___________________________________________________________________
ליקויים ופגמים שעלו מביקורת הציבור וממקורות אחרים
הקדמה להצגת הליקויים
7.1 בפתח דברנו הסברנו כי את עיקר תפקידנו ראינו כמלאכת תכנון והרכבה של "המכונה", היא המנגנונים והאמצעים שיבטיחו הקמת מבנים בטיחותיים. מלאכה זו איננו מתחילים מנקודת אפס. הבנייה היא ענף רב-היקף בישראל, אשר פועל במסגרת נורמות שלצידן פרקטיקה ונוהלי עבודה שפותחו לאורך השנים. כיון שכך, היה זה רק טבעי שבטרם נגבש דעתנו בהקשרים השונים של עבודת הוועדה נאסוף מידע על המצב השורר, נשמע את דברי המעורבים והמעוניינים האחרים בהליכי הבנייה וכן נבחן בעצמנו דברי חקיקה וחומר רלוונטי אחר.
7.2 המידע שהובא בפני הוועדה כלל עדויות, מסמכים וראיות אחרות. את העדים שהשמיעו את דבריהם בפני הוועדה ניתן לחלק לאלו שפנו אליה מיוזמתם, ולאלו שהוזמנו אליה. בנוסף התקבלו בוועדה פניות רבות בכתב, והוועדה עצמה יזמה פנייה לקבלת חומר ומידע מרשויות, גופים ומעורבים אחרים. לאחר ששמענו את דברי כולם נוכל לומר שרובם ככולם מטיחים ביקורות קשות על כל הקשור לענף, החל בנורמות המשפטיות, המקצועיות וההתנהגותיות, עבור דרך המתכננים, היועצים, המבצעים והמפקחים, וכלה בכל הרשויות הממשלתיות, המוניציפליות והציבוריות האחרות שיש להן זיקה לענף הבנייה.
7.3 הוועדה שמעה, בעצמה ובאמצעות אוספי החומר, כ-260 עדים וקיבלה אלפי מסמכים. לא נוכל כמובן להביא בדוח זה את דברי כולם; לא נוכל גם להקיף בו את כל גווני הדברים שנאמרו. כל אלו יישארו שמורים בגנזך המדינה (כולל באמצעים אלקטרוניים), ואין מניעה מבחינת הוועדה שכל המעוניין יעיין בהם. הגם שאין אנו מביאים בדוח את כל ההיקף העצום של הדברים שהובאו בפנינו, הרי שבבואנו לבנות את ה"מכונה" שקלנו בתשומת-לב רבה את המידע שהצטבר בידינו ואת הביקורות ששמענו.
7.4 בסקירה להלן אנו מביאים את עיקרי הביקורות ששמענו. כשהוצגו בפנינו בנושא אחד אסכולות שונות, אנו מציגים את הגישות השונות. בעניינים אחרים שבהם היו גישות שונות ובהן בלטה גישה שלטת, אנו מדגישים את הדעה השלטת. כאמור, לצד העדויות למדנו על פגמים וליקויים גם מחומר אחר שהיה ברשותנו, ובו דברי חקיקה שונים, דוחות של ועדות שונות ומסמכים אחרים. במסגרת פירוט הליקויים והפגמים שייפרסו להלן, נביא גם מקצת מאלו.
הסבך בחקיקת הבנייה
8.1 את סקירת הפגמים אנו פותחים בנושא הנורמות המשפטיות משום שהוא היה הבולט בין מושאי הביקורת ואליו הופנה חלק ניכר מחיצי הביקורת כמעט מכל מי שהעיד בפנינו. על אלו נמנים חוגי מקצוע הבנייה (מתכננים ומבצעים), חוגי רשויות התכנון והבנייה (המועצה הארצית והוועדות המחוזיות והמקומיות), העיריות והמועצות המקומיות, חוגי משרד הפנים (החולש על החקיקה העיקרית בתחום הבנייה), חוגי התביעה והייעוץ המשפטי, ועוד רבים אחרים. גם אנו עצמנו בחנו דברי חקיקה לא מעטים ומצאנו בהם אי-בהירויות וליקויים.
