להורדת הקובץ ב- pdf

חלק חמישי

___________________________________________________________________

 

 

מסקנות והמלצות

פרק 18

מבוא

הפיכת ה"מעגל השוטה"

ל"מעגל חכם"

 

18.1     ערכנו מסע לא קצר בשדה הבנייה, שכלל סקירה והארה של זוויות והיבטים שונים של תהליך הייצור של "מוצר הבנייה" (הוא הבניין) ובכלל זה תחומי הידע, בעלי המקצוע והתפקידים הנוטלים חלק חשוב בתהליך זה. בחנו את המשותף, ובעיקר המפריד והשונה, בינו לבין תהליכי ייצור של מוצרים אחרים, את יחסי הגומלין שבינו לבין הנורמות המשפטיות החלות עליו, הרשויות שיש להן זיקה אליו, והבעיות האופפות אותו. לשם השוואה ולימוד סקרנו גם הסדרים אחדים הנוהגים במדינות אחרות לגבי בעיות אלו, ועוד כהנה וכהנה נושאים נלווים. המסע כלל גם התייחסות נקודתית למספר עניינים הקשורים ישירות למוצר הבנייה (למשל סוגיות בטיחות האש, החשמל והגז, סוגיות המיוחדות ל"בניינים ייעודיים" כגון מבני חינוך ומבני בריאות, וכן התייחסות נקודתית לנושא המכרזים שהוא כללי, אך יש לו השלכה על מוצר זה.

במסענו לא התיימרנו לחבוק את מלוא רוחב היריעה של עולם הבנייה, אלא התמקדנו ככל האפשר באותם זוויות והיבטים שיש להם זיקה או השלכה על בטיחותם של מבנים המשמשים את הציבור, שהרי זהו הנושא שבו הוטל על הוועדה לעסוק. בחינת הדברים הוליכה למסקנה שלא רק שהקו המבדיל בין מבנים המשמשים את הציבור לבין מבנים "רגילים" אינו תמיד ברור, אלא שבהרבה מקרים אין בפלח זה ייחוד שאיננו קיים במכלול הבנייה. פועל יוצא מכך הוא שחקירתנו במרבית הנושאים שבהם עסקנו עד כה, כוונה לבדיקת הליקויים הקיימים, המונעים את השגתו של מוצר בנייה תקין ובטוח. רוב המסקנות וההמלצות שאותן נציג בהמשך, מכוונות לתיקוני הליקויים שאותרו, כך שתיווצר תשתית ארגונית ומשפטית שתאפשר בנייה תקינה ובטיחותית. בכל אלה אנו מתייחסים למוצר הבנייה באופן כללי. במקום שיש ייחוד ל"פלח" לעומת שאר חלקי "התפוח", צוין הדבר במפורש.

18.2     נקודת המוצא שלנו הייתה שהבניין הוא בעיקרו מוצר אחד בתוך ים של מוצרים שהאנושות מייצרת. עם כל ההבדלים העצומים בין סוגי המוצרים השונים, מצאנו שבמקומות שבהם נוהגים כלכלה חופשית ומשטרים מתקדמים, יש מכנה משותף של תפישת עולם דומה החלה על רבים מן המוצרים. תפישת עולם זו מתאפיינת במינימום של התערבות שלטונית במהלך הייצור, ובמקסימום של מאמץ פנימי של היצרנים להפיק מוצרים שיש בהם תכונות ראויות של איכות ובטיחות. המאמץ הפנימי מדורבן בעיקר על-ידי הצורך להתחרות בשוק, ועל ידי הצורך לקיים נורמות משפטיות שמקופלות בהן סנקציות אזרחיות, פליליות ואחרות בתגובה לפגמי איכות ובטיחות.  בסוגי מוצרים שבהם או בשימוש בהם טמון סיכון מיוחד (תרופות, רעלים, הנעה מוטורית וכל כיוצא בזה) נוספים פיקוח ובקרה של הרשות. אלו נעשים בדרך-כלל על-ידי בחינת המוצר המוגמר (להבדיל מבקרה במהלך הייצור, שמכוונת בדרך-כלל לבטיחות העובדים ולא לבטיחות המוצר).

נקודת המוצא המתייחסת למוצר הבנייה כאל מוצר "רגיל" הינה נוחה לבחינת הליכי התכנון והבנייה בכלל, ולבחינת הסבך המשפטי האופף תהליכים אלו בפרט, הכל כפי שתיארנו בפרקי הדוח השונים. אמרנו שנוכח סבך הנורמות, הרשויות וההליכים, קשה לראות את היעד, שהוא מוצר הבנייה.

18.3     חשוב להדגיש שזוהי נקודת מוצא ולא סוף פסוק, שהרי ככלות הכל לא הרי מוצר הבנייה כהרי שאר מוצרים. בחנו את מה שכינינו "רכיבי השוני" המבדילים בין המוצרים "הרגילים" לבין מוצר הבנייה, ונוכחנו לדעת שרבים מהם מחייבים התייחסות שונה למוצר הבנייה. לא נחזור כאן על כל "רכיבי השוני" (לעניין זה ראו סעיפים 2.2 עד 2.32), ואולם נזכיר בקצירת האומר שהתייחסות שונה למוצר הבנייה מתחייבת, בין היתר, מאלה: היעדר ארגון קבוע וקיומו של ארגון "אד-הוק", המתאחד לצורך ביצוע פרויקט ומתפרק לאחר סיומו; היותו של כל מבנה שונה מכל מבנה אחר וחוסר היכולת להסתייע ב"אב טיפוס"; תוחלת חיים ארוכה של עשרות ולעתים גם מאות שנים; חיוניותו של מוצר הבנייה לחיי היום-יום של כל אדם והיקף הפגיעה (בנפש וברכוש) שעלולה להתרחש במקרה שהבנייה איננה בטיחותית; היותם של הבניינים יוצרי "נוף" והיות המקרקעין משאב מוגבל ויוקר מוצר הבנייה. לכל אלה יש להוסיף את הקושי בחשיפת פגמים בבניין כשהוא גמור, ומכאן גם ההכרח בקיומה של בקרת איכות שתיערך במהלך התכנון והבנייה.

18.4     עם זאת, נראה שנכון יהיה להקפיד על מידתיות, ולא להרחיק לכת בהתייחסות השונה למוצר הבנייה מעבר למתחייב מ"רכיבי השוני". הניסיון מלמד שיש מגרעות רבות במעורבות יתר של רשויות שלטון בתהליך הבנייה. לדוגלים במעורבות זו יש נימוקים הגיוניים, הנעוצים ברצון להגן ככל האפשר על הציבור ועל הצרכן, וגישה פטרנליסטית זו אינה בלתי מקובלת במדינה נאורה. דא עקא שניסיון החיים מוכיח (כפי שהוכח במקרה זה) שכאשר גישה כזו מופעלת מעבר למה שמתחייב מאיזון נכון של הגורמים הרלוונטיים, היא מביאה למשטר פיקוחי מעיק, למנגנונים בלתי יעילים, להיעדר אפשרות אכיפה, ובסופו של דבר לאווירה של זלזול בחוק, הוא המצב השורר היום בתחום הבנייה (ראו, בין השאר, את האמור בפרק 16 "המעגל השוטה"). היבט אחר של משטר פיקוח פטרנליסטי מוגזם מתבטא בפגיעה הכרחית באוטונומיה של הפרט. כבוד האדם כולל, בין השאר, את הזכות הנתונה לכל אדם להפעיל את שיקול דעתו ולבחור את התוואי שבו ילך באופן חפשי ככל האפשר, בהתאם לנטיות לבו, לסדר העדיפויות שלו, ליכולתו הכלכלית ולשיקולים אחרים שלו, ובלבד שלא יפגע באחרים. בזכות זו לא ראוי להתערב כשאין הכרח בכך.

ברכישת מוצר, יש ושיקול הדעת שהרוכש הפוטנציאלי יכול להפעיל הוא מוגבל, משום שחלק מהגורמים שאותם הוא צריך להביא בחשבון אינם בידיעתו, והוא אף אינו יכול להסיק אותם בעקיפין (בוודאי לא באופן מלא) מניסיון העבר הפרטי שלו, או מהניסיון הציבורי הכולל, או ממידע זמין אחר העומד לרשותו. יש וניתן לחפות על היעדר הידע בדרכי עקיפין, למשל בהסתמכות על המוניטין של היצרן או על נתונים שמסר היצרן או שנחשפו במחקר שערך ארגון צרכנים. זהו המצב למשל לגבי כלי-רכב, טלוויזיות, מכשירי חשמל וכל כיוצא בזה. לעתים ניתן לוותר על המידע המלא, משום שמדובר במוצר זול או במוצר המיועד לשימוש חד-פעמי או קצר. יש שאת הידע החסר מחליפה או משלימה בדיקה או בקרה של רשות ציבורית (למשל לגבי תרופות), ויש גם מקרים נוספים ומקרי ביניים. מוצר מוצר ונסיבותיו.

לא כן במוצר הבנייה. בשל הכוח המצטבר של "רכיבי השוני", ובכלל זה העובדה שמדובר במוצר אשר כשלים, אם ישנם בו, עלולים להיות הרי אסון, לא רק לפרט אלא גם לציבור הרחב, לא ניתן לסמוך על יכולותיו של הרוכש הפוטנציאלי. מכאן שיש הכרח בהתערבות פיקוחית. אכן, לעתים יש הכרח בהתערבות פיקוחית-שלטונית גם במוצרים אחרים, כפועל יוצא מסיכון בטיחות הגלום במוצר או מטעמים אחרים. אך השוני המהותי בין מוצר הבנייה ליתר המוצרים טמון בכך, שהפיקוח צריך להיעשות עוד במהלך הייצור. גם הכרח זה נובע מ"רכיבי השוני" שעליהם עמדנו, וביניהם העובדה שאת האיכות והבטיחות של רבים מהמרכיבים והרכיבים של הבניין לא ניתן לבדוק כאשר הוא גמור, אלא אך ורק במהלך התכנון והביצוע. רק בשלבים אלה ניתן לחשוף פגמים בבניין, שכן עם התקדמות בנייתו שוב לא ניתן לחשוף פגמים באלמנטים שכבר כוסו.

אין מדובר כאן בפטרנליזם לשמו, המביא פעמים רבות לפגיעה ללא סיבה מספקת באוטונומיה של הפרט, אלא באינטרסים חיוניים, הן של הפרט הרוכש את מוצר הבנייה והן של הציבור. האינטרס הציבורי מתבטא לא רק בהיבטי איכות ובטיחות ישירים, אלא גם בהיבטים והשלכות רחבים יותר, ובהם האסתטיקה של רחובות הערים, מניעת מטרדים ורווחת הציבור באחד המצרכים הבסיסיים ביותר. נקל לשער את המעמסה הכלכלית והחברתית שתיפול על כתפי הציבור אם מוצרי הבנייה יהיו קלוקלים. מנקודת ראותנו נראה על כן, שיש הכרח בקיומו של משטר פיקוח במהלך "תהליך הייצור" של מוצר הבנייה, אשר יבטיח את בטיחותו ואיכותו.

18.5     בתחילת דברינו עמדנו על ההיקף העצום של נורמות ושל רשויות, המתיימר להשיג תכליות רבות, שהבטיחות היא ללא ספק חלק מרכזי בהן. אך לעומס בנורמות ובמנגנוני פיקוח יש אפקט שלילי המכביד על הציבור ועל הרשויות, והמפחית את הסיכוי להשגת תכליות אלו.  חסרונותיו של עומס כזה הם בין השאר אלה:

א.         הוא מצריך מנגנונים שמוכיחים עצמם מסורבלים ובלתי יעילים;
ב.         הוא יוצר סבך ביורוקרטי וסבך נורמטיבי שתוצאתו היא אי-בהירות;
ג.          הוא מקשה על העוסקים במלאכה להשתלט על כל הנורמות שיש לקיים;
ד.         הניסיון מוכיח שיש קשיים באכיפת עומס נורמות;
ה.         הוא יוצר חוליות מכבידות בלתי חיוניות "במעגל השוטה", והופך "מעגל חכם" ל"מעגל שוטה" (ראו סעיף 16.19);
ו.          ומעל לכל, וכתוצאה מכל אלו, הנורמות אינן נאכפות, ואינן יכולות להיאכף. אי קיום הנורמות הופך לכלל, וכך נוצרת אותה אווירה הקיימת היום של זלזול, של לית דין ולית דיין, של תחושת חוסר אחריות, ושל אובדן כושר הרתעה.

18.6     בשל כל אחת מהסיבות האמורות, ובשל כוחן המצטבר לא כל שכן, ראוי לצמצם את נורמות החובה למינימום ההכרחי, תוך עריכתן בניסוח ובסדר ברורים ובאופן קל ונוח לאיתור.  הסיכוי שניתן יהיה להפנים בקרב הציבור את הצורך לקיים היקף מצומצם יחסית של נורמות, ולפקח ולאכוף באופן יעיל את קיומן של נורמות אלו, הוא סיכוי טוב. הטעמים לכך הם שהיקף הכרחי כזה יהיה גזירה שרוב הציבור יכול לעמוד בה, ובהפנמת ההבנה שאין מדובר בשרירות, אלא בצורך אמיתי. טעם נוסף נעוץ ביכולת ליצור, לגבי היקף מצומצם של נורמות, משטר פיקוחי יעיל, שילווה ויחוזק בכוחות כפייה אפקטיביים, דבר שהוא עצמו ייהפך לגורם משמעותי בקיום הנורמות.

בכך תושג מטרת האיכות והבטיחות של מוצר הבנייה, זאת בנוסף לתרומה שיכולה להיות לכוחות השוק ולכוחות הדרבון הפנימיים של השוק כפי שהם קיימים בתהליך הייצור של מוצרים רגילים. כוחות אלה מביאים בדרך-כלל להישגים ראויים שאינם פחותים, וברבים מן המקרים עולים, על הישגי מוצרים המיוצרים במשטר שבו שוררות נורמות כופות נרחבות, שאינן מיושמות.

18.7     בפרק 16 הראינו כיצד אי-קיום המוני של נורמות, מניע "מעגל שוטה" שיש בו חוליות המונעות על-ידו, אך גם מניעות אותו. תהליך דומה מתקיים גם כשמדובר בקיום נורמות. גם בו יש מעגל שיש בו חוליות המניעות אותו, ומונעות על-ידו. בניגוד "למעגל השוטה", מעגל זה הוא "מעגל חכם". חקיקה ברורה ונגישה תצמצם עבריינות, מספר מצומצם של נורמות כופות יקטין עבריינות, הקטנת עבריינות תימנע עומסים במנגנוני הפיקוח והאכיפה, ובבתי המשפט. הקטנת העומסים תאפשר לגורמי הפיקוח והאכיפה לפעול ביעילות. פעולה יעילה של אלו תהווה כוח הרתעה יעיל. כוח הרתעה יעיל יקטין עבריינות. הכוח המשולב של כל אלו יפנים בקרב הציבור את העובדה שיש לכבד את דיני הבנייה, שמי שאינו מכבדם הוא עבריין, ושעבריין נענש בחומרה. לא מנינו כאן אלא חלק מחוליותיו של "המעגל החכם", ואולם די במה שמנינו כדי להמחיש לקראת איזה עולם שומה עלינו לחתור.

המטרה של המרת "המעגל השוטה" ב"מעגל חכם" נראית לנו בהישג יד, ובלבד ש"המעגל השוטה" הקיים יוחלף כולו ובו-זמנית "במעגל החכם". הדגש הוא על "בו-זמנית", משום שהטלאת טלאים בחוליה אחת בלבד של "המעגל השוטה" היא ערובה להמשך המצב הקיים. שיפור, ואף הסרת כל מכשלה מחוליה אחת בלבד "במעגל השוטה", אפילו מדובר בחוליה חשובה, לא יוכלו לעצור את המשך הסיבוב ההרסני והדורסני. החוליות השליליות האחרות, ביחד עם העומסים הקיימים, אווירת התסכול והנכאים, אי הבהירות וכל שאר הפגעים, ימשיכו לסובב ולהסתובב במעגל זה, והתוצאה המיוחלת לא תושג.

