמה ולגבי סדרי העדיפויות של הטיפול בהכנת תקנים, שגם להם יכולה להיות השלכה כספית בעלת משמעות.

אכן שמענו מעדים לא מעטים שתופעה כזו קיימת ומוכרת. מנגד נאמר לנו ע"י מכון התקנים שאין חשש שההליכים האמורים יניבו תקינה בלתי רצויה, שכן בוועדות המעורבות בקבלת ההחלטות אין אף מגזר אחד שמספר חבריו עולה על שליש מחברי הוועדה, וגם החברים בכל אחד "מהשלישים" אינם תמיד בעלי אותו אינטרס. עוד נאמר לנו שבהליך המקצועי של עיבוד תקנים מעורבות ועדות מומחים, וכן שיש כוח ומשקל לסמכויות האורגנים המנהלים את מכון התקנים, ויש בכל אלו כדי למתן אינטרסים של מעורבים אחרים בהליך הכנת התקן. עוד נאמר לנו שיש ובעולם הגדול המשקל של בעלי-עניין בולט יותר, עד כדי כך שבגרמניה השליטה הכמעט מלאה בוועדות התקינה ניתנת לתעשיינים.

ניסוח התקנים

6.10     כעולה מהאמור לעיל, מלאכת העיבוד של התקן, ובכלל זה ניסוחו, נעשית על-ידי ועדות המורכבות ממומחים לנושא הרלוונטי. אנו יוצאים מהנחה, שיש לה מידה של עיגון ראייתי בחומר המצוי בפנינו, שניסוח זה ברור פחות או יותר למשתייכים לאותו "מגזר מומחיות". מסתבר שבכך אין די. כשפורצת מחלוקת היא מועברת פעמים רבות להכרעה לזירה משפטית, וההכרעה נעשית על-ידי משפטנים (שופטים או בוררים שהם עורכי-דין). אלה קוראים את הכתוב בדרך שהם נוהגים בה בקריאת טקסטים משפטיים, ונשמעת הטענה שהמסקנה שהם מסיקים אינה מבטאת פעמים רבות את הכוונה המקורית של מנסחי התקנים. תוצאה כזו מחטיאה את מטרת הבהירות והוודאות, שהיא אחת מהמטרות של יצירת תקנים ושימוש בהם.

אחד מבכירי המהנדסים כתב בעניין זה מאמר. במאמר נכתב, כי הגם שלא ניתן למנוע את זוויות הראייה השונות של ההנדסה והמשפט, צריך למנוע את היווצרותן של סתירות והתנגשויות בין ההבנה ההנדסית את התקינה, לבין ההבנה המשפטית אותה. הוא מצביע על-כך, ש"כדי שהתקנים הישראליים יוכלו להוות עבור המהנדסים מדריכים לתכנון, ועבור עולם המשפט כלי עזר שיפוטי, עלינו, המהנדסים הכותבים את התקנים, להיות ערים לשימוש הכפול והשונה כל כך שנעשה בתקנים. עלינו להיות מדויקים ביותר ולתת את המשקל והאחריות הנאותים למילה הכתובה".

פרסום התקנים

6.11     פקודת הפרשנות מחייבת את פרסומה ברשומות של כל תקנה בת פועל תחיקתי. תקן רשמי ותקן שאומץ בחקיקה הם תקנה מהסוג הזה (ראו ע"פ 213/56 היועץ המשפטי לממשלה נ' אלכסנדרוביץ', פ"ד יא 695, בג"צ 1934/95 תה ויסוצקי (ישראל) בע"מ נ' שר הבריאות ואח', פ"ד מט(5) 625). לכן חשוב שיהיו הוראות מחייבות ומספיקות לעניין הפרסום. סעיף 6(א) לחוק התקנים מחייב את מכון התקנים לפרסם כל תקן "בדרך הנראית לו". החובה היחידה שהחוק מטיל מפורשות היא שהודעה על קביעת התקן תפורסם ברשומות (סעיף 6(ב) לחוק). מכאן, שהתקן עצמו אינו טעון פרסום ברשומות (ראו ע"פ 107/73 "נגב" תחנת שירות לאוטומוביל בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד כח(1) 640). שמענו מעדים שונים שיש קושי לאתר ולהשיג נתונים של תקנים שונים וכי דבר זה מקשה על העוסקים במלאכה לדעת אילו תקנים קיימים, מה תוקפם ומה מידת החיוב שבהם. מנגד נמסר לנו מחוגי המכון שניתן לרכוש את מסמך כל תקן בספריית מכון התקנים, וכי אם מדובר בתקן רשמי יש מספר מקומות נוספים שבהם ניתן לרוכשו. עוד שמענו שניתן לרכוש תקליטורים (כולל עדכון) של תקני בנייה. אנו מבינים שעלות כל אלו היא גבוהה למדי.

סוגים שונים של תקנים

6.12     בפתח פרק זה נאמר שאין בחוק הגדרה ישירה למונח תקן וכי ניתן להסיק את ההגדרה מהוראות החוק השונות (ראו סעיף 6.2). לשם הבהירות, ניתן אולי להיעזר גם בהגדרה שהציע הממונה על התקינה בעת שהעיד בפנינו. הוא הציע להגדיר תקן, כ"מסמך בו מפורטות דרישות טכניות החלות על מוצר או כללים טכניים של תהליך עבודה". זוהי הגדרה כללית מאוד שבמסגרתה יכולים להיכלל גישות והיבטים שונים הנוגעים לתחום, לנושא, לדרך, לאופן, לצורה, להיקף ולאופי הדרישות שייכללו באותו מסמך או באותם כללים.