התייחסותנו בפרק זה לנורמות המשפטיות מצטמצמת למשמעות הצרה של מונח זה. אין לך כמעט נושא בענף הבנייה שלא ניתן לשייכו ישירות או בעקיפין ל"נורמות", שהרי בלשון מושאלת "כל העולם משפט". בפרק זה נעסוק רק בביקורות שהוטחו בתפישת העולם של נורמות הבנייה, אופן עריכתן, הצגתן, הגיונן, עיצובן, עידכונן, הנגישות אליהן, היותן עונות על הצרכים, וכל כיוצא באלו ביקורות עקרוניות כוללניות.
8.2 אין בישראל "מיניסטריון בנייה", ואין אפילו משרד ממשלתי המרכז בתוכו את כל היבטי הבנייה על חקיקת הנורמות הקשורות אליהם. עם זאת מקובל לראות את משרד הפנים כמשרד הדומיננטי בתחום זה, משום שהחוק המרכזי בתחום הבנייה, הוא חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (לעיל ולהלן – חוק התכנון והבניה) מעניק לשר הפנים את הסמכויות הכלולות בו.
המצב הקשה בתחום הנורמות לא נעלם מאנשי משרד הפנים, אך במשך שנים רבות הוא כמעט לא עשה דבר בעניין זה, עד שבשנת 1992 הוא אולץ לעשות כן. חקיקה אמריקאית איפשרה לישראל לקבל ערבויות להלוואות מארה"ב לשם שיכון עולים, ואולם הדבר הותנה בין היתר בשיפור דרישות הבנייה שבדין הישראלי. קבוצה שכללה בין השאר את נציג משרד הפנים, מכון התקנים, נציג התאחדות הקבלנים, נציג משרד הבינוי השיכון, נציג הטכניון ונציג משרד האוצר יצאה לארה"ב כדי ללמוד מהנעשה שם. בסופו של דבר הוחלט על כניסה לשני פרויקטים, האחד – ריכוז תקנות הבנייה בקובץ תקנות משולב, והשני – בדיקת מערכת ניהול תקנות בנייה. את העבודות הכרוכות בשני פרויקטים אלו הוחלט למסור לגורמי חוץ. הצורך בכך נבע מההבנה שלא היה בידי איש "מידע על כל ומלוא החומר הנורמטיבי הקיים … לא היה איש או מסמך שריכז את כל הנתונים הללו …" (דברי בעל התפקיד שריכז נושא זה מטעם משרד הפנים). "הודאת בעל דין" זו על המצב העגום שבו הייתה (ועודנה) נתונה החקיקה הישראלית בתחום הבנייה, רק ממחישה עד כמה גדול "השבר הנורמטיבי". לצורך זה פורסמו מכרזים, ובהם זכו שתי חברות, האחת חברת 'אמן' והשנייה חברת 'אנוש'. ביצוע הפרויקט הראשון השתרע על-פני שנה, והשני על-פני כשלוש וחצי שנים.
הפרויקטים הללו הניבו מספר ממצאים ומסקנות. בין השאר מתברר שיש למעלה מעשרה משרדי ממשלה (!) שמתקינים תקנות ומוציאים הוראות והנחיות בנושאי בנייה (משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון, ביטחון פנים, משרד החינוך, משרד התחבורה, משרד הבריאות, משרד התעשייה והמסחר, משרד העבודה (לאחרונה אוחד משרד זה עם משרד התעשייה והמסחר), המשרד לאיכות הסביבה, משרד התשתיות הלאומיות, משרד התיירות ומשרד החקלאות), שעליהם נוספים בתי-יוצר לנורמות, ובהם פיקוד העורף, רשויות מקומיות ורשויות כבאות. לכל אלו יש להוסיף את ההנחיות ואת התקנים המוצאים על-ידי גורמים אלה ועל-ידי גורמים אחרים.
כן מצא המחקר, שתקנות הבנייה, תקני בנייה והנחיות בנייה למיניהם משתרעים על-פני כ-10,000 עמודים (!). אחד מהמשתתפים בפרויקט אמר ש"קשה להשתלט על חומר כה רב שעד אז איש לא טרח לאוספו במסמך אחד". החברה המבצעת את פרויקט הקובץ המשולב איתרה 519 סתירות, חוסרים וכפילויות, שבחלק מהם היא מטפלת עד היום.