לכן נראה לנו שיש להיזהר מללכת שבי אחרי תרופות בלתי יעילות דיין, הרואות את חזות הכל בחוליה אחת שאותה יש לתקוף, אפילו מדובר בחוליה חשובה כ"חולית האכיפה".

רק השילוב של נורמות מלאות המקיפות את כל הנדרש וערוכות בצורה נוחה, מערכת פיקוח מקצועית ומערכת אכיפה יעילה, המגיבה במהירות, יוכל להבטיח כי מוצר הבנייה יהיה תקין ובטוח.

18.8     תנאי-אין-בלתו, הוא קיום פיקוח ואכיפה מלאים, מושלמים, ללא פשרות, ובמלוא הפעלת הסמכויות, אם וכאשר ייבנה המערך המומלץ על-ידינו. תנאי זה צריך לשלוט בכיפה בכל עת, ואולם יישומו המלא והדווקני הוא הכרחי בנקודות התפר של המעבר בין המצוי לרצוי. הטעם לכך הוא שאין זו מלאכה קלה לשרש נורמה שלילית אבל "נוחה" שקנתה לה שביתה בקרב הציבור. יש להניח שעד לגלגולו המלא והבלתי מופרע של "המעגל החכם", ועד להפנמת תוצאותיו, מסקנותיו והמציאות החדשה שהוא אמור ליצור, תמשיך לשרור בקרב הציבור האווירה שבה הנורמה אינה קיום החוק, אלא דווקא אי-קיומו. רק יישום מלא של "המעגל החכם" על כל חוליותיו, על-פי המלצותינו, פותח פתח לסיכוי להטות את "המעגל השוטה" ממסלולו הנוכחי. ההקפדה על הפיקוח והאכיפה המושלמים בנקודת תפר זו היא אפוא הכרח בל יגונה.

18.9     משהגענו עד הלום, לא נותר לנו אלא לנסות ולהתוות את המתווה הכללי ואת היסודות שעל-פיהם תתוכנן ותורכב ה"מכונה" החדשה, דהיינו את התהליכים והמנגנונים שישלטו בתכנון המבנים ובביצוע הבנייה. ראינו, כי בטיחות מבנים תלויה ונגזרת מרמתם ומאיכותם של מספר אלמנטים, שהעיקריים שבהם הם:

א.         חקיקת הבנייה;
ב.         המתכננים והמבצעים המשתתפים בפרויקט הבנייה ומקצועיותם;
ג.          חומרי הבנייה ומוצריה;
ד.         בקרה ופיקוח על התכנון ועל הביצוע;
ה.         טיפול במבנים קיימים;
ו.          אכיפה.

על-מנת ש"המכונה" החדשה תכסה את כל האלמנטים הללו, היא נדרשת למכלול שלם של נורמות לסוגיהן ולמבנה ארגוני. מטרתנו בפרקים הבאים בחלק זה היא בראש ובראשונה לאתר ולתכנן את אותם חלקים של "המכונה" המהווים את המסד העיקרי החיוני לתפקודה, מזווית הראייה של הבטיחות. במילים אחרות, אנו מבקשים לעצב את אותם "אביזרים" של ה"מכונה", שאם ייושמו בדווקנות ובעקביות וללא פשרות, יקרבו אותנו, לפי המקווה, אל המטרה של ייצור מוצר בנייה בטוח. עיצוב זה יהיה שזור בהמלצותינו, שאותן ואת טעמיהן נפרט בחלק זה.

18.10   "המכונה" האמורה מכוונת ללכוד את מרבית סוגי המבנים, ואולם נראה כי היא לא תוכל ללכוד את כולם. יכולים להיות מבנים שיש לגביהם דרישות מיוחדות בשל פעילויות מיוחדות המתנהלות בהם, בשל סוג החומרים שמשתמשים בהם, בשל מורכבות תכנונם או ביצועם, או בשל תכונות אחרות שלהם או של סביבתם. כל אלה עשויים להצריך סטייה מנורמות הבנייה הרגילות וקביעת נורמות מיוחדות עבורם.

פרק 19

חקיקה חדשה לבנייה

פתיח

19.1     מוסכם על הכל כי את החוק יש לכבד. זוהי נקודת המוצא הבסיסית של רעיון שלטון החוק. כלל זה נראה מובן כל-כך, והוא מושרש כל-כך בכל רובדי החברה, עד שברוב המקרים אין נותנים את הדעת לכך שגם הוא זקוק לפרשנות התוחמת את תחומיו, לבל יצא שכר הפעלתו בהפסד תוצאתו. כבר במקורותינו הגבילו את התוקף הגורף והמחייב של כלל זה באמירה ש"אין גוזרין גזירה על הציבור אלא אם כן רוב ציבור יכולין לעמוד בה" (בבא בתרא דף ס' ע' ב') ופשוטו של מקרא הוא שהחברה מכירה באי-יכולת לחוקק חוק שהציבור אינו מוכן לקבלו, כפי שהדבר הורחב ברמב"ם כלהלן: "בית דין שנראה להן לגזור גזירה או לתקן תקנה או להנהיג מנהג צריכין להתיישב בדבר ולידע תחילה אם רוב הציבור יכולין לעמוד בהן או אם אין יכולין לעמוד ולעולם אין גוזרין גזירה על הציבור אלא אם כן רוב הציבור יכולין לעמוד בה" (רמב"ם, ספר שופטים, הלכות ממרים פ"ב ה"ה).

המדינות המודרניות הנאורות, שכולן מקדשות את שלטון החוק, היו ערות לתקלה היכולה לצמוח מקידושו של חוק שאיננו "קדוש", והן יודעות לסייג שלטון ללא מצרים של חוק שאיננו "כליל הקודש" לבל יינשא שמו לשווא. איננו עוסקים כאן בפילוסופיה של המשפט, גם לא בניתוח מלוא הסייגים לתוקפם או לתחולתם של חוקים. ענייננו מתמקד בפן אחד של הגזירה שרוב הציבור אינו יכול לעמוד בו, והוא אי הבהירות, אי הנגישות ו"אי הידידותיות" של החוק, הגורמים לכך שבעל מקצוע הנזקק לחוק, איננו יודע אל נכון מה וכיצד עליו לנהוג כדי לאתרו ולעמוד על טיבו.

הגישה הנוטה לראות במצב כזה את החוק כגזירה שלא תמיד ניתן לעמוד בה, קנתה לה אחיזה גם בישראל. "חקיקה חייבת להיות ברורה במשמעותה וקלה להבנה מבחינת תוכנה והשלכותיה...", כך נאמר מפי הנשיא מ. שמגר בפסק הדין בנק המזרחי המאוחד נ' מגדל כפר שיתופי ואח' (ע"א 6821/93 פד"י מ"ט (4) 221 בעמ' 263). הנשיא א. ברק אומר בספרו פרשנות במשפט, (כרך שלישי, פרשנות חוקתית) עמ' 410: "...תנאי הוא לשלטון החוק שהחוק יהיה כללי, פומבי, ידוע ומפורסם, ושהוא יהיה ברור, ודאי וניתן להבנה באופן שבני הציבור יוכלו לנהל על-פיו את ענייניהם". בהמשך (עמ' 505) מביא המחבר המלומד מההלכות בארה"ב ובניו-זילנד, שבהן נקבע "כי חוק סתום (vague) הפוגע בזכויות אדם... בטל...". גישה זו מקובלת על ברק מהטעם שיש "...צורך כי החוק יהיה ברור וודאי באופן שיהא בכוחו להדריך את הפרט והשלטון גם יחד...". ומתי ייקבע שהחוק סתום? על-כך הוא משיב: "המבחן צריך להיות מבחנו של הציבור הנאור, והשאלה הינה אם לקורא זה... ניתנת הנחיה או שהוא צריך לעסוק בניחושים...".

ברוח דומה כתב כבר בשנת 1962 מאיר שלי, שהיה מופקד על הניסוח של חוקי המדינה במשרד המשפטים, ש"הכל משווים למחוקק ולמנסח ניסוח טוב של דברי חוק מהו. והכל יודעים: הסגנון צריך להיות קצר ופשוט, מיעוט מילים ורוב בהירות; המונחים חד משמעיים, ההרצאה מכוונת לאיש הבינוני, לא תרגילי הגיון אלא שכל ישר של פשוטי אדם..." (מ' שלי "נפתולי ניסוח", ספר היובל לפנחס רוזן (ח' כהן עורך 1962)).

על רקע מילים כדורבנות אלו אנו מזמינים את הקורא לחזור ולקרוא את קובלנות הציבור בכל הנוגע לדרך החקיקה של דיני התכנון והבניה (ראו פרק 8).

19.2     מיטב אנשי המקצוע לסוגיהם מכל עברי מתרס העשייה, מעובדי הרשויות ועד העוסקים הפרטיים, כולם קבלו על אי יכולתם לרדת לסוף דעת הנורמה החלה בכל עניין ועניין ובכל אתר ואתר הקשור לנושא התכנון והבנייה. הראינו שם בדוגמאות עד כמה הם צדקו בדבריהם. העומדת בראש הייעוץ המשפטי של משרד הפנים (המופקד על חוק התכנון והבניה) אמרה: "אם תפתח את תקנות התכנון והבניה, ואם תצליח גם להבין מה כתוב שם, אני עד היום לא ממש הצלחתי ... זה מאוד קשה". מי שעמדה שנים רבות בראש מינהל התכנון במשרד הפנים, אמרה ש"במשך השנים הצטברו אלפי תקנות והגיעו טרוניות רבות מהציבור המקצועי הנצרך לתקנות אלו... טענו שאינם יכולים לדעת את כל התקנות, הסתבר גם שיש סתירות...". ואחד האדריכלים אמר לנו: "תביאו לפה עשרה אדריכלים ואני אעשה להם בחינה, תראו כמה הם לא יודעים...". יו"ר איגוד מהנדסי הערים אמר כי חוק התכנון והבניה הוא "בין המסובכים שיש בעולם".

מצב זה הוא בבחינת גזירה שרוב הציבור אינו יכול לעמוד בה, וכבר אמרנו שלפי מקורותינו אין להטיל על הציבור גזירה כזו. מצב כזה הוא כושל ומכשיל, והאמור בדוח זה מצביע עד כמה הוא תורם לתוהו השורר בתחום, דבר המשליך בהכרח גם על ענייני בטיחות. גם משרד הפנים, המופקד על החוק, היה ער לכך, ובדרבון ובסיוע כספי של ממשלת ארה"ב (ראו סעיפים 8.2 ו-8.3), החל לפני כעשור בפרויקט חקיקה לשם תיקון המצב. פרויקט זה מתנהל בעצלתיים, ולפי העדויות ששמענו הוא יסתיים, אם יימשך בקצב שבו הוא מתנהל, בעוד שנים רבות. הפסימיים שבין המעריכים, סבורים שהפרויקט יסתיים בעוד 20 שנים!!! היו אמנם גם אופטימיים יותר, ואולם התרשמותנו שלנו היא שבהקצאת תשומות כספיות, כוח-אדם, ואחרות, כפי שהן נוהגות עתה, ההערכות הפסימיות הן יותר ריאליות.

19.3     הצגת הנורמות בדרך הגיונית, נגישה, ברורה ו"ידידותיות" היא תנאי אין בלתו לשינוי במצב הקיים, לביטול "המעגל השוטה" המשטה בכולנו (ראו סעיף 16.15), להמרתו "במעגל החכם" שייטיב עמנו (ראו סעיף 18.7), ובעקבות כך ליצירת אקלים שבו קיום הנורמות יהיה נורמה מובנת מאליה. באקלים כזה יש סיכוי טוב שמוצר הבנייה יהיה איכותי ובטיחותי. בטרם ניכנס לגוף ההמלצות שלנו בנושא זה, אנו מבקשים לחזור ולהדגיש שענייננו כוועדת חקירה מתרכז בהיבטי הבטיחות של מבנים ומקומות המשמשים את הציבור, להבדיל מההיבט הרחב של עולם הבנייה בכללותו. אנו נזהרים שלא להסיג גבול ולא לפלוש לשטח לא לנו. ככל שמדובר בחקיקת הבנייה, זווית הראייה שלנו היא הזווית הבוחנת את תרומת הנורמות ודרך הצגתן לבעייתיות הקיימת בענף כפי שהיא משתקפת בדוח זה, וכפי שהיא משליכה על איכות ובטיחות מוצר הבנייה. רק בשל כך אנו מתייחסים לנושא זה, והתייחסותנו תהיה מוגבלת לאותם עניינים המחייבים שינוי, והכל למען גדיעת התרומה השלילית האמורה.

בפרק זה נפרט את המלצותינו שמטרתן להשיג תוצאות אלו.

הפרדת נורמות התכנון האזורי מנורמות הבנייה

19.4     אחת הטרוניות הבולטות ביותר של הנזקקים לדיני התכנון והבנייה היא על היותם עתירי חוקים, תקנות, תכניות והוראות מינהל, וכל אלה סבוכים ומסורבלים. נראה לנו שחלק משמעותי מסיבוך זה הוא תוצאת הזיווג הלא נחוץ בין התכנון האזורי לבין הבנייה.

אלה הם שני נושאים שיש ביניהם קשר (שהרי הבנייה כפופה לתכנון האזורי) ואולם הם שונים במהותם. אם נתבונן ב"רכיבי השוני" (ראו סעיפים 2.2 עד 2.32) ניווכח שניתן ליצור חיץ ברור בין "הרכיבים" הנוגעים לבנייה, שהם רוב ה"רכיבים", לבין אלו הנוגעים לתכנון האזורי.

בתכנון האזורי ההיבט הציבורי הוא דומיננטי. כבר אמרנו כי לציבור יש עניין בקביעת ייעודי הקרקע לצרכים שונים (שטחים פתוחים, תעשייה, מסחר, דרכים, מגורים, וכל כיוצא בזה); יש לו עניין בצפיפות הבנייה והאוכלוסייה בכל אזור, בגינון, בחנייה מספקת, במרחבים ובמרווחים שבין הבתים, ובכל כיוצא בזה עניינים הנקבעים לדורות, והתורמים במידה רבה לא רק לנוף האורבני, אלא גם לאופי המקום, לאיכות חיי תושביו ולמילוי צרכיהם, שיכול שיהיו שונים ממקום למקום, הכל לפי האינטרס הציבורי.

הגישה המבקשת לתת לאינטרס הציבורי הזה ביטוי בדרך שחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, נותן, היא גישה אפשרית והגיונית (על אף שהיא לא הגישה היחידה) ולא עלינו לחוות דעתנו על-כך.

הבנייה עצמה וכל הסובב אותה, לאחר שקיבלה על עצמה את עול התכנון האזורי, היא בעיקרה תהליך מקצועי מאוד. כפי שראינו, תהליך הבנייה מאופיין בריבוי מעורבים מתחומים, מרשויות ומגופים שונים הנוטלים בו חלק. התוצאה היא שהנורמות, ואפילו נתייחס רק לחיוניות שבהן, יוצרות מארג חקיקתי הרחוק מלהיות פשוט, הכולל דרישות טכניות, בקרה ופיקוח על כל סוגיהם, כפיפות לתכנון אזורי, דרכי ביצוע, היתרים שיש לקבל, ונורמות קשורות אחרות, וכל אלו צריכים לדור בכפיפה אחת.