אכן יש מיונים וסיווגים רבים של תקנים, זאת במישורים שונים. כך למשל, ניתן לסווג תקנים בהתאם לתחומים הטכנולוגיים שבהם הם עוסקים (בניין, חשמל, תעבורה, מזון, וכו'), או בהתאם לנושאיהם (תכונות של מצרכים, כללים טכניים, שיטות בדיקה, סיווג ודרוג, הגדרות וכו') (ראו: א' הדר, מבעד לחוק התקנים (התשנ"ז-1997), בעמ' 33). מיון אחר הוא לתקנים תפקודיים ותקנים מרשמיים; ויש עוד מיונים וסיווגים. המשותף לכל אלו הוא שכולם עונים להגדרת תקן כמסמך המעלה על הכתב דרישות טכניות החלות על מוצר, או כללים החלים על תהליכים.

התקנים שבהם יש כללים החלים על תהליכים מכונים "תקני מלאכות", והם כמעט שאינם קיימים בחו"ל. גם בארץ אין הרבה תקנים מסוג זה. מנהלת מכון התקנים אמרה לנו שגופים שונים בארץ נרתעים מפני עיבוד ופרסום של תקני מלאכות, משום החשש שהעוסקים באותן מלאכות ימצאו עצמם בסד מחייב, ולא תמיד ישים, של דרך ביצוע עבודה או משימה אחרת. אפילו לא יוכרז תקן כזה כתקן רשמי, ואפילו לא יאומץ בחקיקה, עדיין יש לו תוקף מנחה בקביעת הרמה הנדרשת מאלו העוסקים בנושא שבו דן התקן, ואם הם יסטו מהאמור בו הם מסתכנים בקובלנות ובתביעות, דבר שממנו הם רוצים להימנע.

6.13     אין בדעתנו להיכנס לעובי הקורה של כל המיונים והסיווגים של תקנים, למעט הערה כללית אחת, הנוגעת לסיווג של תקנים לתקנים מרשמיים ותקנים תפקודיים. תקנים מרשמיים כשמם כן הם. התקן כולל מרשם מפורט ומלא לאופן העשייה של המוצר, דבר המבטיח לכל מי שפעל על-פיו שתוצאות פעילותו ישיגו את המטרה הנדרשת. אפילו לא כך לא יהיה מי שפעל בדרך זו אחראי לתוצאה, משום שהוא פעל ועשה את הנדרש לפי "מרשם התקן".

גם תקן תפקודי כשמו כן הוא. התקן מציב את המטרה שאותה הוא חותר להשיג, ומאפשר למעוניין לבור לו את הדרך שבה ישיג מטרה זו. רק כדי לסבר את האוזן נביא כמשל תקן החותר להשגת בידוד תרמי מינימלי (תקן ישראלי ת"י 1045 חלק 1, העוסק במבני מגורים) ומאפשר למתכנן, ליזם או למעוניין אחר, לבחור לו את הדרך שבה ישיג את דרגת הבידוד הנדרשת על פי התקן.

אין תקן תפקודי "אולטימטיבי". תקן כזה יכול היה תיאורטית להסתפק באומרו: "בנה בית טוב ובטוח", ואידך זיל גמור. בכל תקן תפקודי יש גם יסוד מרשמי המגביל את העשייה, אם בשימוש בחומרים, אם בשימוש בתורה מוכרת ואם בדרכים אחרות.

מקובל שתקן תפקודי כולל בתוכו גם את דרך הבדיקה, שעמידה בה תהיה הוכחה מכרעת לכך שמטרת התקן הושגה.

הסדר הכרונולוגי של "תולדות התקינה" הוא כזה שבראשונה שלט התקן המרשמי. בעשורים האחרונים נוכחו לדעת שתקן זה מגביל קידמה ופיתוח, שהרי אפילו יש למעוניין דרך נוחה וזולה יותר להשגת המטרה, הוא אנוס על-פי דיבור התקן המרשמי, לפעול בדרך היקרה והמסובכת. על רקע זה פותחה תורת התקן התפקודי, ההולכת וצוברת תאוצה ברוב המדינות המפותחות.

מגמה זו ניכרת גם בתקינה הישראלית החדשה, ובודאי שכך הוא הדבר בתקינה הנסמכת על תקני חוץ.

6.14     סקירה קצרה זו על התקנים, מהותם, דרך עיבודם, וכל כיוצא בזה איננה מתיימרת להקיף את כל היבטי הנושא הכבד הזה. כפי שיתברר בהמשך, וכפי שכבר אמרנו, אנו מייעדים לתקנים מקום חשוב בעיצוב ובדרך ההצגה של נורמות טכניות בענף הבנייה. כיון שכך, סברנו שנכון נעשה אם נסקור בקצרה את הנושא, והכל כדי שהמלצותינו הכוללות עשיית שימוש בתקנים יהיו מובנות יותר.