8.3 בעקבות פרויקטים אלה החליטה הממשלה ביום 30.4.97 על הקמת יחידה במשרד הפנים שתעסוק בתאום תקנות הבנייה. הכוונה הייתה שכל המשרדים מתקיני תקנות בנייה לא "ימשיכו בסורם" בהתקנת תקנות בלי שהן ייבחנו ביחידת התאום האמורה ובלי שיתברר שהן משתלבות ותואמות, ואינן סותרות או משבשות, נורמות אחרות. העתק מהחלטת הממשלה מצורף בנספח ה לדוח זה. אך מעדויות שהיו בפני הוועדה הן מפי העומד בראש יחידה זו, היא היחידה לתאום תקנות ותקני בנייה, הן מפי בעלי תפקידים אחרים במשרד הפנים, למדנו שהחלטת הממשלה מיושמת באופן חלקי בלבד. משרדי הממשלה אינם משתפים פעולה בחלק ניכר של המקרים עם יחידה זו. היחידה עצמה לא קיבלה תקציב מתאים, היא דלה בכוח-אדם (שלושה אנשים בלבד) ודלה באמצעי עזר (מיחשוב) ולפי דברי העומד בראשה, הוא מקבל "כמות עצומה" של חומר רלוונטי ממכון התקנים ואינו יכול להשתלט עליו.
8.4 הביקורות ששמענו בנושא נורמות הבנייה היו קיצוניות ומקיפות-כל והן הביאו אותנו למסקנות נוגות למדי אודות איכותו, טיב עריכתו והגיונו הפנימי של המערך עצום המימדים של נורמות הבנייה בישראל, שאין בו עריכה, סדר, הגיון, שיטה, מדיניות וכל כיוצא בזה. להלן נביא חלק מהדברים שהושמעו:
א. מנהל היחידה לתיאום תקנות ותקני בנייה במשרד הפנים אמר ש"המצב הוא שכאשר בא אדריכל, מתכנן או קבלן לבנות, הוא בבעיה, אין לו הכל מרוכז, הדברים נמצאים בתפזורת שקשה להתמצאות …".
ב. אחד מראשי מקצוע האדריכלות אמר שיש עודף בתקנות ובתקנים "אבל את החבירה שלהם ביחד למסכת שקל להשתמש בה, שהיא מקצועית, ושהיא תיתן גם תוצאות ותיתן גם אפשרות נוחה ויעילה לבקרה ולביקורת – זה אין בה. בסך הכל המצב די מבולבל… הוא קשה… מכל הבחינות כמעט, ולעשות בו סדר גם כן קשה מאד. היום יש סמכות לכל שר להתקין תקנה בפני עצמו, והתקנות האלה לא תואמות אחת את השנייה…".
ג. עוד נאמר על ידו: "… בעל המקצוע הטוב והאחראי, אמור לדעת את אותם 10,000 עמודים, והוא לא יודע כמובן…". הוא ציין שנכון שלא מוכרחים לדעת בעל-פה, אבל מוכרחים לעשות סדר לא רק בתקנות אלא גם בגופים מהסוג של 'בזק', חברת החשמל וכיו"ב. ההגדרות שונות בכל חקיקה, כך למשל ל"דירה" יש הגדרות במקומות שונים.
ד. כן הוא אמר שעורך בקשה (שהוא בדרך-כלל האדריכל) נאלץ לחתום בבקשת היתר ובהקשרים אחרים על דברים שהוא איננו יודע. הוא חותם על הצהרות ביודעו שהוא אינו יודע את המצב וכך נוצרת אווירה של "זילות" לחוק, לחתימה, ולתהליך כולו. הוא מוסיף ואומר "אני רוצה להיות הראשי (בתחום עריכת בקשת ההיתר) אבל לא נותנים לי את …… הדרוש לעשות את המלאכה… תנו לי את הידע כמו בחו"ל…". התוצאה הסופית היא ש"האנשים חותמים על ההצהרות מבלי לקרוא אותן; למה? כי הם אומרים למה שאני אקרא ואתרגז, אין לי ברירה אלא לחתום".
ה. אדריכל אחר אמר שאין אדריכל המסוגל "להתחיל לדפדף … ולאסוף את החומר באיזה מין מנוע חיפוש כזה קטן על מוח של ארכיטקט… אלא אני רוצה, תן לי את המערכת הזאת… כתוב על הספר את כל מה שרצית לכתוב על מדרגות ואת כל השינויים". מדרגות הן כמובן רק דוגמה למצב בו יש הוראות נפרדות למבנים שונים (למשל למבנים המיוחדים לנכים, לבית רב-קומות, לבניין ציבורי, לאולם חתונות וכו'), וכל אלו פזורות בין 10,000 "דפי הנורמות".