לא זו אף זו, כיוון שתכנון המבנה והתכנון האזורי הם תחומים השונים זה מזה הן מבחינה מושגית והן מבחינת הפונקציות הפועלות, הרי שזיווגם בחוק אחד יוצר אצל הבריות תחושה שהתכנון האזורי והבנייה חד הם.  פועל יוצא מכך הוא שהשיקולים והקשיים בתחום האחד משליכים ומתערבבים בעשייה ובתהליך הנוהגים אצל השני. בעוד שבתכנון האזורי שולטים העקרונות של שיקול דעת ציבורי המאזן ומגשר בין אינטרסים רבים ונוגדים, המחייבים קבלת הכרעות ערכיות על-ידי נציגות ציבורית, הרי ענף הבנייה הינו מקצועי-טכני, שבו יש ליישם בדרך כלל עקרונות מדעיים ללא התערבותם של שיקולים ציבוריים ערכיים. הפרדה "טכנית" בין השניים תבהיר את ההבדלים המהותיים האלה.

19.5     אין כל סיבה שזיווג זה בחוק ימשיך להתקיים. מסקנה זו, הנראית לנו נכונה ומועילה כשלעצמה, נכונה שבעתיים נוכח המלצותינו, שאף הן כלולות בדוח זה, להפריד הפרדה מלאה מבחינת המטפלים, בין הטיפול בתכנון האזורי לבין הטיפול בבנייה. במסגרת זו אנו ממליצים, בין השאר, להקים מיניסטריון בנייה שירכז את כל הטיפול בבנייה, להקים מרכזי הבדיקה שיעמדו בראש פירמידת הפיקוח והבקרה, ולחייב את מעורבותם של בעלי מקצוע שונים בתכנון המבנה ובביצוע הבנייה.

מסקנה זו הלכה והבשילה אצלנו במהלך הדיונים ככל ששמענו יותר על תחלואי החקיקה, על הסבל שגורמים מנגנוני ההיתר, על הפיקוח והאכיפה הבלתי יעילים ועל כל הסובב את שאר המעורבים בתהליכי התכנון, הביצוע, הפיקוח והאכיפה. לקראת סוף שמיעת הראיות התייצבו אצלנו אנשי חברת אנוש שעסקו (ועדיין עוסקים) בחלק מפרויקט החקיקה החדשה. הללו התוודעו באופן קרוב לחסרים, לסתירות, לטעויות וליתרים שיש בנורמות הקיימות (ראו סעיף 8.4), כמו "לחוסר הידידותיות" הגובלת ב"עוינות" שלהן. הם נכחו מקרוב בקשייו של אדם מן היישוב למצוא פעמים רבות את הפתרון לבעיה שבה הוא נתקל, וגם הם לא הבינו מה תכליתו של "הזיווג הנורמטיבי" הזה. המלצתם הייתה להפריד בין השניים. לדעה זו שותף גם מי שמרכז את ענייני הפרויקט החקיקתי הזה במשרד הפנים.

נתחזקנו בדעתנו עוד יותר לאחר שנוכחנו שכך נהוג במספר ארצות, למשל בצרפת ובארה"ב (ראו סעיפים 17.7 ו-17.35).

19.6     אנו מציעים, אפוא, שחוק התכנון והבניה יפוצל לחוק התכנון האזורי (על כל רמותיו) ולחוק הבנייה, וכל חוק יכלול אך ורק את הנושאים הנוגעים לתחומו. את הנושאים המשיקים יהיה צורך לשייך לחוק שאליו יש להם מרבית הזיקות, עם הפניות מתאימות, כפי שנעשה בסיטואציות דומות בחקיקה.

ריכוז נורמות הבנייה ועריכתן הסדורה בקובץ אחד

קוד הבנייה

19.7     חקיקת הבנייה צריכה לקבוע, בין השאר, את נורמות הבנייה הנוהליות והטכניות הנראות חשובות למחוקק. את כל אלה יש לקבץ יחד בקוד הבנייה ולערוך אותם בצורה נוחה להבנה ולשימוש. קוד זה יחליף את החוק והתקנות הקיימים בתחום הבנייה.

הגדרה טובה של ההיקף הדרוש של נורמות הבנייה, נכללה בפרק הראשון של המחקר "בחינת הבנייה לגובה", שכבר הוזכר, ולפיה

"תפקידן של תקנות בנייה הוא להסדיר את האיכויות המינימליות שהבניין צריך לקיים מנקודת הראות של החברה והמדינה. בחברה המערבית המודרנית מוסכם על הכל שאין זה מתפקיד המדינה לדאוג לרווחה ורמת חיים גבוהה, או להבטיח ביצוע איכותי בכל מחיר."

בהמשך נאמר שמטרת תקנות הבנייה היא:

"הפחתה/מניעה של סיכונים יתרים לחיי אדם ולרכוש. בכלל זה מונים ברוב המדינות הקטנת הסיכון לנזקים הפוגעים בבטיחות, ביטחון, ובריאות של דיירי הבניין, אורחיו וסביבתו "

19.8     "צרכני" נורמות הבנייה הם בדרך-כלל המתכננים, ולגבי חלקם גם המבצעים. החקיקה צריכה להיות ערוכה כך שכל צרכן כזה יוכל להגיע בקלות יחסית אל הפריט שעליו הוא מבקש מידע. על היבט זה נאמר במחקר הנ"ל (שם, עמ' 13) שברבות מהמדינות הנאורות "המסמכים החוקיים קוצרו באופן משמעותי ביותר (עשרות ספורות של עמודים בלבד במקום מאות עמודים לפני כן) ובוטאה בהם אך ורק תפיסת המחוקק לגבי הדרישות הפונקציונליות ורמות הבטיחות שעל הבנייה לקיים נכון להיום קיימת פעילות מאומצת לשינויים דומים בקודי הבנייה גם באיחוד האירופי, בקנדה ובארה"ב ".

המעיין בסבך הנורמות הקיים בארץ, כפי שתואר בפרק 8, ייווכח על נקלה עד כמה רחוק המצוי מהרצוי. נורמות אלו פזורות היום בלמעלה מ-60 קבצי תקנות רק מכוח חוק התכנון והבניה ובעוד עשרות רבות של תקנות מכוחם של חוקים אחרים, בלמעלה מכ-380 תקנים, בהנחיות מינהליות למיניהן (כגון הוראות מנכ"ל משרד החינוך והנחיות לעבודות תכנון שמוציא משרד הבינוי והשיכון), בתקנות לפי חוק רישוי עסקים, בחוקי עזר של רשויות מקומיות, בתכניות מיתאר ארציות (למשל תמ"א 36/א) ועוד.

אין פלא אפוא שרבים מאוד מאנשי המקצוע שהעידו בפנינו הביעו לא רק את המשאלה שההסדרה החקיקתית תתוקן, אלא שהתיקון יהיה כזה שיאפשר לכל אחד מהם לאתר ללא קושי כל פריט טכני הנדרש לו. כך לדוגמה, מתכנן שירצה לדעת מהם אמצעי כיבוי האש שיש להתקין בבניין מסוג מסוים, ימצא באינדקס את מיקומה של ההוראה הרלוונטית, יגיע עדיה בקלות, ובעיון חטוף ידע מהן הדרישות המתייחסות לנושא זה.

19.9     עד כמה יכולים הדברים להיות מסודרים ראינו במספר קודים של בנייה הנוהגים בארה"ב, שאותם קיבלנו כחלק מבדיקה שערכנו על הנעשה בתחום זה בארצות חוץ (ראו סעיפים 17.37 עד 17.40). כאמור שם, קיימים היום בארה"ב שני גופים המכינים קודים לדוגמה, ה-ICC, וה-NFPA. הגם שהמיון והסידור של הקודים שמוציא כל אחד מן הגופים שונים במקצת, שתי הצורות מניבות "תצוגה" אסתטית ויעילה של הנורמות, שאפשר רק להתקנא בה (ראו תוכן עניינים של קוד הבניה של ה-ICC המצורף כנספח ט). חקיקת הבנייה של כל המדינות בארה"ב נסמכת על קודים לדוגמה.

אנו מציעים שהמיון והסיווג יהיו לפי תחומים ונושאים (תכנון שלד, קרקע וביסוס, סוגי קונסטרוקציה, תגמירי פנים, אמצעי מילוט, מערכות הגנה מפני אש) או לפי סוג מבנים או לפי כל חתך משולב או חתך הגיוני אחר, ובלבד ש"התצוגה" תהיה כזו שניתן יהיה למצוא את המידע הדרוש בכל נושא קונקרטי ללא קושי.

בחומר שנמסר לנו מצוי גם "מדריך שימושי לתחיקת הבניה" שהוכן ביוזמה פרטית של אדריכלים, שיש בו ניסיון להציג חקיקה מקצועית בדרך שיש בה סדר והיגיון. יתכן שראוי יהיה שהעוסקים במלאכה יבחנו אם הם יכולים להיעזר בעבודה זו. אנו עצמנו לא בחנו את פרטיה וטיבה.

19.10   הצעתנו היא שתהא שיטת המיון והסיווג שתיבחר אשר תהא, תצוגתן ועריכתן של הנורמות שיחולו על הבנייה, שיותקנו כחקיקה מחייבת בישראל, יהיו קרובות ככל האפשר לתצוגה המאפיינת את הקודים של הבנייה, בין אלו שהוזכרו לעיל בין אחרים, שאותם מכינים בארה"ב גופים פרטיים כדגם מומלץ לאימוץ על-ידי המחוקקים שם.

לצורך כך מוצע שהוראות הבנייה שעריכתן תהיה כאמור לעיל (להלן קוד הבנייה), ימוינו ויסווגו כך שכל הנתונים התיפקודיים והמירשמיים הנוגעים לכל "ערך" יהיו מרוכזים תחת אותו "ערך".

19.11   אנו ממליצים כי המדיניות תהיה לכלול בתקנים ולא בתקנות את כל שהוא מטיבו וטבעו תקן, כל אימת שהדבר אפשרי.

תפישת העולם הרעיונית הקיימת רואה בתקנה נורמה הקובעת בעיקר את מה שצריך להשיג, ואילו בתקן נורמה הקובעת את הדרך או את האופן בהם יושג היעד. הקו המפריד בין תקנות לתקנים איננו תמיד ברור. לדוגמה סעיפים 6.12, 9.05 ו-9.21 לתוספת השנייה לתקנות הבנייה מתייחסים לצורה, לדרך, או לחומרים או לשילוב שביניהם וכך גם תקנים מסוימים (למשל תקן ישראלי, ת"י 1083 חלק 2, או תקן ישראלי ת"י 1414).  כשמדובר בתקנים מחייבים (תקן רשמי או תקן שאומץ בחקיקה) הן התקנים והן התקנות מטילים חובת ציות על הציבור. אפילו מחוקק המקפיד על ההבחנה בין נורמות של תקנות לנורמות של תקנים, לא תמיד יאתר בנקל את הקו הברור.

ההצעה לכלול בתצוגה הנוגעת לכל "ערך" כאמור לעיל את כל מה ששייך אליו, יהיה מקור הנורמה אשר יהא, תמתן במידה רבה בעיה זו. מתקין התקנות ישתדל לכלול בתקנות את אשר מתאים להיות מסווג כך. את כל הנורמות שהן במהותן נורמות של תקנים הוא יאמץ (ככל שהן קיימות וככל שהן מתאימות למטרותיו) על דרך של הפניה לתקן המתאים (או לחלק מתקן זה). אם אין תקן רלוונטי, או שהתקן הקיים אינו נראה למתקין התקנות כראוי להיות מאומץ, הוא יקבע בתקנות את הנורמות הנראות לו מתאימות תחת ה"ערך" הרלוונטי.

19.12   אנו מעריכים שגם מאמץ אמיתי ובתום לב ללכת בכיוון של ריכוז כל נורמות הבנייה בקובץ אחד לא ילכוד את כל הנורמות הרלוונטיות, משום שיש כאלו שאמנם יש להן השלכה על הבנייה, אך מקורן הוא בדבר חקיקה "חיצוני" המקיף היבטים שאין להם קשר לנורמות בנייה. דוגמה לכך היא נורמת חשמל (למשל הארקה) שאיננה חלה רק על מבנים. במקרה כזה יהיה צורך לשקול עניינית אם ניתן לנתק את ההיבט הנוגע למבנים מדבר החקיקה הכוללני, ולהעבירו לתקנות הבנייה. אם ניתן לעשות זאת ללא קושי, ראוי ללכת בדרך זו, אולם לעתים ההעברה אינה אפשרית משום שהיא תערער הסדרי חקיקה.  

19.13   הזכרנו לעיל כי חלק מן הנורמות הקיימות כיום מצויות בהנחיות מינהליות למיניהן כגון הוראות מנכ"ל. אם כי אין הן בגדר דין מחייב, יש להן השפעה על סוגי המבנים הנדונים בהן. אין סיבה שנורמות טכניות הנוגעות למבנים ייעודיים (למשל, מבני חינוך ומבני בריאות) לא יקבלו ביטוי מלא במסגרת קוד הבנייה. ריכוז כזה יאפשר ליזם, למתכננים למיניהם, למממן, לרשות הציבורית מוציאת ההיתר, לגופים המפקחים והמבקרים, למוציאי תעודת הגמר ולכל שאר גופים מעוניינים, ליטול מ"מדף הנורמות" את החובות המוטלות על כל "שחקן" בשדה הבנייה, ולדעת אל נכון את כל הנדרש לו. גם התכנונים, לרבות ההיבטים הכספיים שלהם, וגם היבטי האחריות של כל מעורב, יהיו נוחים יותר לאיתור, וכתוצאה מכך יקלו על יצירת תשתית עשייה או תשתית פיקוח ובקרה.

לא זו אף זו, יש "היבטי נורמות" שאין סיבה שלא יהיו אחידים למבנים ייעודיים מסוגים שונים. הנחיות מינהליות המוצאות על-ידי כל רשות מינהלית בתחומה יכולות ליצור "בועות שוני", בעניינים שבהם אין צורך שיהיה שוני. דין היוצר מכנה משותף יאפשר "ראייה לרוחב" של כל נושא המעורר בעיה, על-מנת להשליט נורמה אחידה לסוגי מבנים שבהם מתעוררת בעיה משותפת.

ואחרון אחרון: הנחיות בנייה יכולות להיות מפורסמות כיום על-ידי רשויות שעיסוקן היום-יומי אינו קשור כלל לענף הבנייה. כך למשל, משרד החינוך יוצא משגרת עיסוקו המקצועי בתחום החינוך כשהוא מטפל בהנחיות בנייה. מוטב היה שאת הצעותיו בעניין המבנים המאכלסים מוסדות חינוך הוא יעביר לרשות המטפלת בנורמות בנייה. זו תעביר הצעות אלו במסננת שיש בה בחינה של ההיבט הכללי, שיקולים מקצועיים, שיקולי אחידות, מדיניות משפטית, מניעת סתירות, וכל כיוצא בזה, ורק לאחר מכן יוחלט אם, כיצד והיכן לעצב את הנורמה.

19.14   עד כה דנו בהיבט של ההוראות הטכניות שצריכות להיכלל בקוד הבנייה, אך היבט זה איננו חזות הכל. קוד הבנייה צריך לכלול, כמובן מאליו, גם הוראות בענייני נוהל, ובהם הליכי קבלת היתר בנייה ואישור גמר, מועדים, פיקוח, בעלי תפקידים ותנאי כשירותם וכל כיוצא בזה.

בעיית "התצוגה" בחלק זה קלה יותר, משום שהוא איננו עתיר פרטים, פריטים ומפרטים. עם זאת, בעיית הסדר ההגיוני, הנגישות, הריכוז והניסוח הברור תעמוד פה בכל חריפותה.

