___________________________________________________________________
מסקנות והמלצות
מבוא –
הפיכת ה"מעגל השוטה"
ל"מעגל חכם"
18.1 ערכנו מסע לא קצר בשדה הבנייה, שכלל סקירה והארה של זוויות והיבטים שונים של תהליך הייצור של "מוצר הבנייה" (הוא הבניין) ובכלל זה תחומי הידע, בעלי המקצוע והתפקידים הנוטלים חלק חשוב בתהליך זה. בחנו את המשותף, ובעיקר – המפריד והשונה, בינו לבין תהליכי ייצור של מוצרים אחרים, את יחסי הגומלין שבינו לבין הנורמות המשפטיות החלות עליו, הרשויות שיש להן זיקה אליו, והבעיות האופפות אותו. לשם השוואה ולימוד סקרנו גם הסדרים אחדים הנוהגים במדינות אחרות לגבי בעיות אלו, ועוד כהנה וכהנה נושאים נלווים. המסע כלל גם התייחסות נקודתית למספר עניינים הקשורים ישירות למוצר הבנייה (למשל סוגיות בטיחות האש, החשמל והגז, סוגיות המיוחדות ל"בניינים ייעודיים" כגון מבני חינוך ומבני בריאות, וכן התייחסות נקודתית לנושא המכרזים שהוא כללי, אך יש לו השלכה על מוצר זה.
במסענו לא התיימרנו לחבוק את מלוא רוחב היריעה של עולם הבנייה, אלא התמקדנו ככל האפשר באותם זוויות והיבטים שיש להם זיקה או השלכה על בטיחותם של מבנים המשמשים את הציבור, שהרי זהו הנושא שבו הוטל על הוועדה לעסוק. בחינת הדברים הוליכה למסקנה שלא רק שהקו המבדיל בין מבנים המשמשים את הציבור לבין מבנים "רגילים" אינו תמיד ברור, אלא שבהרבה מקרים אין בפלח זה ייחוד שאיננו קיים במכלול הבנייה. פועל יוצא מכך הוא שחקירתנו במרבית הנושאים שבהם עסקנו עד כה, כוונה לבדיקת הליקויים הקיימים, המונעים את השגתו של מוצר בנייה תקין ובטוח. רוב המסקנות וההמלצות שאותן נציג בהמשך, מכוונות לתיקוני הליקויים שאותרו, כך שתיווצר תשתית ארגונית ומשפטית שתאפשר בנייה תקינה ובטיחותית. בכל אלה אנו מתייחסים למוצר הבנייה באופן כללי. במקום שיש ייחוד ל"פלח" לעומת שאר חלקי "התפוח", צוין הדבר במפורש.
18.2 נקודת המוצא שלנו הייתה שהבניין הוא בעיקרו מוצר אחד בתוך ים של מוצרים שהאנושות מייצרת. עם כל ההבדלים העצומים בין סוגי המוצרים השונים, מצאנו שבמקומות שבהם נוהגים כלכלה חופשית ומשטרים מתקדמים, יש מכנה משותף של תפישת עולם דומה החלה על רבים מן המוצרים. תפישת עולם זו מתאפיינת במינימום של התערבות שלטונית במהלך הייצור, ובמקסימום של מאמץ פנימי של היצרנים להפיק מוצרים שיש בהם תכונות ראויות של איכות ובטיחות. המאמץ הפנימי מדורבן בעיקר על-ידי הצורך להתחרות בשוק, ועל ידי הצורך לקיים נורמות משפטיות שמקופלות בהן סנקציות אזרחיות, פליליות ואחרות בתגובה לפגמי איכות ובטיחות. בסוגי מוצרים שבהם או בשימוש בהם טמון סיכון מיוחד (תרופות, רעלים, הנעה מוטורית וכל כיוצא בזה) נוספים פיקוח ובקרה של הרשות. אלו נעשים בדרך-כלל על-ידי בחינת המוצר המוגמר (להבדיל מבקרה במהלך הייצור, שמכוונת בדרך-כלל לבטיחות העובדים ולא לבטיחות המוצר).
נקודת המוצא המתייחסת למוצר הבנייה כאל מוצר "רגיל" הינה נוחה לבחינת הליכי התכנון והבנייה בכלל, ולבחינת הסבך המשפטי האופף תהליכים אלו בפרט, הכל כפי שתיארנו בפרקי הדוח השונים. אמרנו שנוכח סבך הנורמות, הרשויות וההליכים, קשה לראות את היעד, שהוא מוצר הבנייה.