ו. אדריכל אחר בעל מוניטין אמר "אני יכול לחתום ש-95% מהאדריכלים בארץ לא מכירים את דיני התכנון והבניה". המצב המשפטי כל-כך מסובך, שאנשים נרתעים מלהיתקל בו, אם אפשר לעוקפו. הוא סיפר שהוא עצמו נותן את שירותיו לכל מוסדות הציבור (ממשלה, אוניברסיטאות, רשויות שונות, בתי-חולים וכו') והוא יודע מניסיונו שאין גם אחד מהם שעומד בכל "תרי"ג המצוות" של נורמות הבנייה.
ז. שניים מראשי ארגוני המהנדסים והאדריכלים אמרו לנו ששום מתכנן לא יכול לקבל אחריות למה שכתוב ב-10,000 העמודים של חוק התכנון והבניה, תקנותיו והתקנים הקשורים אליו וכל החוקים הנלווים. עוד הם אמרו, שמכון התקנים הציג בפניהם דף באורך של ששה מטרים. "מדובר בכמות חומר בלתי הגיונית שבנויה בצורה לגמרי לא לוגית, זאת אומרת אין שום שיטה במערכת הזאת, ואין לי שום אפשרות לדעת את כל מה שכתוב בה… ברוב המקרים רוב המתכננים לא יודעים שקיימת הוראה …".
ח. מתכנן שהנו אדריכל ומהנדס במקצועו, ועיקר עיסוקו הוא במגזר הערבי, אמר "… יש כל מיני דרישות, לפעמים סותרות אחת את השנייה, לפעמים מזכירים סעיף פה, אתה הולך למקום אחר, קורא אותו ואז זה שונה, ואז אתה מתחיל לברר מה כן ומה לא…".
ט. מנכ"ל אחת מהחברות הקבלניות הגדולות בארץ אמר לנו, בין השאר, שהחקיקה היא אחת הבעיות המרכזיות שמחייבות חשיבה מחודשת ורביזיה. הוא המשיך ואמר:
"יש גם כמות גדולה מאד של חוקים, של תקנות, של תקנים, שאני חושב שלפי מיטב הבנתי, אני לא מכיר איש אחד במקצוע שלנו שמכיר את כל החוקים, תקנות וכו'… יש גם הרבה סתירות בין החוקים והתקנות, ולפעמים זה נדבך על נדבך, שלא בהכרח מישהו רואה את התמונה הכוללת… אתה מוצא את עצמך בסתירות בין תקנות ובין חוקים… ואני אומר את זה בעיקר בנושא של בטיחות … למשל … כיבוי אש … אין רשות אחת שבעצם מכתיבה את הנושא הזה; כל רשות מקומית היא אדון לעצמה… . כמות האינפורמציה שישנה … לא באה לידי ביטוי הרבה פעמים בתוצאות שאתה מקבל … אם בתכניות או בביצוע בגלל ההיקף הגדול והשוני שישנם … אלו הערכות שקיימות אצלנו בענף, שחייבים לעשות איזו שהיא רביזיה … יותר מאשר רביזיה … גוף אחד שירכז ויראה את התמונה הכוללת, ינטרל דברים שהם לא רלוונטים, יאחד כל מיני תחומים… . כל חוק יוצא דרך משרד ממשלתי אחר או גוף אחר … יש פה את האינטרס של כל גוף וגוף … הענף לא מצליח לעכל את כל הניואנסים שישנם בתוכו… .אתה מדבר עם המהנדסים, עם מנהלי העבודה, עם המתכננים … אתה רואה חוסר ידע … לאחרונה מכון התקנים הפך להיות פעיל מאד בנושא של תקנים חדשים … היכולת לעכל … היא לא פשוטה. אם לא יעשו איזה שהיא תמצית וריכוז…"
י. אנשיה של חברת 'אנוש' שעסקה במיזם תקנות הבנייה שהוזכר לעיל, העידו בפנינו שהם עברו על כל החומר שנאסף אצלם, למדו אותו, והגיעו למסקנה שאי אפשר להמשיך ולתפעל את ענף הבנייה באי-סדר שיש בו סתירות, חסרים, טעויות וכפילויות (הם איתרו 519 כאלו נכון לשנת 1996, אולם התרשמותנו היא שיש עוד כהנה וכהנה פגמים, הן מסוגים אלו והן מסוגים אחרים).