במאמרו של מאיר שלי שכבר הוזכר לעיל מסופר על "אחד השופטים (האנגלים) שאומרים עליו כי נתנסה בעצמו בניסוח חוקים", שהסביר למנסחים ש"חוקי הפרלמנט הם מן הדברים, שעל אף היותם מובנים היטב הקהל משתדל שלא להבינם", ועל כן עצה טובה היא ממנו למנסחים, שיאמצו כוחותיהם "להגיע, בכל מקום שאפשר, למידה של דיוק גדולה עד כדי כך שאפילו קורא מזיד לא יוכל שלא להבינם". המלצה זו ראוי ליישם גם בענייננו.

לא נוכל לסיים המלצה זו בלי להזכיר שוב את הדוגמאות מהחקיקה הקיימת שהבאנו באריכות בסעיף 8.5 לעיל, ובמיוחד הדרך הבלתי נסבלת שבה תקנות הבנייה מתארות או מגדירות נושאים שונים, כמו "האחראי לביקורת", למען יהיו למשל ולשנינה כיצד לא צריך לנסח את "חלק הנוהל" של קוד הבנייה.                  

19.15   סופו של דבר, אם אפשר לדבר "בחזון הנורמטיבי" המקופל בהמלצותינו בנושא זה, הרי שהוא מתבטא ב"קוד הבנייה", שיכלול את החוק, את התקנות הנוהליות ואת התקנות הטכניות הכוללות תקנים רלוונטיים או מפנות אליהם, הכל כשהוא ערוך בדרך נוחה לעיון.

אסור כמובן שקוד הבנייה יקפא על שמריו ויתעלם מהתפתחויות, שינויים, ניסיון חיים, וכל כיוצא בזה. בכל אלו נעסוק בנפרד.

קביעת בית יוצר אחד לנורמות הבנייה

19.16   בדוננו בטרוניות הציבור על הנורמות המשפטיות בנושא הבנייה, ציינו את הרעה החולה של חקיקה היוצאת מבית היוצר של עשרה (!) משרדי ממשלה (משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון, משרד החינוך, משרד התחבורה, משרד הבריאות, משרד העבודה, המשרד לאיכות הסביבה, משרד התשתיות הלאומיות, משרד התיירות ומשרד החקלאות) שעליהם נוספים עוד בתי-יוצר לנורמות, ובהם פיקוד העורף, רשויות מקומיות ורשויות כבאות. לכל אלו יש להוסיף את ההנחיות המוצאות על-ידי גורמים אלה ועל-ידי גורמים אחרים, ואת התקנים.

השלב הראשון של הפרויקט החקיקתי שבו עסוק משרד הפנים (ראו סעיף 8.2), חשף את הבעייתיות של חקיקה לא מתואמת הניחתת על ציבור המתכננים, המבצעים, רשויות הפיקוח, הרשויות נותנות ההיתר, והרשויות המאשרות את כשירות המבנה לשימוש. הממשלה, שבפניה הובאו ממצאים אלו, קיבלה ביום 30.4.97 את ההחלטה שעליה כבר דיברנו (ראו סעיף 8.3), והיא מצורפת לדוח זה כנספח ה. עיקרה של החלטה זו הוא בהטילה חובה לבדוק את התאמה של החקיקה היוצאת מכל בתי היוצרים של חקיקה בתחום הבנייה. ציינו שם שהחלטה זו לא בוצעה כלל, או בוצעה רק כדי מחציתה (תלוי את דעתו של מי מקבלים). דעת ראש היחידה שהוקמה בעקבות החלטת הממשלה קרובה יותר לחלופה הראשונה.

ענף הבנייה בארץ הוא בעל היקף גדול מאוד. יתירה מכך, "רכיבי השוני" (ראו סעיפים 2.1 עד 2.32) מדגישים את ייחודו של מוצר הבנייה, ובכלל זה את השפעתו על הסביבה ואופייה, ואת תוחלת חייו הארוכים. מצב זה מחייב שתהיה יד מכוונת מרכזית בהיבטים השונים של עולם הבנייה.

19.17   הכוח המצטבר של כל אלו מחייב לדעתנו את הקמתה של רשות אחת שתרכז את כל היבטי ענף הבנייה, בין שרשות זו תהיה משרד (מיניסטריון) בנייה נפרד, ובין שתוקם בתוך וכחלק ממשרד ממשלתי אחר (ראו פרק 22). גם אם המלצתנו זו לא תוצא לפועל כרוחה וכלשונה, נדרשת פעולה מיידית שתשים קץ לתוצאות השליליות שיש לעצמאות הנתונה כמעט לכל דיכפין בהתקנת נורמות בנייה.

אנו ממליצים שעוד בטרם תיעשה הרפורמה בעריכת הנורמות, כפי שהוצע לעיל, תיעשה חקיקה שתיטול את הסמכות להתקנת נורמות בנייה מידי המשרדים השונים ותרכז אותה במשרד שייקבע, ולו באורח זמני, כמשרד בנייה (בין באופן מלא בין כרשות בתוך משרד). לחילופין ניתן ליצור מנגנון כמו זה הפועל בהצלחה בקליפורניה, שם הסמכות להתקין תקנות לא נשללה פורמלית מהמשרדים השונים, אך היא הוגבלה באופן שעיקר פעילויות המשרדים הללו הוא בייזום חקיקה המרוכזת כולה באכסניה חקיקתית אחת (ראו סעיף 17.59).

במקרים שבהם ההשלכה של חקיקת משנה על נורמות הבנייה היא עקיפה (למשל הוראת חשמל כללית שיש לה השלכה על נורמת בנייה), אנו ממליצים שחקיקת משנה כזו תעשה רק בהסכמת משרד הבנייה במובנו לעיל.

המלצתנו היא שהמשרד שירכז את ענייני הבנייה יקים יחידת חקיקה, שלא רק תגיב על פניות של הציבור (בין תלונות ובין ניסיונות ל"דחיפת" נורמות שייטיבו עם גופים בעלי-עניין), שזהו המצב היום, אלא "תשלח משושים" לשדה הבנייה ותכוון את דרכה באופן שהיא תהיה עם יד על דופק העשייה. כתוצאה מכך תדע יחידת החקיקה מה יש לעדכן לאור התפתחויות בארץ ובעולם, מה יש להשמיט, מה עבר זמנו, והיכן טמונים סיכונים, וכל כיוצא בזה. חומר זה וחומר דומה אחר ישמש בידיה כתשתית ליצירה או לתיקון של נורמות בנייה.

אם יתקבלו המלצותינו, יהיו למשרד הבנייה תפקידים רבי היקף וחשיבות בתחום החקיקה והתקינה, ועל-כך נרחיב את הדיבור בהמשך (ראו פרק 22 וכן סעיפים 19.35 עד 19.38).

ביטול נורמות מכבידות

19.18   הזלזול הרווח בקיום נורמות בתחום הבנייה בארץ הוא רב-היקף והדברים מגיעים לכך שהדעה הכללית היא שהנורמה בתחום זה היא אי-קיום נורמות (ראו סעיפים 8.12 ו-16.18). זלזול זה ניזון ממכלול שלם של גורמים, שאותם פרסנו לכל אורך דוח זה (ראו בין השאר את פרק 16: "המעגל השוטה"), אחת הסיבות המרכזיות לכך נעוצה באוסף שלם של נורמות שאינן נאכפות, שאין גם כוונה לאוכפן, שספק אם יש יכולת לאוכפן, שהדרך לעקיפתן היא קלה בעוד שהדרך לאכיפתן היא קשה, ושאינן תורמות לסדר התקין, או שתרומתן זניחה. נורמות כאלו תורמות גם לאותו סבך נורמטיבי שעליו אמרנו שאינו מאפשר לראות את היעד, הוא מוצר הבנייה.

היה מי שאמר שצריך "צבא קטן וחכם", ועל משקל זה אנו אומרים שצריך שנורמות הבנייה יהיו חכמות ומצומצמות. עיקרון זה הנחה אותנו בדוח זה. "אוורור הנורמות" יאפשר להתרכז בעיקר, ויאפשר לבני תמותה רגילים לחוש שהם מכירים את העולם הנורמטיבי שבו הם צריכים לחיות. שאלנו את אחד מבכירי הייעוץ המשפטי לממשלה אם הוא מסכים לדעתנו שביטול נורמות שאינן נאכפות ושאינן חיוניות ושיש בהן שאר תכונות שפרטנו לעיל, יתרום לקיום הנורמות העיקריות. שמחנו לשמוע שדעתו כדעתנו.

אנו מציעים אפוא שמערך הנורמות החדש ינופה מכל דבר שאין בו הכרח ושאיננו חיוני (וזוהי התרומה ל"צבא נורמות קטן"). מנגד אנו ממליצים (ראו סעיף 20.1) לחייב את "נוכחותם" של בעלי תפקידים ונורמות חיוניים (וזוהי התרומה ל"צבא נורמות חכם").

19.19   שמענו קובלנות על-כך שהדין כופה למעלה מהצריך נורמות שאינן נוגעות לבטיחות בלבד. הטענה היא שאל לו למחוקק להתערב בעניינים שאינם דרושים לבטיחות. ביקורת זו תואמת, עד גבול מסוים, את גישתנו שלנו שהתערבות הרשות בתהליך הקמת מוצר הבנייה, לעומת המעורבות בשאר מוצרים "רגילים", צריכה להיעשות רק עד אותה מידה ש"רכיבי השוני" (ראו פרק 2), כולם או מקצתם, מחייבים זאת. עם זאת, וכפי שכבר אמרנו, להיבט הבטיחות יש שוליים רחבים מאוד, וניתן לצרף ל"נורמות הבטיחות" נורמות נוספות המשלימות אותן. כך למשל אנו ממליצים (ראו סעיף 21.23) שבבקשה להיתר ייכללו התכנונים כולם ולא רק תכנוני הליבה, שכן התכנונים האחרים יכולים להשליך על "התכנון הבטיחותי" ולא ניתן להפריד בין הדבקים. טעם נוסף הוא שאחד מרכיבי השוני הוא היבט היוקר של מוצר הבנייה, ולא יהיה זה מופרך אם המדינה תקל על רוכשי הדירות בכך שהיא תיצור משטר שבמסגרתו ייבדקו גם היבטי איכות מינימליים שרוכש הדירה אינו מסוגל לבודקם בעצמו. עניין אחרון זה נאמר בבחינת למעלה מהצריך, משום שהוא איננו כלול במתחם העניינים שבהם צריכה הוועדה לעסוק.

מה שברור הוא, שמערך דינים צפוף וסבוך מדי אינו רצוי ואנו מציעים לכן לצמצם את הסבך במידת האפשר. מבחינה זו תואמת דעתנו את דעת הדורשים את צמצום המעורבות של הדין. האמור פה איננו בא לשלול, כאמור, מעורבות של הדין בעניינים החורגים אמנם מהיבטי בטיחות, אך מתחייבים ממיוחדות מוצר הבנייה. כך למשל יכולה נורמה לקבוע הוראות עיצוב מהסוג של חיפוי אבן, צבע וכו' על אף היותן חורגות מענייני בטיחות. נראה לנו שגישה נבונה תשכיל לדעת מתי יש ליתן פרשנות מרחיבה במידת מה לנובע מ"רכיבי השוני", זאת מבלי לזנוח את עיקרון אי המעורבות בכל עניין שאינו מחייב שתהיה מעורבות.

19.20   דוגמה להסדר בחוק הקיים שראוי לשקול את הצורך בו הוא ההסדר המחייב רישום של קבלנים לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969. הנימוקים שיאפשרו ביטולו של חוק זה (אם ייושמו המלצותינו ובהן הקמת מערך פונקציות חיוניות ומשטר פיקוח קפדני) מפורטים בסעיף 20.51 להלן.

הזכרנו כאן את חוק רישום קבלנים כדוגמה בלבד, כדי להמחיש את החשיבה מחדש שיהיה צורך לעשות בתחום זה. חשיבה מחדש ברוח האמור כאן, תוך שילובה במערך הכללי המומלץ על-ידינו, תביא, כך אנו מקווים, למשטר של סדר, משמעת נורמטיבית, ובעקבות כך גם איכות ובטיחות של מוצר הבנייה.

רטרואקטיביות

19.21   "וישן מפני חדש תוציאו" (ויקרא פרק כו' פסוק י'), זהו עיקרון העדכון הקורא להתאמת הנורמות, בין השאר, להתפתחויות ולמצבים חדשים. דרישות חדשות שיש להן השלכות על הבטיחות נולדות פעמים רבות עקב התפתחות הידע, וצבירת ניסיון מכשלים ומאסונות שאירעו. בעקבות עדכון זה של הנורמות, מתעוררת שאלת התחולה של נורמות חדשות על מבנים קיימים. הגישה הרגילה אינה נוטה להטיל עול שינויים בחקיקה, ודאי לא שינויים דרסטיים, על מוצרים שיוצרו בעבר. כך למשל, כשהונהגו חובת התקנת חגורות בטיחות במכוניות, ולאחר מכן חובת השימוש בהן, הן הוחלו על מכוניות חדשות ולא על קודמותיהן, זאת על אף שהבטיחות היוצאת נשכרת מהן, פוסחת על נוסעי מכוניות ישנות.

לגישה זו יש חריגים הנובעים בדרך-כלל מחשיבותו המכרעת של השינוי, או מהסיכון המיידי והוודאי מהמצב הקיים, תוך הבאה בחשבון של שיקולי עלות. דוגמה לכך מצויה בתחום המעליות. במהלך השנים נתברר שהיעדר דלת פנימית במעליות גורם לסיכון לא מבוטל למשתמשים בהן. הפור נפל על רטרואקטיביות במובן זה שגם מעליות בשימוש חויבו בתוספת דלת פנימית (ראו תקנה 9 לתקנות הבטיחות בעבודה (התקנת דלת בתא מעלית), התשנ"ג-1993).

מנגד, תקן רעידות האדמה (תקן ישראלי ת"י 413) הוחל רק על בניינים חדשים, זאת חרף הידיעה הברורה שבניינים שלא נבנו לפי תקן זה יכולים להיות מלכודת לדרים בהם, אם תהיה רעידת אדמה חזקה. ביררנו את המצב במספר ארצות מתקדמות ונמסר לנו שהכלל הוא שתקנים חדשים וחקיקה חדשה אינם בעלי תוקף רטרואקטיבי. חריגים רווחים לכלל זה נמצאו בתחום בטיחות האש, ככל שהתאמה לנורמות החדשות אינה כרוכה בשינויים במבנה עצמו (ראו למשל סעיף 17.97 לגבי הנהוג ביפן).

19.22   אנו מעלים נושא זה כאן, משום שבחקיקה עתידית יהיה צורך לתת את הדעת לאלה: ראשית, שכל גוף המטיל נורמה חדשה שמטרתה לשפר את הבטיחות, יצטרך לבחון באופן פעיל ולגופה את שאלת הרטרואקטיביות של הנורמה החדשה. השיקול העיקרי יהיה כנראה ברוב המקרים שיקול של עלות מול תועלת. רצוי כמובן לשקול אפשרות של חלופה יעילה שתשיג לפחות את "חצי תאוותה" של הנורמה החדשה, בבניינים קיימים. שנית, יש לוודא שההחלטה שתתקבל תימסר לציבור, כדי שגם במקרה שבו לא ניתן תוקף רטרואקטיבי לנורמה החדשה, יוכלו הנוגעים בדבר לשקול אם לפעול בעצמם לשיפור מבנים קיימים שבהם הם מעוניינים, למרות שהחקיקה החדשה איננה מטילה זאת כחובה עליהם. בכל מקרה יש להקפיד על-כך, שהנורמה החדשה תבטא את ההחלטה שנפלה באופן חד וברור, בלי להותיר מצב של ערפול.