18.3 חשוב להדגיש שזוהי נקודת מוצא ולא סוף פסוק, שהרי ככלות הכל לא הרי מוצר הבנייה כהרי שאר מוצרים. בחנו את מה שכינינו "רכיבי השוני" המבדילים בין המוצרים "הרגילים" לבין מוצר הבנייה, ונוכחנו לדעת שרבים מהם מחייבים התייחסות שונה למוצר הבנייה. לא נחזור כאן על כל "רכיבי השוני" (לעניין זה ראו סעיפים 2.2 עד 2.32), ואולם נזכיר בקצירת האומר שהתייחסות שונה למוצר הבנייה מתחייבת, בין היתר, מאלה: היעדר ארגון קבוע וקיומו של ארגון "אד-הוק", המתאחד לצורך ביצוע פרויקט ומתפרק לאחר סיומו; היותו של כל מבנה שונה מכל מבנה אחר וחוסר היכולת להסתייע ב"אב טיפוס"; תוחלת חיים ארוכה של עשרות ולעתים גם מאות שנים; חיוניותו של מוצר הבנייה לחיי היום-יום של כל אדם והיקף הפגיעה (בנפש וברכוש) שעלולה להתרחש במקרה שהבנייה איננה בטיחותית; היותם של הבניינים יוצרי "נוף" והיות המקרקעין משאב מוגבל ויוקר מוצר הבנייה. לכל אלה יש להוסיף את הקושי בחשיפת פגמים בבניין כשהוא גמור, ומכאן גם ההכרח בקיומה של בקרת איכות שתיערך במהלך התכנון והבנייה.
18.4 עם זאת, נראה שנכון יהיה להקפיד על מידתיות, ולא להרחיק לכת בהתייחסות השונה למוצר הבנייה מעבר למתחייב מ"רכיבי השוני". הניסיון מלמד שיש מגרעות רבות במעורבות יתר של רשויות שלטון בתהליך הבנייה. לדוגלים במעורבות זו יש נימוקים הגיוניים, הנעוצים ברצון להגן ככל האפשר על הציבור ועל הצרכן, וגישה פטרנליסטית זו אינה בלתי מקובלת במדינה נאורה. דא עקא שניסיון החיים מוכיח (כפי שהוכח במקרה זה) שכאשר גישה כזו מופעלת מעבר למה שמתחייב מאיזון נכון של הגורמים הרלוונטיים, היא מביאה למשטר פיקוחי מעיק, למנגנונים בלתי יעילים, להיעדר אפשרות אכיפה, ובסופו של דבר – לאווירה של זלזול בחוק, הוא המצב השורר היום בתחום הבנייה (ראו, בין השאר, את האמור בפרק 16 "המעגל השוטה"). היבט אחר של משטר פיקוח פטרנליסטי מוגזם מתבטא בפגיעה הכרחית באוטונומיה של הפרט. כבוד האדם כולל, בין השאר, את הזכות הנתונה לכל אדם להפעיל את שיקול דעתו ולבחור את התוואי שבו ילך באופן חפשי ככל האפשר, בהתאם לנטיות לבו, לסדר העדיפויות שלו, ליכולתו הכלכלית ולשיקולים אחרים שלו, ובלבד שלא יפגע באחרים. בזכות זו לא ראוי להתערב כשאין הכרח בכך.
ברכישת מוצר, יש ושיקול הדעת שהרוכש הפוטנציאלי יכול להפעיל הוא מוגבל, משום שחלק מהגורמים שאותם הוא צריך להביא בחשבון אינם בידיעתו, והוא אף אינו יכול להסיק אותם בעקיפין (בוודאי לא באופן מלא) מניסיון העבר הפרטי שלו, או מהניסיון הציבורי הכולל, או ממידע זמין אחר העומד לרשותו. יש וניתן לחפות על היעדר הידע בדרכי עקיפין, למשל בהסתמכות על המוניטין של היצרן או על נתונים שמסר היצרן או שנחשפו במחקר שערך ארגון צרכנים. זהו המצב למשל לגבי כלי-רכב, טלוויזיות, מכשירי חשמל וכל כיוצא בזה. לעתים ניתן לוותר על המידע המלא, משום שמדובר במוצר זול או במוצר המיועד לשימוש חד-פעמי או קצר. יש שאת הידע החסר מחליפה או משלימה בדיקה או בקרה של רשות ציבורית (למשל לגבי תרופות), ויש גם מקרים נוספים ומקרי ביניים. מוצר מוצר ונסיבותיו.