יא. עוד מנו וספרו אנשי חברת 'אנוש' מספר רב של משרדים ממשלתיים וגופים אחרים המתקינים תקנות ומוציאים הוראות הנוגעות לבנייה. מנהל היחידה לתיאום תקנות ותקני בנייה במשרד הפנים אמר שכל מאמציו לגרום לכך שהמשרדים האמורים יכבדו את החלטת הממשלה שהוזכרה לעיל ולא יתקינו תקנות הקשורות לבנייה ללא בחינה ותיאום אתו – לא צלחו. והוא הוסיף: "מעט מאוד משרדי ממשלה מקיימים את החלטת הממשלה… בכך שהם מעבירים אלי לבדיקה מוקדמת את התקנות. בדרך-כלל מה שמנחה את העברת החומר אלי זה היזקקותם לי…".
יב. דברים דומים שמענו ממנהל האגף להנחיות ולתקנות תכנון ובניה במשרד הפנים. הוא אישר בעדותו בפנינו שרובן של התקנות שאותן מתקין שר הפנים ושעניינן הוא בנייה, אינן פרי יוזמת משרד הפנים אלא פרי יוזמה חיצונית. אין במשרד הפנים מערך ארגוני החש את הנדרש, והמתכנן ויוזם חקיקה סיסטמטית לפי סדרי עדיפויות הגיוניים.
יג. מנהלת מכון התקנים שהעידה בפנינו הביעה אף היא דעתה, שיש "הרבה מאד דרישות ותקנות שקשה מאד להתמצא בהן".
יד. המצב בתחום הנורמות והחקיקה תואר על-ידי התאחדות הקבלנים בכתב בלשון זו:
"בגלל ריבוי המוסדות שיש להם נגיעה לענף הבנייה, בגלל רצונו של כל מוסד להיות מעורב בתפקוד הענף, נוצר מצב אבסורדי שנקבעו אלפים של תקנות, תקנים, צווים, מפרטים, דרישות וכדומה בחוקים שונים ומשונים או כהצעות מוסדות או ועדות שונות. לעתים קרובות התקנות או הכללים הנקבעים במפרטים או בתקנים סותרים זה את זה. ריבוי התקנות גורם לבלבול, לעיכובים בתכנון ובביצוע, לטעויות בתכנון ובביצוע ובסופו של דבר עלולים להביא לתוצאה הפוכה מזו שלהם נועדו, עד כדי גרימת אסונות. ריבוי התקנות גורם גם לכך שהדברים 'נופלים בין הכסאות'. אין כל אפשרות לפקח באופן ממשי על ביצוע כל התקנות או ההוראות … ברור לכל בר-דעת שאין שום אפשרות לכל אדם סביר לעקוב אחר כל המלל, אשר בחלקו כאמור ארכאי ולא רלבנטי, חלקו סותר מלל אחר והכל יחד יוצר בלבול שבעקבותיו, כמובן, לא מקיימים את החוק. לצערנו לעתים אי הקיום מתמקד דווקא בדברים החשובים ביותר ועקב כך נגרמים אסונות … המשך המצב הקיים והמגמה הקיימת להחמירו … עלול לגרום לקריסת כל המערכת החוקית וכל אחד יעשה כטוב בעיניו."
טו. אחד מראשי מקצוע האדריכלות אמר שבירושלים, בתל אביב ובחיפה יש כ-3,000 תכניות מיתאר (בכל אחת מהערים) "ואף אחד לא עשה התאמה ביניהן". במסגרת זו יש תכניות בשפה האנגלית משנת 1923 והן חולשות על חצי עיר. בתכניות יש הגדרות שונות ופרשנויות שונות החלות עליהן, והמבקש לדעת מה בדיוק המצב התכנוני לא תמיד יכול לדעת זאת.
טז. אדריכל בעל מוניטין תאר מקרה שבו בית-חולים רצה להקים מכון MRI ולא ניתן היה לעשות כן ללא הכנת תב"ע. "המצב הטוב ביותר לסיום הליכי אישור התב"ע זה שנתיים עד שלוש שנים... החליטו לא לעשות... התחילו לחפור ולבנות... הביצועים מקצועיים ביותר, עם מהנדסים מצוינים, הם אנשים שמבינים את הבנייה... החוק שנולד על-מנת לשמור... כל כך מסובך שזה בלתי אפשרי למוסדות... האחראים ביותר בארץ לא יכולים לעמוד בזה".