הליכה בתלם זה תיצור בהירות ותמנע אי-ציות, וכבר אמרנו שערפול נורמטיבי יכול להיות הרה-סכנות. דוגמה טובה למצב מעורפל כזה היא שיטת הפל-קל. חוזרי מנכ"ל משרד הפנים מ-1996 ומ-1998 הותירו מצב נורמטיבי בלתי ברור הן בהיותם הנחיה (ולא נורמה כופה) שעל הבעייתיות שבה כבר עמדנו בדוח הביניים, והן משום שהיא גילתה טפח וכיסתה טפחיים, ולא כללה הנחיה ברורה בכל הנוגע והקשור למבנים קיימים ומה יש לעשות בהם (ראו סעיפים 6.12 ו-6.14 לדוח הביניים).

19.23   פועל יוצא מכלל אי הרטרואקטיביות שעליו עמדנו לעיל הוא, שמרבית המבנים הקיימים אינם עומדים בחלק מדיני הבנייה שבתוקף. ההחלטה בדבר אי התחולה משקפת כאמור נקודת איזון בין הצורך למזער סיכונים במבנים לבין העלות הכלכלית הכרוכה ביישום נורמות חדשות על בנייה קיימת. הדבר נכון כל עוד הבניין עומד בלא שינוי. עשיית שינויים פיסיים במבנה יכולה להיות לעתים עילה מוצדקת לתביעה ל"שדרוגן" של נורמות גם בחלקי מבנה שבהם לא נעשה שינוי. מצבים כאלו מצריכים בחינה נפרדת של שאלת תחולת הנורמות החדשות (קרי, הנורמות שהתקבלו מאז נבנה המבנה) על אותו מבנה. סוגיה זו איננה מקבלת כל מענה בתקנות הבנייה הקיימות. ההוראה היחידה לעניין זה מצויה בתקנה 17(ב) לתקנות הבנייה, שבה נאמר כי "ועדה מקומית רשאית להתנות היתר להוספה לבניין קיים, שינויו, תיקונו או הריסתו של חלק מבניין קיים בתנאי שהחלק אשר לגביו לא ניתן היתר יותאם להוראות התוספת השנייה, ובלבד שקיים קשר בין החלק האמור ובין העבודה המוצעת, זולת אם יש הוראה מיוחדת אחרת לגביו בתוספת השניה". ספק אם יש בהוראה זו די כדי להנחות כיצד יש לנהוג במצבים השונים.

בירור שערכנו במדינות אחרות בתחום זה העלה, כי במספר מדינות בארה"ב כבר התקבלו קודים משלימים המטפלים בפירוט בסוגיה זו, ומדינות אחרות שוקדות על אימוצם של קודים בתחום זה בזמן הקרוב.

נראה על כן, שיש ליתן את הדעת גם לסוגיה זו במסגרת כתיבתו של קוד הבנייה החדש.

נורמות חוזיות

19.24   דנו לעיל "בתצוגה" הרצויה של הנורמות. "תצוגה" זו כוללת בדרך הטבע את דברי החקיקה "הרשמיים", קרי: "חיקוקים" כמשמעותם בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (החוקים והתקנות לסוגיהם השונים) וכן את ההפניות לתקנים הנכללות בהם. (מהגדרה גורפת זו צריך להחסיר את תכניות המיתאר לכל דרגותיהן, שגם הן הוגדרו בפסיקה כ"חיקוק").

בכך לא סגי. בענף הבנייה נוהגות הלכה למעשה נורמות נוספות, לא פחות מחייבות, ובחלקן בוודאי שלא פחות חשובות. רק כדי לסבר את האוזן, נביא כדוגמה את "נורמת מנהל הפרויקט". כפי שהסברנו, הצרכים יצרו פונקציה זו, וכפי שנראה בהמשך, לדעתנו היא חשובה עד כדי שאנו ממליצים להופכה לנורמה מחייבת (ראו סעיף 20.8), אולם עד כה זכרה לא בא, למיטב ידיעתנו, אפילו באזכור, ב"חיקוק". אותם דברים אפשר לומר על המפקח הצמוד.

אחד המקורות העיקריים לנורמות שאינן דין, הוא החוזה. ככל שהדבר נוגע למהותן ולתוקפן "האזרחי" של נורמות טכניות, אין הבדל עקרוני בין חיוב חקיקתי לחיוב חוזי, שכן הנוגעים בדבר (יזם, מתכנן, מבצע, מנהל פרויקט, מפקח צמוד, וכל כיוצא בזה) חייבים לקיים את אלו גם אלו.     

כבר הזכרנו (ראו סעיף 8.4 יח) שבעולם הגדול נוהגים נוסחי חוזי בנייה ונספחים לחוזים כאלו, שהם בבחינת סטנדרט מנחה (למשל AIA Contracts, AGC Contracts  הנהוגים בארה"ב,FIDIC Contracts  הנהוגים בצרפת). כשאין סיבה אחרת, נוטלים את הדגם החוזי המתאים, והופכים אותו לחוזה מחייב בין צדדים שהתקשרו לתכנון מבנה או לביצוע עבודות בנייה, תוך עשיית התאמות, תיקונים, או שינויים, כשיש צורך בכך.

19.25   היתרון בסטנדרטיזציה של חיובים חוזיים הוא בביטחון היחסי ובהרגלים הנוצרים עקב כך. המדובר הוא בניסוחים שעמדו בניסיון, חלקם גם במבחנים ופרשנויות של בתי-משפט. במצב כזה מובנם ידוע וברור לצדדים. כל בעל תפקיד וכל צד לחוזה יודע מה מצופה ממנו, ולמה הוא יכול לצפות מאחרים. הסיכון לחיכוכים הנובעים מאי הבנות הוא קטן יחסית. השימוש החוזר בחוזים סטנדרטיים הופך את הנורמות הכלולות בהם לברורות. הצדדים יודעים במה מדובר, קל להם להעריך את העבודה, את עלותה, את חובותיהם ואת זכויותיהם. כל אלו הם יתרונות לא מבוטלים. יתרון נוסף, שהוא אולי תוצאה של היתרונות האחרים, הוא ביצירת דפוסים קבועים של עבודה ושל מערכות יחסים.

אפשר שהנורמות החוזיות הסטנדרטיות אינן נהוגות בעבודות בעלות היקף קטן, ואולם הן בודאי חודרות למרבית עבודות התכנון וההקמה של מבנים המשמשים את הציבור. אלו הם בדרך-כלל פרויקטים גדולים, ולאלו נועדים החוזים הסטנדרטיים. ועוד, משעה שנורמות אלו קנו להן שביתה בעבודות בנייה בעלות היקף גדול יחסית, סביר שהן יקרינו גם על עבודות בנייה אחרות, בדיוק כפי שנורמת מנהל הפרויקט, המקובלת בפרויקטים גדולים, מקרינה על הענף כולו.

ואחרון אחרון: חוזה ונספחיו מוכנים "מן המדף", חוסכים זמן והוצאות, ונוסכים ביטחון בקרב השותפים לחוזה ולעשייה, שהם חיים במסגרת נורמטיבית מאוזנת שלא נשמט ממנה דבר.

19.26   כל היתרונות הללו דחפו את ענף הפרויקטים הגדולים ליצירת סטנדרטיזציה של נורמות חוזיות. שמענו בעניין רב את ההיסטוריה ואת דרך ההתהוות של מערכת חוזית כזו בארץ. אחת מההוגות והמובילות של יוזמה זו הייתה מהנדסת אזרחית במשרד הביטחון. היוזמה צמחה בשנות הששים. חלק מהגופים הגדולים העוסקים בעבודות בנייה בהיקף גדול (משרד הביטחון, משרד הבינוי והשיכון ומע"צ) אשר הרגישו את החסר שב"כלי", החליטו על הקמתה של ועדה בלתי פורמלית לגיבוש נוסח של מפרט כללי אחיד. בסופו של דבר עסקה הוועדה (הקרויה הוועדה הבין-משרדית לסטנדרטיזציה של מסמכי החוזה לבנייה ולמיחשובם) בהכנת דגם לכל מסמכי ההתקשרות ולא רק למפרט, ויצרה דגם חוזי העוסק בהיבטים העיקריים של ענף הבנייה. הדגם כולו קרוי "הספר הכחול".

לבקשתנו הומצאו לנו תשעת חלקיו של "הספר הכחול". בשל ההיקף הרב של החומר, ובשל קוצר הזמן שלנו, לא יכולנו כמובן לבחון את הכתוב בהם לעומק, ואולם בחנו את מהותם הכללית  והתרשמנו שמדובר בעשייה מעמיקה ורצינית. חלק מהעדים שהופיעו בפנינו שיבחו את מקצועיותו והגינותו של הדגם החוזי הזה, והבנו שהוא משמש גופים ציבוריים רבים.

19.27   נוכח החשיבות של דגם חוזי סטנדרטי, נראה לנו שהצעותינו בתחום הנורמות המשפטיות לא יהיו שלמות אם לא נכלול בהן גם המלצה להקמת מארג של נורמות חוזיות מקובלות, שיהיה מקובל בפרקטיקה לפחות כנקודת מוצא שתותאם למצבים מיוחדים. עצם ההתאמה תחייב את הנוגעים בדבר להיות ערים שיש משהו שונה מהמקובל בהתקשרות שביניהם, וכתוצאה מכך להגדיר את השוני ולהגיע גם בו להסכמה מודעת.

כריתת נורמות הסכמיות אינה צריכה וגם אינה יכולה להיכפות על הצדדים. ההסכמה והכפייה הם מושגים שאינם דרים זה עם זה בכפיפה אחת. הדבר נכון כמובן גם בענייננו. אנו ממליצים אמנם על השימוש בדגמים חוזיים כאמור לעיל, אך לא על כפיית השימוש בהם. הואיל וחלק גדול של הפרויקטים בתחום הבנייה מוקם, ולפחות ממומן, ישירות או בעקיפין, על-ידי משרדי ממשלה, חברות ממשלתיות וגופים ציבוריים אחרים, ניתן ליזום "התארגנות ציבורית ייעודית" שתשים לה למטרה השלטת פרקטיקה שתיישם את דגם החוזה המקובל כדבר מובן מאליו. למותר לציין שבמסגרת התארגנות זו נכון יהיה לבחון את תנאי החוזה ונספחיו, לבקש ולשמוע השגות והצעות, ולתקן ולשנות את הנחוץ, והכל תוך שיתופם של מירב הדיסציפלינות ואנשי המקצוע המעורבים, אם באמצעות ארגוניהם ואם בדרך אחרת. כבר היום נוהגים במקרים רבים לאמץ הלכה למעשה את "הספר הכחול", והרחבת השימוש בדגם הסטנדרטי הוא מספיק חשוב כדי "לדחוף" את הרעיון. הדבר הוא בהישג יד.

19.28   שמענו שלצד "הספר הכחול" מקובלים בשוק דגמים סטנדרטיים אחרים ובהם המפרט של מע"ץ; שמענו גם על נורמות חוזיות ספורדיות או אד-הוק הנוהגות בגופים ציבוריים ובהם רשויות מקומיות. מנגד שמענו על הקשיים של העוסקים במלאכה הנאלצים ללמוד בכל עבודה כזו את תנאיה המיוחדים, וכן לבחון אם יש בתנאיה איזון הוגן של אינטרסים. בדיקת כל דגם או חוזה "חריג" כזה מחייבת התעמקות מיוחדת בתנאיו כדי לוודא שהם מוגדרים וודאיים מספיק כדי לאפשר קביעת מחיר, לוחות זמנים ושאר תנאים. עוד צריך לבדוק במצבים כאלו אם חבויים בחוזה, במשים או שלא במשים, תנאי מכביד ולא מקובל, תפישת עולם שונה מהמקובל וכל כיוצא בזה.

ברור לנו שיש פרויקטים שמהותם שונה ומחייבת קביעת דפוסים מיוחדים. אולם בכפוף לכך לא נראה לנו שקיום מערכות שונות של נורמות חוזיות תורמות במשהו. מכל מקום, הכבדתן היא ודאית.

19.29   שגרה מתוקנת של עבודה נאותה היא אחת הערובות ליצירת מוצר איכותי ובטיחותי. הליכים מובנים ומושרשים של תכנון, בקרה, פיקוח, מפרטים, סדר פעולות וכל כיוצא בזה הם חלק מערובה זו.

אנו ממליצים שתיעשה פעולה משולבת ומתואמת של מזמיני העבודות הגדולים בשיתוף עם ארגונים רלוונטיים (ארגוני מהנדסים, אדריכלים, קבלנים וכו'), כדי להכין ולפרסם דגמי חוזים כאמור לעיל.

מקומם של תקני בנייה והסמכויות לגביהם 

19.30   בדוננו בנושא הנורמות, התייחסנו להיקף ולתפקיד המכריע שצריך שיהיו לתקני בנייה בעיצוב קוד הבנייה. אמרנו שאנו ממליצים שנורמות בנייה טכניות ימצאו את ביטויין ככל האפשר בתקנים ולא בתקנות (ראו סעיף 19.11). ברוח דומה החליטה הממשלה בהחלטה מס' 6025 מיום 27.8.95 ש"דרישות וקביעות של משרדי הממשלה השונים לגבי איכות מוצרים תיעשה באמצעות תקנים בלבד ולא באמצעות צווים ותקנות".

יש להניח שאחת הסיבות לגישה זו היא זו שבוטאה בפרק 1 של המחקר "בחינת הבנייה לגובה", שכותרתו היא "מבוא והתייחסות אינטגרטיבית":

"מבין כל אלה [המערכות המפיקות נורמות מחייבות] מערכת התקינה של מכון התקנים, והכנת התקנות במסגרת של חוק החשמל וחוק הבזק, מבוססות על הליך מסודר ושיטתי להכנת מסמכים ועדכונם השוטף ע"י אנשי מקצוע. ביתר הגופים תהליך הכנת התקנות פחות שיטתי, חסרה מדיניות ברורה ומפורשת לגבי היעדים והמטרות של התקנות, ואין תיאום מלא עם תהליכי התכנון ההנדסי.

... ברוב התחומים המקצועיים קיימות סתירות והתנגשויות בין התקנות שהוכנו ע"י משרדי הממשלה השונים, כמו כן קיימות לעיתים סתירות בין תקנים מקצועיים לבין תקנות ישנות ובלתי מעודכנות. בתחומים מסוימים התקנות כה מיושנות ובלתי רלוונטיות עד שאין להן יותר כל תוקף מעשי, ואנשי המקצוע מתעלמים מקיומן ומזלזלים בהן ומתייחסים לתקנים בלבד".

גם אנו רואים בטעמים אלו חלק מהסיבות להמלצתנו לראות בתקנים את המסד החקיקתי העיקרי לקביעת נורמות טכניות של בנייה.

19.31   הנטייה בחקיקה הנוהגת בעולם המערבי בתחום הבנייה היא להיעזר בתקנים, על-ידי הפנייה, בדברי חקיקה שונים, לנורמות בנייה המצויות בתקנים. לתקנים אלו מפנה קוד הבנייה בדרך ברורה ומובנת ולפי נושאים, כך שהנזקק להם ימצא על נקלה את הדרוש לו. כאמור, אנו ממליצים שעיקרון זה יתקבל אף אצלנו, כך שהתקינה תהיה האכסניה שתכלול את עיקר הנורמות הטכניות של ענף הבנייה. הדין יאמץ את הנורמות הללו, כולן או חלקן, כשהוראותיו בעניינים אלה ערוכות, מסווגות וממויינות בו לפי נושאים.

כפי שיתברר מההמשך, יישום המלצות אלו בלי שתקדם לכך עבודת הכנה שתסדיר הן את "היחסים" שבין מדיניות החקיקה של משרד הבנייה לבין התקנים, הן את מידת השליטה על עיצובם של התקנים והן נושאים רלוונטיים אחרים, יכול להחטיא את המטרה, משום שיצוצו בהכרח בעיות ותקלות העלולות ליצור תוהו חדש בנורמות. בהמשך נעיר ונאיר זוויות ראייה שונות שיש ליתן עליהן את הדעת קודם שייעשה שימוש בטכניקה של אימוץ תקני בנייה בדברי חקיקה, והכל כדי למנוע תקלות כאלו.