לא כן במוצר הבנייה. בשל הכוח המצטבר של "רכיבי השוני", ובכלל זה העובדה שמדובר במוצר אשר כשלים, אם ישנם בו, עלולים להיות הרי אסון, לא רק לפרט אלא גם לציבור הרחב, לא ניתן לסמוך על יכולותיו של הרוכש הפוטנציאלי. מכאן שיש הכרח בהתערבות פיקוחית. אכן, לעתים יש הכרח בהתערבות פיקוחית-שלטונית גם במוצרים אחרים, כפועל יוצא מסיכון בטיחות הגלום במוצר או מטעמים אחרים. אך השוני המהותי בין מוצר הבנייה ליתר המוצרים טמון בכך, שהפיקוח צריך להיעשות עוד במהלך הייצור. גם הכרח זה נובע מ"רכיבי השוני" שעליהם עמדנו, וביניהם העובדה שאת האיכות והבטיחות של רבים מהמרכיבים והרכיבים של הבניין לא ניתן לבדוק כאשר הוא גמור, אלא אך ורק במהלך התכנון והביצוע. רק בשלבים אלה ניתן לחשוף פגמים בבניין, שכן עם התקדמות בנייתו שוב לא ניתן לחשוף פגמים באלמנטים שכבר כוסו.
אין מדובר כאן בפטרנליזם לשמו, המביא פעמים רבות לפגיעה ללא סיבה מספקת באוטונומיה של הפרט, אלא באינטרסים חיוניים, הן של הפרט הרוכש את מוצר הבנייה והן של הציבור. האינטרס הציבורי מתבטא לא רק בהיבטי איכות ובטיחות ישירים, אלא גם בהיבטים והשלכות רחבים יותר, ובהם האסתטיקה של רחובות הערים, מניעת מטרדים ורווחת הציבור באחד המצרכים הבסיסיים ביותר. נקל לשער את המעמסה הכלכלית והחברתית שתיפול על כתפי הציבור אם מוצרי הבנייה יהיו קלוקלים. מנקודת ראותנו נראה על כן, שיש הכרח בקיומו של משטר פיקוח במהלך "תהליך הייצור" של מוצר הבנייה, אשר יבטיח את בטיחותו ואיכותו.
18.5 בתחילת דברינו עמדנו על ההיקף העצום של נורמות ושל רשויות, המתיימר להשיג תכליות רבות, שהבטיחות היא ללא ספק חלק מרכזי בהן. אך לעומס בנורמות ובמנגנוני פיקוח יש אפקט שלילי המכביד על הציבור ועל הרשויות, והמפחית את הסיכוי להשגת תכליות אלו. חסרונותיו של עומס כזה הם בין השאר אלה:
א. הוא מצריך מנגנונים שמוכיחים
עצמם מסורבלים ובלתי יעילים;
ב. הוא יוצר סבך ביורוקרטי וסבך נורמטיבי שתוצאתו היא אי-בהירות;
ג. הוא מקשה על העוסקים במלאכה להשתלט על כל הנורמות שיש לקיים;
ד. הניסיון מוכיח שיש קשיים באכיפת עומס נורמות;
ה. הוא יוצר חוליות מכבידות בלתי חיוניות "במעגל השוטה", והופך "מעגל
חכם" ל"מעגל שוטה" (ראו סעיף 16.19);
ו. ומעל לכל, וכתוצאה מכל אלו, הנורמות אינן נאכפות, ואינן יכולות
להיאכף. אי קיום הנורמות הופך לכלל, וכך נוצרת אותה אווירה הקיימת היום של זלזול,
של לית דין ולית דיין, של תחושת חוסר אחריות, ושל אובדן כושר הרתעה.
18.6 בשל כל אחת מהסיבות האמורות, ובשל כוחן המצטבר לא כל שכן, ראוי לצמצם את נורמות החובה למינימום ההכרחי, תוך עריכתן בניסוח ובסדר ברורים ובאופן קל ונוח לאיתור. הסיכוי שניתן יהיה להפנים בקרב הציבור את הצורך לקיים היקף מצומצם יחסית של נורמות, ולפקח ולאכוף באופן יעיל את קיומן של נורמות אלו, הוא סיכוי טוב. הטעמים לכך הם שהיקף הכרחי כזה יהיה גזירה שרוב הציבור יכול לעמוד בה, ובהפנמת ההבנה שאין מדובר בשרירות, אלא בצורך אמיתי. טעם נוסף נעוץ ביכולת ליצור, לגבי היקף מצומצם של נורמות, משטר פיקוחי יעיל, שילווה ויחוזק בכוחות כפייה אפקטיביים, דבר שהוא עצמו ייהפך לגורם משמעותי בקיום הנורמות.