לפי דברי העד, יש והכנת תכניות מחייבת חתימה של קרוב לעשרים מוסדות על "טופס טיולים", זאת עוד בטרם ראתה הוועדה את התכנית. משך הזמן הנחוץ לכך הוא שנה עד שנה וחצי. בשלב זה מגיעה התכנית לוועדה והיא אומרת "זה גבוה מדי", והכל מתחיל מחדש. אחר-כך יש לעבור את הליכי הוועדה המחוזית הבודקת מחדש, והכל מתחיל מחדש. בתום התהליך יש צורך בקבלת היתר, ו"טופס טיולים" חדש מתחיל.
יז. עניין נוסף שהועלה על-ידם מתייחס לרבדים שונים של תכניות מיתאר מקומיות ומפורטות, כשמתכנן הצריך לדעת מה גובר על מה, אינו מסוגל לכך. אין לבוא בטענות עליו כשגם בעירייה אין מי שיודע את פשר התכנון, ואין מי שיכול להדריך את המעוניין. ראשי הארגון הללו הצהירו שאין הם מבקשים להתחמק מאחריות. נהפוך הוא, מקובל עליהם "שמתכננים יצטרכו לחתום על היתר ולהיות אחראים לגמרי על כל מה שהם עשו, אבל בתוך החוק הזה צריכות להיות כל ההוראות שמאפשרות למתכנן לקבל על עצמו בצורה רצינית מקצועית את האחריות על עצמו".
יח. מספר קבלנים הפנו את תשומת-לבנו למצב השורר בתחום "הנורמות החוזיות". כפי שנמסר לנו, בעולם הגדול יש סטנדרטיזציה רבה בכל הנוגע לחוזי תכנון ובנייה. איגודים שונים (למשל המכון הבריטי של מהנדסים אזרחיים באנגליה, או אגודת האדריכלים האמריקאית) מוציאים חוזים לדוגמה, ואלו מאומצים בדרך-כלל על-ידי החוגים העוסקים בתחום זה, תוך עשיית שינויים המתבקשים לפי הצורך כדי להתאימם לעבודות מסוימות או למערכת יחסים מסוימת.
גם בארץ יש מידה של אחידות בתחום זה. ועדה בין-משרדית בלתי פורמלית שקדה על סטנדרטיזציה של מסמכי החוזה לבנייה ולמיחשובם, ועבודתה נכללת במה שמכונה "הספר הכחול". זהו "ספר" המוצא על-ידי ההוצאה לאור של משרד הביטחון ויש בו מפרטים לנושאים שונים בענף הבנייה (עבודות בטון, עבודות בנייה, מתקני חשמל, עבודות אבן, מתקני מיזוג אוויר) וכן דוגמאות של חוזים. שמענו שנוסח חוזה כזה, שכינויו הוא "מדף 3210" נפוץ מאד לא רק במשרדי ממשלה. שניים ממנהלי חברה קבלנית גדולה אמרו שיש בו "איזון במערכת היחסים והאחריות בין קבלן, מפקח ומנהל פרויקט". דא עקא שחרף קיומו של נוסח מקובל כזה, נוהגות רשויות למיניהן להכתיב נוסחים אחרים. הטענה היא שלצד הנורמות החוקיות הרבות הפזורות והבלתי סדורות, צריכים חוגי המקצוע להקדיש ללא צורך מאמץ נוסף כדי ללמוד את הגוונים השונים של הנורמות החוזיות.
יט. לצד הנורמות החוזיות, שעל אף אי היותן נורמות משפטיות כופות, הן יוצרות סטנדרטים של התנהגות ושל דפוסי עבודה, עומדות ההנחיות המינהליות, שאף הן אינן כופות (לפחות לכאורה אינן כופות), אך גם הן תורמות את חלקן לערב הרב והבלתי סדור של הנורמות.