הליכי "חקיקת" התקנים

19.32   לפי המלצתנו יחליפו תקנים ברוב המקרים את התקנות הנוגעות להיבט הטכני של הבנייה. תקנות אלו (כגון חלקים רלוונטיים בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970) מותקנות היום מכוח סעיף 265 לחוק התכנון והבניה על-ידי שר הפנים, לאחר התייעצות עם המועצה הארצית לתכנון ולבניה, וכן על-ידי שרים אחרים מכוח סעיפי חוק אחרים. השר המתקין הוא זה המופקד על התקנות, ברצותו ימשיכו להתקיים בצורתן הנוכחית, ברצותו יתוקנו, וברצותו יבוטלו עם או בלי התקנת תקנות אחרות במקומן. יסוד שיקול הדעת של השר בתהליך זה הוא יסוד דומיננטי, ושיקול דעת זה עומד לביקורת לפי כללי המשפט המינהלי.

הליך עיבוד תקנים (שהם כאמור "המקביל" לתקנות האמורות) שונה לחלוטין, ותארנו אותו בפרק 6. נזכיר כאן את העיקר. על-פי חוק התקנים, התשי"ג-1953, למכון התקנים בלעדיות ביצירת תקנים. בעיבוד של תקן משתתפים רשויות המדינה ונציגי היצרנים והצרכנים המעוניינים בתקן מסוים, וההליך חשוף גם לביקורת הציבור. בהליך העיבוד מעורבות ועדות הממלאות תפקידים שונים, וכן מעורבים מומחים ואנשי מקצוע. אחת לחמש שנים על הוועדה הטכנית לדון אם יש צורך להכניס שינויים בתקן כדי להתאימו להתקדמות הטכניקה והמדע ולהתפתחות המשק. הצעות לשינויים בתקן יכולות להתקבל גם מכל אדם.

עינינו הרואות שהליכי העיבוד של תקן שונים מאוד מהליכי התקנת תקנות. שוני זה יכול לגרום לתקלות, אם הדין לא יסדיר את הבעיות הנובעות ממנו. בחלק מהדברים שעליהם יש ליתן את הדעת בעניין זה ושאותם יש לתקן, נדון כאן.

ניסוח התקנים

19.33   עיבוד התקנים נעשה בעיקר על-ידי מומחים בתחום הרלוונטי, כגון מהנדסים, אך פרשנותם נעשית לעתים על-ידי משפטנים. הדבר עלול ליצור בעיות ביישום התקנים וכאשר מתעוררות מחלוקות (ראו סעיף 6.10). פעמים רבות יש קושי בהעברת רעיון או מידע מקנקנו של המקצוע העוסק באותו עניין, לקנקנה של המומחיות המשפטית שהיא הצריכה פעמים רבות להכריע במחלוקות. קושי זה מדגיש את החשיבות הרבה שיש בניסוחם של תקנים באופן המדויק ביותר. שמענו שמכון התקנים עושה מאמץ רב היקף בעניין הניסוח. רכזי התקינה שבו עוברים השתלמויות בנושאי עריכה ובכל הקשור לניסוחים משפטיים. העוסקים בכך במכון התקנים מתייעצים במקרים חריגים גם עם עורך-דין. אולם נראה לנו שבכך אין די.

אחת הדרכים שיכולה למתן את הקושי האמור היא שילוב משפטנים הבקיאים בניסוח, בצוותים העוסקים בעיבוד הסופי של התקן לאחר שגובש תוכנו המקצועי. הדבר חשוב במיוחד לגבי תקנים רגילים שהוסבו לתקנים רשמיים או שאומצו על-ידי חקיקה כלשהי, משום שאלו הופכים לדבר חקיקה, ואוי לה לחקיקה שיש קושי לעמוד על טיבה (השוו לאמור לגבי ניסוח קלוקל בסעיף 8.5 ב). אולם הדברים נכונים גם לגבי התקנים הנותרים שהם תקנים וולונטריים. תקנים אלו משמשים מקור לקביעת סטנדרטים מקובלים (ראו בעניין זה, למשל, את פסק הדין ע"א 2016/00 רוזנצוייג נ' רוזנבליט ואח', פ"ד נו(4) 511, שם צוין, בין השאר, כי בנייה שלא בהתאם לתקן מהווה רשלנות). מכאן שגם לניסוח התקנים הוולונטריים יש לתת תשומת-לב מתאימה.

פרסום התקנים

19.34   ראינו בסעיף 6.11 שאין הוראות מספיקות לעניין פרסום התקנים. אנו סבורים שמשעה שהחקיקה הטכנית של הבניה תושתת על תקנים, על הדין יהיה להתוות דרך ראויה של פרסום תקני הבנייה. דרך זו צריכה לאפשר נגישות קלה לחומר לכל הנזקק לו, זאת בעלויות המקובלות בתחום זה. יתכן שראוי יהיה להנהיג גישה כזו גם לגבי תקנים שלא הפכו להיות דבר חקיקה.

מניעת אובדן שליטה של השר על נורמות בנייה

19.35   אחת מהמלצותינו היא להקים משרד בנייה (ראו סעיף 19.17 ופרק 22). הטעמים והצורך להקמתו של מיניסטריון כזה מפורטים שם, ועיקרם הוא היתרון של ריכוז נורמטיבי, מקצועי וכלכלי של נושא הבנייה. ענף הבנייה תופס נפח גדול בפעילות הכלכלית, הוא מספק קורת גג שהיא אחד המוצרים החשובים והיקרים ביותר, יש בו ריכוז גדול של היבטים ותחומי ידע מקצועיים, והוא מתאפיין בעוד כמה מרכיבים ייחודיים שפורטו בפרק 2 העוסק ברכיבי השוני. לפיכך המלצנו שיהיה משרד שיתמקד במגוון הבעיות המתעוררות בענף הבנייה.

חלק לא מבוטל מהבעיות בענף הבנייה מרוכזות בהיבט החקיקה. הקפדה על קיום משנה סדורה של נורמות היא תנאי אין בלתו לפעילות נאותה וראויה של ענף הבנייה (השוו לדברינו על הנורמות הראויות בסעיף 19.18). הקפדה כזו מחייבת הקמת מערך משפטי מקצועי שיתעדכן בנעשה בענף הבנייה ויחוש את הצרכים המשתנים, יאתר פגמים בנורמות ויעדכן את הצריך, וגם יחוקק ויתקין את שנחוץ, והכל כדי שהיבט החקיקה הכרוך בעולם הבנייה יקרין שלמות, וודאות, ויעילות ויקל על ייצור מוצר איכותי ובטוח. טול ממשרד הבנייה היבט זה, ונטלת ממנו את נשמת חיי העשייה שלו.

19.36   המנגנון הייחודי של ה"חקיקה" בנושא תקנים יכול במצבים מסוימים לגרום לכך שמשרד הבנייה יאבד את השליטה על הכוונת החקיקה ועל המדיניות שהוא רוצה ליישם. הטעם לכך הוא שהאכסניה שבתוכה פועל מנגנון זה כפופה לשר אחר, המנותק ביוזמת "החקיקה", שינויה ועדכונה מהשר הממונה על הבנייה. הפקדה של מלאכת העדכון ושינוי הנורמות בידי מנגנון התקנים תסרס למעשה את פעילותו של משרד הבנייה. חוק התקנים קובע כי ביטול, החלפה או שינוי של תקן שהוכרז כרשמי טעון אישור בכתב של שר התעשייה והמסחר, ופרסום ברשומות (סעיף 8(ה) לחוק, וברור שאין בהסדר זה כדי לפתור את הבעיה שבפניה אנו ניצבים, שכן לשר הבנייה לא תהיה שליטה על השינוי בחקיקת הבנייה, שיתהווה כתוצאה מהשינוי בתקן.

דוגמה טובה למקרה שבו הפניה לתקינה יכולה לשמוט מהשר המופקד על הבנייה את השליטה על החקיקה הנוגעת אליו, היא אותה הערה, שהיא זניחה בצורתה ורבת השלכות בתוכנה, שאליה כבר התייחסנו (ראו סעיף 8.5 ג). כזכור, "הערת שוליים" בתחתית התוספת לצו מכר דירות (טופס של מפרט), התשל"ד-1974, החילה את כל התקנים הרלוונטיים על דירות המגורים נשוא הצו. לפי סעיף 25 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, שינוי שייעשה בתקן לאחר התקנת הצו המאמץ את התקנים, ישנה באופן אוטומטי את נורמות הבנייה, הכל כנובע מהשינוי.

הצו האמור הותקן מכוח סמכותו של שר הבינוי והשיכון להתקין תקנות לפי סעיף 3(א) לחוק המכר (דירות), התשל"ג-1973. כבר אמרנו שהתקנת תקנות מחייבת הפעלת שיקול דעת. ספק רב אם ב"האצלה" הטוטלית של שיקול הדעת לרשויות התקינה עומד השר האחראי לחקיקה במילוי חובה זו. אנו מזכירים עניין זה לא משום שבהקשר זה אנו חרדים לקיום דווקני של סדרי מינהל וחקיקה תקינים, אלא משום שזוהי דוגמה לסוג של תקלות שיכול שיתלוו לחקיקה המפנה לתקינה, שבעקבותיה יאבד שר הבנייה העתידי, באופן מלא או חלקי, את השליטה על החקיקה ועל יצירת נורמות הבנייה.

19.37   מטעמים אלה קיימת חשיבות רבה לכך שלמשרד הבנייה תהיה שליטה על הסדרה, שינוי ועדכון של תקנים מחייבים שיש להם השלכה על הבנייה.

אנו ממליצים שהדין יקבע שביטולו, החלפתו או שינויו של תקן מחייב בתחום הבנייה יהיה טעון אישורו של השר המופקד על משרד הבנייה.

בכך בלבד אין די. כדי להשלים את יכולת שר הבנייה להשליט מדיניות בנייה צריך לאפשר לו ליזום תקנים, לקבוע סדרי עדיפויות בעיבוד תקני בנייה ולהתקין תקנות שיש בהן כללים טכניים וכל כיוצא בזה.

באופן כללי צריך להבטיח שהסבת חקיקת המשנה הטכנית בענף הבנייה לתקינה, תיעשה בד בבד עם התאמה בדין שתבטיח לשר הבנייה שליטה בחקיקה בתחום זה, שבלעדיה הוא לא יוכל לתפקד באופן יעיל ומלא.

19.38   ואחרון אחרון בנושא זה: העדיפות המומלצת על-ידינו לגיבוש נורמות הבנייה הטכניות בתקנים היא עדיפות בלבד, והיא איננה שוללת כמובן מהשר הממונה על הבנייה להתקין תקנות שיש בהן נורמות טכניות במקרים שהדבר הוא מחוייב המציאות מסיבות שונות. החשוב הוא "שהתצוגה" הסדירה והידידותית של הנורמות שעליה המלצנו לא תשובש עקב כך. המיקום, הסידור והעיצוב של תקנות כאלו צריכים להיות כאלה שהתקנות ישתלבו במקום המתאים ובדרך המתאימה בקוד הבנייה.

בקרת שיקולים זרים

19.39   כל הדברים הללו נכונים שבעתיים נוכח אפיון נוסף של הליך העיבוד והפרסום של תקנים. אמרנו לעיל שבין הגורמים המחליטים בנושאים אלו נמנים בעלי-עניין. עליהם יכולים להימנות תעשיינים, יבואנים, סוחרים, ורבים אחרים. נקל לשער את המאמצים שגורמים מעוניינים המיוצגים בוועדות התקינה מפעילים ויפעילו כדי להטות את הכף להחלטה האוהדת את האינטרסים שלהם.

נכון הדבר שאין לאף גוף מעוניין ייצוג המאפשר לו לכפות את דעתו בוועדת התקינה שמדובר בה, ואולם צריך לצאת מההנחה שעוצמת האינטרס, וטובות ההנאה הכרוכות בו, ייצרו אצל גוף המשתתף בוועדת התקינה שהוא בעל-עניין דחף גדול לאין ערוך מהדחף שיהיה באותו נושא לגוף הפועל לשם שמים בלבד (למשל נציגי צרכנים). צריך גם להניח שבין השניים יש עדיפות שבידע ובהבנת הדקויות דווקא למי שיש לו עניין בדבר.

לא בדקנו אם באופן מעשי יש ביטוי אינטרסנטי להחלטות התקינה כולן או מקצתן. שמענו בעדויות שהובאו בפנינו שהיו דברים מעולם, ומנגד שמענו מחוגי מכון התקנים שהתופעות הללו אינן קיימות, ושיש מדינות שבהן כל נושא התקנים מסור בעיקר לאינטרסנטים (למשל בגרמניה, בידי התעשיינים). אנו מוכנים לצאת מהנחה שאין הוכחה לקיומן של תופעות כאלו עד כה. אפילו אז, לא נראה לנו ראוי, ולו למען מראית פני הצדק (ואולם גם לטובת הצדק גופו), שנורמות משפטיות (והתקינה שמדובר בה תהיה לפי המלצתנו כזו), ובמיוחד נורמות בעלות השלכה כספית שיכולה להיות רחבת-היקף, ייכפו על הציבור כשבהכנתן, ייזומן, שינויין וקביעת סדרי העדיפויות, מעורבים גופים שהם במוצהר בעלי-עניין, בלי שתהיה בקרה חיצונית אפקטיבית, ובלי שלגוף המרכז את המדיניות בענף (משרד הבנייה) תהיה יכולת לנווט את הנורמות בענף זה.

אנו ממליצים להעניק לשר הבנייה שיקול דעת וסמכות להתנגד לתקן שיש לו השלכות על הבנייה, וכן להסמיכו להתקין תקנות כאשר נראה לו שהתקן אינו ראוי או כשלא נקבע תקן כלל.

אימוץ תקנים זרים

19.40   בפרק 6 הזכרנו את המגמה להיזקק לתקנים זרים. מגמה זו מצאה ביטוי בחוק התקנים עצמו (סעיף 7(ב)) וכן בהחלטת ממשלה, שאף אותה הזכרנו (ראו סעיף 6.3). המדיניות של היזקקות לתקנים מחו"ל בהקשרים שונים היא מדיניות ברוכה, הקשורה גם ליישום מדיניות הסחר החופשי שאליו חותרת המדינה ביחסיה עם המדינות המתקדמות. מדיניות זו צריך לעודד הן בשל החסכון בזמן ובכסף, והן משום שכשיש חלופה מתאימה לא תמיד צריך "להמציא מחדש את הגלגל". מנהלת מכון התקנים מסרה לנו ש-70% מהתקנים שעובדו בשנה האחרונה הם למעשה אימוץ של תקנים זרים. למדיניות זו יש תרומה נוספת לנושא שבו אנו עוסקים, שכן בהנחה שהמלצותינו יתקבלו יהיה צורך להתארגן במהירות לקראת הקמת הסדרי חקיקה כמוצע על-ידינו (ראו פרק 29). תקנים זרים יכולים לשמש מקור לא אכזב להסדרים הללו.