בכך תושג מטרת האיכות והבטיחות של מוצר הבנייה, זאת בנוסף לתרומה שיכולה להיות לכוחות השוק ולכוחות הדרבון הפנימיים של השוק כפי שהם קיימים בתהליך הייצור של מוצרים רגילים. כוחות אלה מביאים בדרך-כלל להישגים ראויים שאינם פחותים, וברבים מן המקרים עולים, על הישגי מוצרים המיוצרים במשטר שבו שוררות נורמות כופות נרחבות, שאינן מיושמות.
18.7 בפרק 16 הראינו כיצד אי-קיום המוני של נורמות, מניע "מעגל שוטה" שיש בו חוליות המונעות על-ידו, אך גם מניעות אותו. תהליך דומה מתקיים גם כשמדובר בקיום נורמות. גם בו יש מעגל שיש בו חוליות המניעות אותו, ומונעות על-ידו. בניגוד "למעגל השוטה", מעגל זה הוא "מעגל חכם". חקיקה ברורה ונגישה תצמצם עבריינות, מספר מצומצם של נורמות כופות יקטין עבריינות, הקטנת עבריינות תימנע עומסים במנגנוני הפיקוח והאכיפה, ובבתי המשפט. הקטנת העומסים תאפשר לגורמי הפיקוח והאכיפה לפעול ביעילות. פעולה יעילה של אלו תהווה כוח הרתעה יעיל. כוח הרתעה יעיל יקטין עבריינות. הכוח המשולב של כל אלו יפנים בקרב הציבור את העובדה שיש לכבד את דיני הבנייה, שמי שאינו מכבדם הוא עבריין, ושעבריין נענש בחומרה. לא מנינו כאן אלא חלק מחוליותיו של "המעגל החכם", ואולם די במה שמנינו כדי להמחיש לקראת איזה עולם שומה עלינו לחתור.
המטרה של המרת "המעגל השוטה" ב"מעגל חכם" נראית לנו בהישג יד, ובלבד ש"המעגל השוטה" הקיים יוחלף כולו ובו-זמנית "במעגל החכם". הדגש הוא על "בו-זמנית", משום שהטלאת טלאים בחוליה אחת בלבד של "המעגל השוטה" היא ערובה להמשך המצב הקיים. שיפור, ואף הסרת כל מכשלה מחוליה אחת בלבד "במעגל השוטה", אפילו מדובר בחוליה חשובה, לא יוכלו לעצור את המשך הסיבוב ההרסני והדורסני. החוליות השליליות האחרות, ביחד עם העומסים הקיימים, אווירת התסכול והנכאים, אי הבהירות וכל שאר הפגעים, ימשיכו לסובב ולהסתובב במעגל זה, והתוצאה המיוחלת לא תושג.
לכן נראה לנו שיש להיזהר מללכת שבי אחרי תרופות בלתי יעילות דיין, הרואות את חזות הכל בחוליה אחת שאותה יש לתקוף, אפילו מדובר בחוליה חשובה כ"חולית האכיפה".
רק השילוב של נורמות מלאות המקיפות את כל הנדרש וערוכות בצורה נוחה, מערכת פיקוח מקצועית ומערכת אכיפה יעילה, המגיבה במהירות, יוכל להבטיח כי מוצר הבנייה יהיה תקין ובטוח.
18.8 תנאי-אין-בלתו, הוא קיום פיקוח ואכיפה מלאים, מושלמים, ללא פשרות, ובמלוא הפעלת הסמכויות, אם וכאשר ייבנה המערך המומלץ על-ידינו. תנאי זה צריך לשלוט בכיפה בכל עת, ואולם יישומו המלא והדווקני הוא הכרחי בנקודות התפר של המעבר בין המצוי לרצוי. הטעם לכך הוא שאין זו מלאכה קלה לשרש נורמה שלילית אבל "נוחה" שקנתה לה שביתה בקרב הציבור. יש להניח שעד לגלגולו המלא והבלתי מופרע של "המעגל החכם", ועד להפנמת תוצאותיו, מסקנותיו והמציאות החדשה שהוא אמור ליצור, תמשיך לשרור בקרב הציבור האווירה שבה הנורמה אינה קיום החוק, אלא דווקא אי-קיומו. רק יישום מלא של "המעגל החכם" על כל חוליותיו, על-פי המלצותינו, פותח פתח לסיכוי להטות את "המעגל השוטה" ממסלולו הנוכחי. ההקפדה על הפיקוח והאכיפה המושלמים בנקודת תפר זו היא אפוא הכרח בל יגונה.