ההנחיות, שיש להן גם כינויים אחרים (חוזרים, הוראות), אינן מחייבות להלכה, ואולם ההשפעה שלהן על כל סוגי הבנייה (הוראות מפקח כבאות ראשי, למשל), או על חלק מסוגי הבנייה (למשל חוזרי מנכ"ל משרד החינוך בעניין בתי-ספר), היא רבה. יש כמובן היבטים חיוביים להנחיות רשות ציבורית, משום שהן מהוות הזדמנות לרשויות לגבש באופן מודע ומתוכנן את קווי המדיניות הראויים, ומאפשרות ביקורת על הפעלת שיקול הדעת (השוו בג"צ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נ"א(4) 1), ואולם בענייננו נראה שבמקרים רבים שכרן יוצא בהפסדן. המקרה הקיצוני ביותר שבו ההפסד רב על התועלת מתייחס לכל הסובב את האש ומניעתה (ראו סעיף 13.17 ואילך). הנחיות, והיעדר הנחיות, ו"מסורות" גיאוגרפיות שאין להן טעם וסיבה, יצרו אי-ודאות תכנונית, תופעת מתווכים ("מאכערים") היודעים להשיג אישורים נחוצים במבוכים שהם יצרו לעצמם, מידה של שרירות לב, ואין לדעת אם הדברים לא גלשו לטוהר לא מלא של מידות, ולפחות לסדרי מינהל בלתי תקינים.
טול לדוגמה את החוזרים שנוהג להוציא מנכ"ל משרד החינוך. לאחרונה אוגדו חוזרים אלו באוגדן נאה למראה. במשך שנים הדברים היו שונים, הן ביכולת לאתר את כל הוראות המנכ"ל, הן בעדכון הוראותיו, הן בחוסרים ובאי ההתאמות שבין הוראות להוראות דין כלליות. אפילו היום, כך שמענו, יש סתירות בין דרישות טכניות בדין הכללי לבין דרישות חוזרי המנכ"ל. למשל, בסעיף 3.21 בתוספת השנייה לתקנות הבנייה נקבע כי פרוזדור המהווה חלק מדרך מוצא בטוח של בית-ספר יהיה ברוחב מינימלי של 2.40 מ', ואילו בסעיף 12.9.1 ב(1) שבעמ' 226 לחוזר מנכ"ל משרד החינוך נקבע כי רוחבו המזערי של מסדרון, כאשר מדובר באגף כיתות שלו דלתות משני צדדיו, יהיה 4 מ'. דהיינו, מתכנן המסתמך על דרישות המינימום שבתקנות הבנייה עשוי למצוא עצמו פועל בסתירה לדרישות המופיעות בהוראות המנכ"ל.
הפיזור של נורמות כאלו גם לתוך הנחיות המוצאות על-ידי גופים מינהליים, שפרסומן ועצם הוצאתן אינו מוסדר ולא בהכרח ידוע, איננו ראוי ואיננו נכון.
8.5 נוכח גל הביקורת הגואה החלטנו לבחון בעצמנו בחינה חטופה את החקיקה כדי לראות אם הדברים הם כצעקתה. נביא להלן מספר דברים שאותם דלינו בעצמנו, ומהם ניתן להבין טוב יותר את הביקורות הקשות שהושמעו מפי עדים רבים, הכל כאמור לעיל.
מכוח חוק התכנון והבניה בלבד הותקנו כ-60 קבצי תקנות, ובהם תקנות הנוגעות ל"היתר לעבודה מצומצמת" המתייחסות לעבודות מצומצמות של אנטנה, דודי שמש ועוד, תקנות ל"התרת שינויים בהיתר על-ידי מהנדס ועדה מקומית" במהלך ביצוע העבודה, תקנות בדבר "חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתכניות ובהיתרים", תקנות פיקוח עליון, תקנות שעניינן "אישורים למתן שירותי חשמל, מים וטלפון", תקנות הנוגעות למקומות חניה, המסווגות לסוגי מבנים וגדלים שונים, ותקנות בדבר הצמדת מקומות חניה, הרבה מאד תקנות בענייני נוהל ובעניינים אחרים של הגשת בקשות, עררים וכל כיוצא בזה, תקנות העוסקות בדיווח על בנייה שלא כדין על-ידי יו"ר ועדה מקומית ליו"ר ועדה מחוזית, תקנות המסדירות מסירת מידע בדבר התכנון האזורי, ותקנות נפרדות למסירת מידע הדרוש להיתר בנייה, והוראות לעניין מיתקני תברואה, שיש בהן מפרטים פרטניים מאד על ענייני ביוב, מים ושרברבות, כולל הנחיות לבתי-ספר וכיו"ב.