19.41   עם זאת צריך שלא להיסחף בהליכה בתוואי זה למעלה מהמידה הראויה. נאמר לנו שיש יסודות לא מעטים בתקני חוץ, בעיקר אלו של תחום הבנייה, הנשענים על תפישות עולם, מבנה משפטי, חומרים, שיטות בנייה, תנאי אקלים ושאר גורמים שאינם מתאימים לגורמים המקבילים להם בארץ ולעתים אפילו סותרים אותם. לא זו אף זו, פעמים רבות תקני חוץ כוללים הפניות לתקני חוץ אחרים, וכך במשתמע הם מאמצים אותם, כולם או חלקם. לכל אלו יש להוסיף שתקני חוץ אינם בהכרח תקנים השולטים בעולם כולו. בארצות חוץ שונות, או בקבוצות שונות של ארצות (למשל מדינות האיחוד האירופי מול ארצות הברית) ייתכנו תקנים שונים ולעתים סותרים. יש אפוא צורך לבחור ממדף ההיצע של תקני חוץ את אלו המתאימים ביותר לארץ. בשיקולי ההתאמה צריך להביא בחשבון גורמים רבים, שלא לכולם יש זיקה ישירה לענף הבנייה. אחד מהשיקולים הללו יכול להיות קשרים כלכליים או מקצועיים עם מדינה או מדינות חוץ, המקלים על האימוץ והשימוש בשיטות או בחומרים השלובים בתקן הזר. שיקול אחר הוא היקף ההתאמות שצריך לעשות בתקן הזר כדי להתאימו לתנאי הארץ.

מדובר אפוא במערך של שיקולים שאת כולם יש להביא בפני מקבלי ההחלטות כדי לאפשר להם לבחור בין החלופות השונות את התקן הראוי.

לא נכון יהיה שכל ההחלטות הללו יתקבלו רק במסלול של הליכי עיבוד התקנים. בהליכים אלו תהיה למשרד הבנייה, אם בכלל, רק השפעה חלקית על קבלתן. כל שאמרנו לעיל על המעורבות ההכרחית של שר הבנייה בהליך העיבוד והקבלה של תקן, חל וביתר שאת על ההליך של האימוץ של תקנים מחו"ל.

19.42   נושא נוסף שיש ליתן עליו את הדעת הוא השפה של תקנים אלו. נוח מאוד להפנות לתקן זר, אך התקן הזר כתוב בשפה זרה ואימוצו כפי שהוא, גורם לכך שדבר חקיקה היוצא מתחת ידיה של המדינה, מנוסח בשפה זרה. אם יתקבלו המלצותינו והנורמות הטכניות הנוגעות לבניה לא יבוטאו בתקנות, אלא בתקנים, ובהם תקנים זרים, יכולה החקיקה שלא בעברית להיות בהיקף ניכר מאד. מחוגי מכון התקנים נמסר לנו שתרגום תקן הוא מלאכה ארוכה וקשה, וכי שכר החסכון בשימוש בתקני חוץ יצא בהפסדו של תרגום לשפה העברית. צריך יהיה לבדוק אם הצגה כזו של הקושי היא מדויקת, אם כי ברור גם לנו שתרגום תקן טכני אינו קל. לאור ממצאי בדיקה כזו, תוך הבאת כל הטעמים בעד ונגד בחשבון, יהיה צורך להחליט כיצד לנהוג בנושא זה. מה שנראה ברור הוא שהיקפים גדולים של חקיקה (על דרך אימוץ תקנים זרים) המיועדת לציבור גדול, שאיננה מוצגת לציבור זה בשפה המוכרת לו, מחטיאה את מטרתה.

19.43   והערה אחרונה: תהא המדיניות שתיקבע בכל הנוגע למעורבות שר הבנייה בנושא התקנים המקומיים אשר תהא, ברור שהיא תוכתב גם מהמגמה שלא לפגוע ביכולת השר לכוון את המדיניות (הכוללת גם חקיקה) בענף הבנייה. באימוץ של תקני חוץ יכול להיווצר מצב שהתקן הזר שאליו מפנים ישתנה. על מנת למנוע מצב שבו שינויים בתקן הזר יחדרו לחקיקה המחייבת הישראלית באופן אוטומטי, ההפניה לתקן זר חייבת להיות הפניה לתקן מתוארך (דהיינו, הפניה לגירסה מסוימת של התקן בלבד). נמסר לנו שעד כה זו הייתה המדיניות השוררת בתחום זה.

תקנים מרשמיים ותקנים תפקודיים

19.44   אחד הסיווגים של תקנים הוא זה המבחין בין תקנים מרשמיים ותקנים תפקודיים (ראו סעיף 6.13). כזכור, תקן מרשמי כולל מרשם מפורט ומלא לאופן העשייה של המוצר, דבר המבטיח לכל מי שפעל על-פיו שתוצאות פעילותו ישיגו את המטרה הנדרשת. לעומתו תקן תפקודי מציב את המטרה שאותה הוא חותר להשיג ומאפשר למעוניין לבור לו את הדרך שבה ישיג מטרה זו. הנטייה, כפי שהיא קיימת בעולם כיום, היא, להעדיף תקינה תפקודית, שאיננה כובלת את העוסקים במלאכה בהליכה בתוואי מוכתב. השחרור מכבלים "מרשמיים" מקל על התפתחויות שלא היו מושגות אילו נהג באותו עניין תקן מרשמי.

יש יתרונות וחסרונות לכל אחת מהשיטות. החשש בתקן תפקודי הוא מפני יומרה של המיישם תקן כזה להשיג את התוצאה או את המטרה המיוחלת, כשאין לכך גיבוי מספיק במציאות. ייתכנו מצבים שבהם תתעורר מחלוקת אם התוצאה הושגה, ולא תמיד יהיה קל להכריע במחלוקת כזו.

בענף הבנייה, האמור לייצר מוצר שיעמוד שנות דור גם בפגעים בלתי צפויים, קשה יהיה להוכיח שסטייה מתקן מרשמי שהוכיח עצמו לאורך דורות, תשיג את אותה תוצאה גם מקץ שנים ארוכות של שימוש, בלאי, תנאים קשים של מזג-אוויר, רעידות אדמה וכל כיוצא בזה. בהיות מוצר הבנייה מוצר מיוחד (ראו פרק 2) יכול שמדיניות נאותה תצדיק יתר שמרנות בנושא זה, תוך חיוב השימוש, לפחות בעניינים מוגדרים, בתקן מרשמי ולא בתקן תפקודי, כדי לא לסכן את הגוף ואת הרכוש. במסגרת שיקול זה צריך יהיה להביא בחשבון שדרך זו יכולה לעתים לבלום התפתחויות טכנולוגיות. יהיה זה מעניינו של משרד הבנייה לקבוע אילו שיקולים יגברו במצבים השונים ומעורבותו צריכה להיות מלאה גם בתחום זה.

ניפוי נורמות תקניות מיותרות או מחמירות

19.45   בין הקובלנות והביקורות ששמענו מפי אנשי מקצוע שהעידו בפנינו, היו גם טענות על החמרה יתירה וללא צורך, שמחמירים תקנים מקומיים, לעומת מקביליהם בארצות חוץ. ביקורת אחרת מתייחסת לעודף תקינה שיש, לפי הנטען, בארץ לעומת ארצות חוץ. מחוגי מכון התקנים הוכחשו טענות אלו, ואנו לא בחנו אותן לגופן. עם זאת סברנו שראוי שנעלה נקודה זו משום שבמסגרת הכנת קוד הבנייה, שיהיה בו מקום נרחב מאוד לתקנים, מן הראוי שנקודת המוצא תהיה זו שעליה עמדנו בהקשרים רבים אחרים של דוח זה. אל לו למחוקק להתערב במה שאין בו הכרח התערבות ובמידה העולה על הנדרש. הכרח ההתערבות והיקפה נעוצים בעיקרו של דבר בצורך להבטיח אינטרסים ציבוריים מובהקים, וככל שנוגע לוועדת החקירה את בטיחותו של הציבור כשהוא משתמש במוצר הבנייה. רכיבי השוני שעליהם עמדנו בפרק 2 מרחיבים את יריעת ההתערבות במידה מסוימת, ואולם עדיין, וכפי שכבר אמרנו, מוצר הבנייה הוא אחד מני רבבות מוצרים, שרובם מיוצרים ללא התערבות יתירה של המחוקק, וכך צריך לנהוג גם בו כשאין סיבה לנהוג אחרת.

הכנתו ועריכתו של קוד הבנייה היא הזדמנות טובה לרענון ולניפוי של תקנים שלמים, או של חלקי תקנים, אשר יימצא שאין בהם צורך או שהם מחמירים מדי לעומת אחיהם בחו"ל.

אימוץ המלצות רלוונטיות מדוח זה

19.46   התקנים יהוו תשתית נכבדה מאוד בקוד הבנייה החדש. בעניין זה צריך לזכור שנורמות טכניות ייהפכו לחקיקה ש"עיצובה" הסופי הוא בצורת תקן ולא בצורת תקנה. זה גם זו הם נורמות משפטיות וכיוון שכך צריך לאמץ ולהחיל גם על חקיקת התקנים את כלל המלצותינו בנושא הנורמות, בשינויים המחויבים מן העניין. אין צורך שנחזור כאן על ההמלצות, ונזכיר ביניהן רק את ההצגה הידידותית (ראו סעיפים 19.7 עד 19.9), את הצורך להסיר סתירות ולמנוע סתירות בעתיד, את נושא הרטרואקטיביות (ראו סעיף 19.21), ואת כל שאר "הנחיות החקיקה" שפורטו בדוח זה.

אם כך ייעשה, ישתלבו התקנים בכלל תקנות הבנייה בדרך ראויה ומועילה.

אחריות של בעלי התפקידים

19.47   הטלת אחריות על העוסקים במלאכה, בשירותים, במחקר, בפיקוח ובבקרה ובכל כיוצא בזה היא אחת הערובות לתקינות ולאיכות התוצרת המופקת מעשייתם. בהיעדר אחריות נותר העוסק עם מצפונו בלבד. המצפון הוא כמובן גורם חשוב, אך ניסיון החיים מוכיח שהוא פועל טוב יותר כשיש לו דרבון של אחריות משפטית (ראו סעיפים 1.3 עד 1.7). מסיבה זו, וגם מסיבות אחרות שאין צורך שנידרש להן פה, נוהגת החברה להטיל אחריות על ממלאי תפקידים שונים. זוהי המגמה גם כשמדובר בעוסקים במלאכת התכנון והייצור של מוצר הבנייה. אולם מסתבר שההסדרים הקיימים בתחום זה מחטיאים במידה רבה את המטרה.

בחלק השלישי של הדוח פרטנו איך נראים הדברים בעיני מעורבים שונים בענף הבנייה, ואת הבעייתיות הקיימת בכל הנוגע לנורמות המטילות אחריות על בעלי תפקידים בענף (ראו סעיף 9.23 ואילך). כאן נאמר רק, בבחינת כל התורה על רגל אחת, שבתחומים רבים (שהם בעיקר התחומים הראשיים של הבנייה, כגון תכנון אדריכלי ותכנון שלד) יש בחקיקה עומס ועודף של הטלת אחריות על מספר רב של בעלי תפקידים, עד שאין לדעת מי מהם נושא באחריות ומהו תחום האחריות. עדים לא מעטים היו בדעה שמרוב נורמות ואחראים, אף אחד אינו רואה עצמו אחראי. תופעה אחרת שעליה קבלו עדים, היא שהדין מטיל אחריות גורפת למרות שלאחראי אין כלים להתמודד עמה ולשאת בה. בתחומים אחרים (בדרך-כלל אלה המצויים בשוליים, כגון יעוץ בטיחות, חשמל וגז) המצב הוא הפוך: או שכמעט ולא מוטלת אחריות על העוסקים במלאכה, או שיש אמנם נורמת אחריות כלשהי, אלא שהעוסקים במלאכה מתעלמים ממנה.

גם בעלי תפקיד ברשויות קבלו על חוסר הבהירות בנורמות האחריות, ועל ההיקף העצום של האחריות המוטלת עליהם. בחומר שהוגש לנו מצויות חוות-דעת משפטיות שניתנו לבקשת רשויות בנייה שונות, אשר ביקשו לדעת בבירור מהו תחום אחריותן. קשה לומר שהתוצאה מהניתוח שנעשה בחוות הדעת הוא חד-משמעי.

על רקע זה מובנת כמיהתם וחתירתם של כל העוסקים במלאכה למצב שבו תתוחם אחריות כל אחד מהם באופן ברור. הבאנו שם התבטאויות שונות הממחישות כמיהה זו, ואין צורך שנחזור עליהן כאן. עיני כל אלו נשואות לוועדת החקירה כדי שתמליץ על שידוד מערכות בתחום זה.

19.48   עם כל רצוננו הטוב, חוששים אנו שלא נוכל לספק בהמלצותינו את מלוא תאוותם של כל החוגים הללו, משום שזו אינה ניתנת להשגה. עם זאת אנו מקווים שאת מחצית תאוותם ניתן לספק, ואת זאת נשתדל לעשות בהמלצותינו.

הרצון הבסיסי של כל אדם לחוש שפעילותו ומעשיו אפופים וודאות וביטחון, הוא טבעי ומובן. אולם ספק אם המציאות יכולה לספק בתחום כלשהו את הוודאות המוחלטת שאליה שואף האדם. דברים אלו נכונים שבעתיים כשמדובר באחריות בכלל, והם נכונים שבעים ושבעה מונים כשמדובר באחריות בתחום הבנייה. ענף הבנייה מתאפיין בעושר הפונקציות והדיסציפלינות המעורבות בו, וכן בריבוי התחומים המקצועיים המושקעים בבנייה, שחלקם חופפים זה את זה, ואחרים משיקים וחודרים זה לזה. כל אלו צריכים להשתלב יחדיו בדייקנות ובשום-שכל תכנוני וביצועי, והכל כדי שהתשלובת הזו תיצור מוצר בנייה העונה על כל הדרישות.

היטיב להגדיר זאת מנהל האגף להנחיות ולתקנות תכנון ובניה במשרד הפנים (שאת דבריו הבאנו בסעיף 9.24 ו) ולפיהם "בהקמת בניין יש המון תחומים שיש בהם הרבה חפיפה, וקשה להגדיר קווי גבול בין בעלי מקצוע שונים אני מסופק אם ניתן לקבוע במדויק בתקנות חלוקה חדה בין בעלי מקצוע שתהיה נכונה בכל המקרים".

19.49   הקושי בתיחום ברור של האחריות המוטלת על כל אחד מבעלי התפקידים בבנייה אינו חדש, וימיו כנראה כימי השילוב שבין הבנייה לבין הדין. סוגיה זו מוזכרת כבר בתלמוד (בבא מציעא דף קי"ח עמוד ב') שם נאמר ("בתרגום" של הרב עדין שטיינזלץ מהמקור שנכתב בשפה הארמית):

"תנו רבנן (שנו חכמים): חצב (חוצב אבנים) שמסר אבנים לסתת מאותה השעה הסתת חייב באחריות נזקיהן, הסתת שמסר לחמר להביא לבנין מאז החמר חייב, החמר שמסר לכתף (סבל) שהוא מביא את האבנים לבנין הכתף חייב, הכתף שמסר לבנאי הבנאי חייב, הבנאי שמסר לאדריכל שהוא זה שמעמיד ממש ומיישר את האבנים בבנין האדריכל חייב. ואם הניח אבן על הדימוס (הנדבך) והזיקה האבן בנפלה כולן חייבין לשלם. ושואלים: והתניא (והרי שנויה ברייתא): אחרון, חייב, וכולן, פטורים ! ומשיבים: לא קשיא (אינו קשה); כאן בשכירות שאז האחרון חייב, כאן בקבלנות שקבלו כולם יחד את העבודה ולכן כולם חייבים לשלם."

עינינו הרואות שכבר בתקופת התלמוד התעוררה בעיית האחריות בבנייה ששותפים בה מספר בעלי מלאכה.