18.9 משהגענו עד הלום, לא נותר לנו אלא לנסות ולהתוות את המתווה הכללי ואת היסודות שעל-פיהם תתוכנן ותורכב ה"מכונה" החדשה, דהיינו את התהליכים והמנגנונים שישלטו בתכנון המבנים ובביצוע הבנייה. ראינו, כי בטיחות מבנים תלויה ונגזרת מרמתם ומאיכותם של מספר אלמנטים, שהעיקריים שבהם הם:
א. חקיקת הבנייה;
ב. המתכננים והמבצעים המשתתפים בפרויקט הבנייה ומקצועיותם;
ג. חומרי הבנייה ומוצריה;
ד. בקרה ופיקוח על התכנון ועל הביצוע;
ה. טיפול במבנים קיימים;
ו. אכיפה.
על-מנת ש"המכונה" החדשה תכסה את כל האלמנטים הללו, היא נדרשת למכלול שלם של נורמות לסוגיהן ולמבנה ארגוני. מטרתנו בפרקים הבאים בחלק זה היא בראש ובראשונה לאתר ולתכנן את אותם חלקים של "המכונה" המהווים את המסד העיקרי החיוני לתפקודה, מזווית הראייה של הבטיחות. במילים אחרות, אנו מבקשים לעצב את אותם "אביזרים" של ה"מכונה", שאם ייושמו בדווקנות ובעקביות וללא פשרות, יקרבו אותנו, לפי המקווה, אל המטרה של ייצור מוצר בנייה בטוח. עיצוב זה יהיה שזור בהמלצותינו, שאותן ואת טעמיהן נפרט בחלק זה.
18.10 "המכונה" האמורה מכוונת ללכוד את מרבית סוגי המבנים, ואולם נראה כי היא לא תוכל ללכוד את כולם. יכולים להיות מבנים שיש לגביהם דרישות מיוחדות בשל פעילויות מיוחדות המתנהלות בהם, בשל סוג החומרים שמשתמשים בהם, בשל מורכבות תכנונם או ביצועם, או בשל תכונות אחרות שלהם או של סביבתם. כל אלה עשויים להצריך סטייה מנורמות הבנייה הרגילות וקביעת נורמות מיוחדות עבורם.
חקיקה חדשה לבנייה
19.1 מוסכם על הכל כי את החוק יש לכבד. זוהי נקודת המוצא הבסיסית של רעיון שלטון החוק. כלל זה נראה מובן כל-כך, והוא מושרש כל-כך בכל רובדי החברה, עד שברוב המקרים אין נותנים את הדעת לכך שגם הוא זקוק לפרשנות התוחמת את תחומיו, לבל יצא שכר הפעלתו בהפסד תוצאתו. כבר במקורותינו הגבילו את התוקף הגורף והמחייב של כלל זה באמירה ש"אין גוזרין גזירה על הציבור אלא אם כן רוב ציבור יכולין לעמוד בה" (בבא בתרא דף ס' ע' ב') ופשוטו של מקרא הוא שהחברה מכירה באי-יכולת לחוקק חוק שהציבור אינו מוכן לקבלו, כפי שהדבר הורחב ברמב"ם כלהלן: "בית דין שנראה להן לגזור גזירה או לתקן תקנה או להנהיג מנהג צריכין להתיישב בדבר ולידע תחילה אם רוב הציבור יכולין לעמוד בהן או אם אין יכולין לעמוד ולעולם אין גוזרין גזירה על הציבור אלא אם כן רוב הציבור יכולין לעמוד בה" (רמב"ם, ספר שופטים, הלכות ממרים פ"ב ה"ה).