לצד כל אלה יש חוקים רבים אחרים שבהם הוראות בענייני בנייה, ושגם מכוחם הותקנו תקנות. בין אלה, חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951, על תקנותיו, העוסק לא רק במרחבים מוגנים מפני התקפת אויב, אלא גם, למשל, בחדרי מדרגות; חוק הבטיחות במקומות ציבוריים, התשכ"ג-1962; הוראות מיוחדות לתכנון אזורי שיקום לפי חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, התשכ"ה-1965; תקנות לפי חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965, העוסקות בין השאר בהנחיות לבניית מעונות ילדים, מעונות יום, מעונות לזקנים עצמאים ותשושים, ומעונות להחזקת חוסים.
עוד ישנם חוק המהנדסים והאדריכלים, התשי"ח-1958, על תקנות הרישוי וייחוד פעולות, העוסקות בין השאר בתנאי הכשירות של הרשאים לתכנן מבנים ולהגיש תכניות לרשויות המוסמכות; חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969; חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954, והתקנות מכוחו הנוגעות למנהל עבודה בענף הבנייה; צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (התקנת מעליות ומתן שירות למעלית), התשמ"ד-1984; צו הפיקוח על מצרכים ושירותים הנוגע לקבלת אישור להקמת בית-חולים; חוק התקנים, התשי"ג-1953; חוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961; תקנות הרוקחים (תנאי פתיחה וניהול של בתי מרקחת וחדרי תרופות), התשמ"ב-1982; חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, החולש על מאות סוגי עסקים, שבתקנות לפיו יש דרישות מיוחדות לבנייה ומתקנים (ובהם צביעת קירות, גובה חדרים, חיפויים של מבנים, מבנה רצפות, הוראות ביוב, מים, אוורור, חדרי שירותים ועוד ועוד).
לרשימה מאוד חלקית זו של חוקים ותקנות צריך להוסיף נורמות הכלולות בכ-600 תקנים הנוגעים לענף הבנייה, שמתוכם כ-380 מתייחסים ישירות למבנה. כ-50 מאלה הוכרזו כתקנים רשמיים, באופן מלא או חלקי. מכל התקנים, כ-250 אומצו בדברי חקיקה המתייחסים לענף הבנייה. כן יש להוסיף חוקי עזר של רשויות מקומיות שונות שנוגעים לענייני בנייה, למשל אלה העוסקים בבניינים מסוכנים, החזקת מקלטים, גידור דוכנים מטעמי בטחון וחזיתות בתים.
גם בכל אלו לא מסתיימת רשימת הנורמות. נורמות נוספות מצויות בהנחיות מפורטות בענייני בנייה של "מבנים ייעודיים" הנמצאים בתחום סמכותם של משרדים שונים (בתי-ספר, בתי-סוהר, בתי-חולים). הוראות אלו מפורסמות בדרך-כלל בחוזרי מנכ"ל והן כוללות מפרטי ביצוע (למשל חוזרי מנכ"ל משרד החינוך בעניין מוסדות חינוך, חוזרי מנכ"ל משרד הבריאות בעניין בתי-חולים, הנחיות משרד התיירות בעניין בתי-מלון, הוראות של מע"ץ ומשרד התחבורה ועוד). בחלק מהמקרים מדובר בהוראות הכרוכות באוגדנים עבי כרס (למשל אוגדן חוזרי המנכ"ל של משרד החינוך המכיל 721 עמודים, והוראות מפקח כבאות ראשי שיש בהן למעלה מ-600 עמודים). לא כל המצוי באלו עוסק ישירות בבנייה, ואולם יש בהם הוראות בנייה לא מעטות, שכדי לאתר אותן יש לעתים צורך בהשקעה לא מבוטלת של זמן ושל ידע.
לכל אלו יש להוסיף את תכניות המיתאר על כל רמותיהן, דרגותיהן ונדבכיהן, הכוללות עשרות אלפי תכניות מיתאר, שחלקן כוללות הוראות שמקומן בתקנות, שאף הן מהוות חלק מנורמות הבנייה. לכך יש לצרף את כל הגופים העוסקים בתשתיות ובהם חברת החשמל, 'בזק', גופים העוסקים בדרכים, אספקת מים, הסדרת ביוב, ניקוז, חברות הטלוויזיה בכבלים, ואחרים, שגם להם יש, במקרה ה