המדינות המודרניות הנאורות, שכולן מקדשות את שלטון החוק, היו ערות לתקלה היכולה לצמוח מקידושו של חוק שאיננו "קדוש", והן יודעות לסייג שלטון ללא מצרים של חוק שאיננו "כליל הקודש" לבל יינשא שמו לשווא. איננו עוסקים כאן בפילוסופיה של המשפט, גם לא בניתוח מלוא הסייגים לתוקפם או לתחולתם של חוקים. ענייננו מתמקד בפן אחד של הגזירה שרוב הציבור אינו יכול לעמוד בו, והוא אי הבהירות, אי הנגישות ו"אי הידידותיות" של החוק, הגורמים לכך שבעל מקצוע הנזקק לחוק, איננו יודע אל נכון מה וכיצד עליו לנהוג כדי לאתרו ולעמוד על טיבו.
הגישה הנוטה לראות במצב כזה את החוק כגזירה שלא תמיד ניתן לעמוד בה, קנתה לה אחיזה גם בישראל. "חקיקה חייבת להיות ברורה במשמעותה וקלה להבנה מבחינת תוכנה והשלכותיה...", כך נאמר מפי הנשיא מ. שמגר בפסק הדין בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי ואח' (ע"א 6821/93 פד"י מ"ט (4) 221 בעמ' 263). הנשיא א. ברק אומר בספרו פרשנות במשפט, (כרך שלישי, פרשנות חוקתית) עמ' 410: "...תנאי הוא לשלטון החוק שהחוק יהיה כללי, פומבי, ידוע ומפורסם, ושהוא יהיה ברור, ודאי וניתן להבנה באופן שבני הציבור יוכלו לנהל על-פיו את ענייניהם". בהמשך (עמ' 505) מביא המחבר המלומד מההלכות בארה"ב ובניו-זילנד, שבהן נקבע "כי חוק סתום (vague) הפוגע בזכויות אדם... בטל...". גישה זו מקובלת על ברק מהטעם שיש "...צורך כי החוק יהיה ברור וודאי באופן שיהא בכוחו להדריך את הפרט והשלטון גם יחד...". ומתי ייקבע שהחוק סתום? על-כך הוא משיב: "המבחן צריך להיות מבחנו של הציבור הנאור, והשאלה הינה אם לקורא זה... ניתנת הנחיה או שהוא צריך לעסוק בניחושים...".
ברוח דומה כתב כבר בשנת 1962 מאיר שלי, שהיה מופקד על הניסוח של חוקי המדינה במשרד המשפטים, ש"הכל משווים למחוקק ולמנסח – ניסוח טוב של דברי חוק מהו. והכל יודעים: הסגנון צריך להיות קצר ופשוט, מיעוט מילים ורוב בהירות; המונחים – חד משמעיים, ההרצאה מכוונת לאיש הבינוני, לא תרגילי הגיון אלא שכל ישר של פשוטי אדם..." (מ' שלי "נפתולי ניסוח", ספר היובל לפנחס רוזן (ח' כהן עורך 1962)).
על רקע מילים כדורבנות אלו אנו מזמינים את הקורא לחזור ולקרוא את קובלנות הציבור בכל הנוגע לדרך החקיקה של דיני התכנון והבניה (ראו פרק 8).
19.2 מיטב אנשי המקצוע לסוגיהם מכל עברי מתרס העשייה, מעובדי הרשויות ועד העוסקים הפרטיים, כולם קבלו על אי יכולתם לרדת לסוף דעת הנורמה החלה בכל עניין ועניין ובכל אתר ואתר הקשור לנושא התכנון והבנייה. הראינו שם בדוגמאות עד כמה הם צדקו בדבריהם. העומדת בראש הייעוץ המשפטי של משרד הפנים (המופקד על חוק התכנון והבניה) אמרה: "אם תפתח את תקנות התכנון והבניה, ואם תצליח גם להבין מה כתוב שם, אני עד היום לא ממש הצלחתי ... זה מאוד קשה". מי שעמדה שנים רבות בראש מינהל התכנון במשרד הפנים, אמרה ש"במשך השנים הצטברו אלפי תקנות והגיעו טרוניות רבות מהציבור המקצועי הנצרך לתקנות אלו... טענו שאינם יכולים לדעת את כל התקנות, הסתבר גם שיש סתירות...". ואחד האדריכלים אמר לנו: "תביאו לפה עשרה אדריכלים ואני אעשה להם בחינה, תראו כמה הם לא יודעים...". יו"ר איגוד מהנדסי הערים אמר כי חוק התכנון והבניה הוא "בין המסובכים שיש בעולם".
מצב זה הוא בבחינת גזירה שרוב הציבור אינו יכול לעמוד בה, וכבר אמרנו שלפי מקורותינו אין להטיל על הציבור גזירה כזו. מצב כזה הוא כושל ומכשיל, והאמור בדוח זה מצביע עד כמה הוא תורם לתוהו השורר בתחום, דבר המשליך בהכרח גם על ענייני בטיחות. גם משרד הפנים, המופקד על החוק, היה ער לכך, ובדרבון ובסיוע כספי של ממשלת ארה"ב (ראו סעיפים 8.2 ו-8.3), החל לפני כעשור בפרויקט חקיקה לשם תיקון המצב. פרויקט זה מתנהל בעצלתיים, ולפי העדויות ששמענו הוא יסתיים, אם יימשך בקצב שבו הוא מתנהל, בעוד שנים רבות. הפסימיים שבין המעריכים, סבורים שהפרויקט יסתיים בעוד 20 שנים!!! היו אמנם גם אופטימיים יותר, ואולם התרשמותנו שלנו היא שבהקצאת תשומות כספיות, כוח-אדם, ואחרות, כפי שהן נוהגות עתה, ההערכות הפסימיות הן יותר ריאליות.
19.3 הצגת הנורמות בדרך הגיונית, נגישה, ברורה ו"ידידותיות" היא תנאי אין בלתו לשינוי במצב הקיים, לביטול "המעגל השוטה" המשטה בכולנו (ראו סעיף 16.15), להמרתו "במעגל החכם" שייטיב עמנו (ראו סעיף 18.7), ובעקבות כך ליצירת אקלים שבו קיום הנורמות יהיה נורמה מובנת מאליה. באקלים כזה יש סיכוי טוב שמוצר הבנייה יהיה איכותי ובטיחותי. בטרם ניכנס לגוף ההמלצות שלנו בנושא זה, אנו מבקשים לחזור ולהדגיש שענייננו כוועדת חקירה מתרכז בהיבטי הבטיחות של מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, להבדיל מההיבט הרחב של עולם הבנייה בכללותו. אנו נזהרים שלא להסיג גבול ולא לפלוש לשטח לא לנו. ככל שמדובר בחקיקת הבנייה, זווית הראייה שלנו היא הזווית הבוחנת את תרומת הנורמות ודרך הצגתן לבעייתיות הקיימת בענף כפי שהיא משתקפת בדוח זה, וכפי שהיא משליכה על איכות ובטיחות מוצר הבנייה. רק בשל כך אנו מתייחסים לנושא זה, והתייחסותנו תהיה מוגבלת לאותם עניינים המחייבים שינוי, והכל למען גדיעת התרומה השלילית האמורה.
בפרק זה נפרט את המלצותינו שמטרתן להשיג תוצאות אלו.
19.4 אחת הטרוניות הבולטות ביותר של הנזקקים לדיני התכנון והבנייה היא על היותם עתירי חוקים, תקנות, תכניות והוראות מינהל, וכל אלה סבוכים ומסורבלים. נראה לנו שחלק משמעותי מסיבוך זה הוא תוצאת הזיווג הלא נחוץ בין התכנון האזורי לבין הבנייה.
אלה הם שני נושאים שיש ביניהם קשר (שהרי הבנייה כפופה לתכנון האזורי) ואולם הם שונים במהותם. אם נתבונן ב"רכיבי השוני" (ראו סעיפים 2.2 עד 2.32) ניווכח שניתן ליצור חיץ ברור בין "הרכיבים" הנוגעים לבנייה, שהם רוב ה"רכיבים", לבין אלו הנוגעים לתכנון האזורי.
בתכנון האזורי ההיבט הציבורי הוא דומיננטי. כבר אמרנו כי לציבור יש עניין בקביעת ייעודי הקרקע לצרכים שונים (שטחים פתוחים, תעשייה, מסחר, דרכים, מגורים, וכל כיוצא בזה); יש לו עניין בצפיפות הבנייה והאוכלוסייה בכל אזור, בגינון, בחנייה מספקת, במרחבים ובמרווחים שבין הבתים, ובכל כיוצא בזה עניינים הנקבעים לדורות, והתורמים במידה רבה לא רק לנוף האורבני, אלא גם לאופי המקום, לאיכות חיי תושביו ולמילוי צרכיהם, שיכול שיהיו שונים ממקום למקום, הכל לפי האינטרס הציבורי.
הגישה המבקשת לתת לאינטרס הציבורי הזה ביטוי בדרך שחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, נותן, היא גישה אפשרית והגיונית (על אף שהיא לא הגישה היחידה) ולא עלינו לחוות דעתנו על-כך.
הבנייה עצמה וכל הסובב אותה, לאחר שקיבלה על עצמה את עול התכנון האזורי, היא בעיקרה תהליך מקצועי מאוד. כפי שראינו, תהליך הבנייה מאופיין בריבוי מעורבים מתחומים, מרשויות ומגופים שונים הנוטלים בו חלק. התוצאה היא שהנורמות, ואפילו נתייחס רק לחיוניות שבהן, יוצרות מארג חקיקתי הרחוק מלהיות פשוט, הכולל דרישות טכניות, בקרה ופיקוח על כל סוגיהם, כפיפות לתכנון אזורי, דרכי ביצוע, היתרים שיש לקבל, ונורמות קשורות אחרות, וכל אלו צריכים לדור בכפיפה אחת.
לא זו אף זו, כיוון שתכנון המבנה והתכנון האזורי הם תחומים השונים זה מזה הן מבחינה מושגית והן מבחינת הפונקציות הפועלות, הרי שזיווגם בחוק אחד יוצר אצל הבריות תחושה שהתכנון האזורי והבנייה חד הם. פועל יוצא מכך הוא שהשיקולים והקשיים בתחום האחד משליכים ומתערבבים בעשייה ובתהליך הנוהגים אצל השני. בעוד שבתכנון האזורי שולטים העקרונות של שיקול דעת ציבורי המאזן ומגשר בין אינטרסים רבים ונוגדים, המחייבים קבלת הכרעות ערכיות על-ידי נציגות ציבורית, הרי ענף הבנייה הינו מקצועי-טכני, שבו יש ליישם בדרך כלל עקרונות מדעיים ללא התערבותם של שיקולים ציבוריים ערכיים. הפרדה "טכנית" בין השניים תבהיר את ההבדלים המהותיים האלה.
19.5 אין כל סיבה שזיווג זה בחוק ימשיך להתקיים. מסקנה זו, הנראית לנו נכונה ומועילה כשלעצמה, נכונה שבעתיים נוכח המלצותינו, שאף הן כלולות בדוח זה, להפריד הפרדה מלאה מבחינת המטפלים, בין הטיפול בתכנון האזורי לבין הטיפול בבנייה. במסגרת זו אנו ממליצים, בין השאר, להקים מיניסטריון בנייה שירכז את כל הטיפול בבנייה, להקים מרכזי הבדיקה שיעמדו בראש פירמידת הפיקוח והבקרה, ולחייב את מעורבותם של בעלי מקצוע שונים בתכנון המבנה ובביצוע הבנייה.
מסקנה זו הלכה והבשילה אצלנו במהלך הדיונים ככל ששמענו יותר על תחלואי החקיקה, על הסבל שגורמים מנגנוני ההיתר, על הפיקוח והאכיפה הבלתי יעילים ועל כל הסובב את שאר המעורבים בתהליכי התכנון, הביצוע, הפיקוח והאכיפה. לקראת סוף שמיעת הראיות התייצבו אצלנו אנשי חברת אנוש שעסקו (ועדיין עוסקים) בחלק מפרויקט החקיקה החדשה. הללו התוודעו באופן קרוב לחסרים, לסתירות, לטעויות וליתרים שיש בנורמות הקיימות (ראו סעיף 8.4), כמו "לחוסר הידידותיות" הגובלת ב"עוינות" שלהן. הם נכחו מקרוב בקשייו של אדם מן היישוב למצוא פעמים רבות את הפתרון לבעיה שבה הוא נתקל, וגם הם לא הבינו מה תכליתו של "הזיווג הנורמטיבי" הזה. המלצתם הייתה להפריד בין השניים. לדעה זו שותף גם מי שמרכז את ענייני הפרויקט החקיקתי הזה במשרד הפנים.
נתחזקנו בדעתנו עוד יותר לאחר שנוכחנו שכך נהוג במספר ארצות, למשל בצרפת ובארה"ב (ראו סעיפים 17.7 ו-17.35).
19.6 אנו מציעים, אפוא, שחוק התכנון והבניה יפוצל לחוק התכנון האזורי (על כל רמותיו) ולחוק הבנייה, וכל חוק יכלול אך ורק את הנושאים הנוגעים לתחומו. את הנושאים המשיקים יהיה צורך לשייך לחוק שאליו יש להם מרבית הזיקות, עם