19.50   אכן מוצר הבנייה איננו מוצר המורכב מ"משבצות מקצועיות" המותקנות זו לצד זו כשהן מבודדות האחת מרעותה. כמעט כל הפונקציות, בתחום התכנון, בתחום הביצוע, בתחום הפיקוח והבקרה, ובתחומים אחרים, הן פונקציות השלובות זו בזו, והשולחות זרועות לרבים מחלקי המבנה. טול כדוגמה מערכת חשמל. מערכת זו פרוסה בשלד, במחיצות, בקירות מסך ובחלקי מבנה אחרים. דוגמאות נוספות הן צנרת אינסטלציה, מערכת מיזוג-אוויר ומעליות. מובן שגם האדריכלות, תכנון השלד והיבטי בטיחות האש שלובים אלו באלו. כל אחד מהעוסקים חייב אפוא לפזול לעבר פעילות חבריו לצוות המתכנן והמבצע ולהיות ער למעשיהם, הכל כדי להימנע ולמנוע מצב שבו מעשי ידיו שלו יהיו מכשול למעשי רעיו.        

במצב כזה יכול ש"בועת תכנון" כלשהי, למשל "בועת תכנון חשמלי", תהיה אמנם כשהיא מנותקת מהסביבה מודל מקצועי לתפארת, ואולם אם תיושם במבנה מסוים תהווה סכנה למשתמשים בו, בשל מגע צנרת החשמל במתכות השלד או בשל מגעה עם מים, או בשל סיבות אחרות. מצבים דומים יכולים להתרחש בכל אחת מהמערכות האחרות המתוכננות והמורכבות במבנה, וכן בעניינים הנוגעים לתכנון ולביצוע של היבטי האדריכלות והשלד.

אמור מעתה שאיש מהעוסקים בתכנון ובביצוע איננו יכול לעשות מלאכתו כשמעייניו נתונים לתחום המקצועי שלו בלבד. אפילו יהיה "מודל" עשייתו תקין לחלוטין מבחינה מקצועית-תיאורטית, הוא לא יוכל לישב בשלווה ולהניח שהוא מילא במלואה את חובתו ל"אחריות".

ניקח כדוגמה את הקבלן, שמעצם הגדרת תפקידו אתה למד שעיסוקו הוא בביצוע ולא בתכנון. והנה אפילו במקרה כזה, שבו חלוקת התפקידים ברורה, יכולות להיות נסיבות שבהן תוטל על הקבלן אחריות על שלא פעל לשינוי תכנון שנמסר לו. תכנון לקוי יכול פעמים רבות לשדר לכל אדם המבין בנעשה שנפלה טעות. במצב כזה שומה על המבחין בטעות, אפילו אין הוא מתכנן, לאתר אותה ולפעול לתיקונה. אם הוא נמנע מעשות כן, ואם כתוצאה מכך נגרם נזק (למשל אדם התחשמל, או התרסק כשמעלית נפלה) לא יוכל הקבלן לרחוץ בניקיון כפיו ולומר ידי לא שפכו את הדם הזה ואני אינני אחראי, שהרי אני מבצע ולא מתכנן. אחריותו תהיה מכוח סעיפי הרשלנות שבפקודת הנזיקין (סעיפים 35 ו-36), ויתכן שגם מכוח נורמות אחרות, לרבות נורמות המטילות אחריות פלילית.

כיוצא בזה מתכנן שהיה חייב להביא בחשבון את דבר שילובם של אלמנטים שונים הכלולים בתכנונו שלו עם חלקי מבנה הכלולים בתכנון של זולתו, יישא באחריות על שלא עשה כן. הוא גם יישא באחריות בנסיבות מיוחדות, לכך שלא נתן דעתו לאי-התאמה ולאי-סדירות עם תכנון אחר המשיק לתכנונו שלו.

19.51   כל אלו אינן אלא דוגמאות הבאות להמחיש את היעדר היכולת לשרטט מראש גבולות מוגדרים וודאיים לאחריות של כל המעורב בענף הבנייה. המגוון העובדתי הוא כמעט אינסופי, וצירוף עובדות כאלו או אחרות, עם אירוע פלוני, יכול שיוליך למסקנה שנושא תפקיד מסוים נושא באחריות לאו דווקא בתחום הצר של העיסוק שאליו הוא משתייך.

מצב כזה ותפישת עולם כזו, אינם מיוחדים לעולם הבנייה. רופא מנתח יכול לעשות את מלאכתו המקצועית למופת, אך אם נתברר לו במהלך ניתוח שהמרדים כשל במתן עודף או חסר בחומר המרדים, או שהזריק למנותח חומר לא מתאים, באופן שמסכן את המנותח, והמנתח המשיך במלאכתו, הוא לא יינקה מאחריות ולא יוכל לטעון: אבל במקצועי פעלתי כראוי. דוגמאות כאלו ניתן להביא מכל תחומי המקצוע והעשייה, ובכלל זה נהיגה, מסחר, ייצור ותחומים רבים אחרים. מסקנה זו היא פועל יוצא, בין השאר, של הגדרת הרשלנות בפקודת הנזיקין הרואה כמעשה רשלנות כל מעשה שאדם סביר ונבון לא היה עושה באותן נסיבות, או במשלח-יד מסוים לא השתמש במיומנות או לא נקט מידת זהירות שאדם סביר ונבון וכשיר לפעול באותו משלח יד מסוים משתמש או נוקט באותן נסיבות.

19.52   עד כה הדגשנו את "חצי הכוס הריקה" שאיננה מאפשרת למלא את מלוא משאלות לבם של החותרים לוודאות מוחלטת בענייני אחריות. ואולם כבר ציינו שיש בהמלצותינו, אם יתקבלו, כדי להעניק להם את "מחצית תאוותם".

כבר אמרנו (ראו סעיף 9.23) שהבעייתיות בנושא האחריות בתחום הבנייה איננה גורם עצמאי, אלא היא תוצאה של אי תקינות של גורמים אחדים הפועלים בעולם הבנייה ומשפיעים על הנעשה בו. בין גורמים אלו ניתן למנות את המצב הקיים בתחום הנורמות, שבפגמיו ובשיגיונותיו דנו בהרחבה (ראו פרק 8). אחת התוצאות של נורמות סבוכות, חסרות סדר והיגיון, נעדרות מדיניות וסותרות את עצמן, היא שהגדרת האחריות בכל מישוריה נמצאת לוקה. ככל שהנורמות יהיו ברורות יותר, מצומצמות יותר, קולעות יותר לצרכים, אינן משאירות לקונות ומכסות את כל הצריך, כן תפחת אי הבהירות. פועל יוצא מכך יהיה שכל המעורב בתחום הבנייה ייטיב לדעת מהי המשבצת הנועדת לו, על מה הוא הופקד, מיהו הגורם שיפקח עליו, ובפני מי עליו ליתן דין וחשבון. חקיקה שלמה תקבע, בין השאר, מי חייב למלא תפקיד בתכנון ובביצוע של מוצר הבנייה, מי יעניק היתר, מה תפקידיו בעניין זה ואילו תנאים עליו לבדוק, מי יקפיד על הבקרה והפיקוח ואיזה הליכים ילוו את כל אלו. הטלת תפקידים באופן זה, תוך הקפדה על אי סטייה ממסלול נורמטיבי ותכנוני שנקבע, תבהיר את המותר והאסור לכל העוסקים במלאכה. יהיה ברור גם מה חייב להיעשות ועל-ידי מי הוא חייב להיעשות, והאחריות הנובעת מכך תהיה ברורה אף היא.

19.53   טול למשל את הפונקציה של מנהל פרויקט. פונקציה זו קיימת היום בפועל ואולם היא אינה מוסדרת בדין. המלצתנו היא לקבוע אותה כחובה, תוך קביעת המסגרת הנורמטיבית שבתוכה היא תפעל (ראו סעיפים 20.5 עד 20.15). יוטלו עליה, בין היתר, חובות אמון, חובת תיאום, חובה לוודא את קיומן בפרויקט של כל הפונקציות הנדרשות לשם תכנונו וביצועו של מוצר הבנייה, וחובות דיווח למרכז הבדיקה. כל החובות והתפקידים של מנהל הפרויקט יוגדרו באופן ברור, והאחריות שתוטל עליו, שהיא פועל יוצא מכך, תהיה ברורה. מנגד קל יותר יהיה לחשוף כל מקרה של אי עמידה באחריות. הפרת חובת אמון למשל, אם יחטא בה מנהל פרויקט, היא הפרה ודאית של אחריות שהוטלה עליו; כך גם אי עשיית תיאום בין התכנונים השונים כשהוא היה חייב בעשייתם, ואי קיום של חובות אחרות. מצב כזה שונה לאין ערוך מן המצב הקיים, שבו אין יודע אם צריך לטפל בתיאום התכנון ומי צריך לעשות זאת, מה הם תפקידיו של מנהל הפרויקט, למי עליו לדווח, וכל כיוצא בזה. יושם אל לב שמערך שלם של נורמות שיש בו הגדרת אחריות, משליך לא רק על הוודאות האופפת את פעילותו של בעל התפקיד נשוא ההסדר (בדוגמה שלנו: מנהל הפרויקט), אלא גם על "שכניו". בעלי התפקידים האחרים יידעו בוודאות שהתאמת התכנונים, למשל, אינה בתחום אחריותם, ומהנדס הוועדה המקומית יידע שהפיקוח אינו בתחום סמכויותיו וממילא גם לא בתחום אחריותו.

19.54   אמור מעתה שכשם שהחוליים הנוכחיים של האחריות, כפי שהוצגו על-ידי העדים השונים, אינם גורם אלא תוצאה של אי-תקינות של גורמים אחרים, כך גם תיקון המצב לא ייעשה בעיקרו על-ידי טיפול ישיר בנורמת האחריות, אלא על-ידי יצירת אקלים נורמטיבי ופונקציונלי שיש בו סדר, שיטה ותבונה, ושמקופלת בו ידיעה ברורה מהו תפקידו של כל אחד. כך למשל ידע כל אחד ממתכנני הליבה מהו התחום שנועד לו, הכל כנובע מהמלצותינו, ואחריותו בתחום זה תהיה מלאה, וכך גם לגבי הפונקציות האחרות המעורבות בתהליך התכנון והבנייה.

כדי לא להיסחף לאופטימיות יתירה, חשוב לחזור ולהדגיש שגם הסדר זה, אפילו אם ייושם, לא יביא לאותה ודאות בתחום האחריות, שלה כמהים כל העוסקים במלאכה. סיטואציית החבות והרשלנות היא רבת פנים וגוונים, והיא יכולה ללבוש ולפשוט צורה באופן שבפסיפס מסוים של עובדות יהיה פלוני אחראי גם בשל מעשה או מחדל שבוצעו בעיקרו של דבר על-ידי זולתו.

19.55   יש מצבים שבהם מספר אנשים נושאים באחריות לנזק. סוגיית ריבוי המעוולים היא אחת הסוגיות הידועות בדיני הנזיקין. יש בעניין זה כללים המנחים את בתי המשפט באילו דרכים לנקוט ואילו שיקולים לשקול כשהם דנים בחלוקת האחריות בין מעוולים אחדים. אין צורך שניכנס כאן לתיאור ולניתוח מעמיק של סוגיה זו, ונאמר רק שאחד הקריטריונים העיקריים הוא זה של צדק ויושר, המביא בחשבון את האשם המוסרי של כל אחד מהמעוולים (ראו למשל ע"א 477/85 בוארון נ' עיריית נתניה ואח', פ"ד מ"ב(1) 415, וכן ע"א 603/73 קופר ואח' נ' עמר ואח', פ"ד כ"ט(2) 244). ככל שהאשם המוסרי כבד יותר, כן יהיה חלקו באחריות של מי שנושא בו גדול יותר. קריטריון זה מתאים ותואם, בכפוף לאמור בהמשך, את בסיס המלצותינו. "הסדר החדש" שאנו ממליצים עליו, מבוסס, בין השאר, על חקיקה ברורה, האמורה לשדר מסרים ברורים לכל בעלי התפקידים המעורבים בתהליך הבנייה. אלו יהיו מודעים לחובות המוטלות עליהם, כמו גם לציפיות שבהן הם צריכים לעמוד. התוצאה המובנת מאליה צריכה להיות שמתכנן או בעל תפקיד כזה שהתעלם, או התרשל, או פגע באופן אחר בחובות ובמטלות שהוטלו עליו במפורש, נושא באשם ש"משקלו" בחלוקה בין המעוולים הוא משמעותי, והוא אכן ייטול חלק משמעותי מהאחריות. על המעוולים יכולים להימנות גם "השכנים המקצועיים" (למשל המתכננים האחרים או המבצעים למיניהם) שאמנם לא הוטלו עליהם חובות ומטלות בתחום אמור אך היו צריכים, במצבים עובדתיים מסוימים, להיות ערים לפגם ולפעול לתיקונו, ולא עשו כן. אשמם יהיה בדרך-כלל קטן לאין ערוך. על אלו יכולים להימנות בנסיבות עובדתיות רבות מי שהיה צריך לפקח או לבקר תכנון מסוים או עבודה מסוימת ולא עלה בידו לחשוף פגם שנפל בהם. על אלו יכולים להימנות פעמים רבות ובנסיבות עובדתיות מתאימות גם גופים ציבוריים למיניהם.

19.56   מבין השיטין, וגם מתוך השיטין עצמן, של העדויות השונות ששמענו, עולה תמונה קשה למדי של הרגשת "אדישות" לנושא האחריות. תחושה זו, המשתלטת במידה רבה על רבים מהעוסקים במלאכה, היא תוצאה מכך שגם אם קלונם המקצועי או התרשלותם ייחשפו, אין הם בודדים במערכה ותמיד יימצאו להם שותפים. טענתם תהיה שהמפקח היה צריך לחשוף את הפגם ולא חשף, המבצע היה צריך לבדוק בטרם ביצוע ולא בדק, וכל כיוצא בזה. התחושה שיש שותפים לאשם, שכולם אשמים, מרככת במידה רבה את חדות תחושת האחריות שהייתה צריכה להיות נחלתם של הנושאים העיקריים באחריות. התוצאה היא שחטאו של החוטא העיקרי מיטשטש פעמים רבות, הן כספית, הן מקצועית והן מוסרית.

גנב שגנב נותר גנב והוא נושא באשם העיקרי גם אם המשטרה או השומר התרשלו כשלא חשפו או מנעו את מעשיו. תרומת הרשלנות של המשטרה או השומר, במקרים כאלו, היא פעמים רבות אפסית או קטנה. אמת מהסוג הזה צריכה להיות ברורה גם בעולם הבנייה שהידרדר, כעולה מדוח זה, למצב שבו במקרים רבים אין נורמה, אין דין ואין דיין וכולם אשמים.

19.57   שוכנענו שיש ממש בטרוניות ששמענו בנושא זה, כפי שפורטו לעיל, ונראה לנו שצריך לעשות את הכל למען החדרת חדות חובת האחריות בקרב העוסקים במלאכה. אחת הדרכים להשגת המטרה היא להדגיש גם באופן מעשי את חומרת העוולה.

אנו ממליצים שהחוק יקבע במפורש את האחריות העיקרית והמיוחדת של כל מי שכשל ישירות, ויורה על הטלת מלוא כובד האשם עליו. המפקחים והמבקרים והאחרים שלא הסיקו מסקנות מהפגם יישאו כמובן אף הם בנטל, ובכלל זה יהיו כפופים לסנקציות מקצועיות, אתיות ובמקרים מתאימים גם פליליות, ביחד עם האשם העיקרי. הם גם צריכים לשאת בחלקם באשם בתביעה אזרחית, אולם הפער בין חלקם לבין חלקו של האשם העיקרי צריך להיות בולט ומשמעותי.

19.58   כפי שכבר אמרנו, הדין הנוהג דואג אמנם לחלוקת האחריות בין המזיקים. דא עקא שחלוקה זו חלה בעיקרה על היחסים בין המזיקים בינם לבין עצמם. ככל שהדבר נוגע ליחסים בינם לבין הניזוק, הרי שכל אחד מהמזיקים נושא כלפיו בחבות ל-100% של הנזק. כל מזיק ששילם לניזוק למעלה מהחלק שהוטל עליו יכול אמנם לחזור אל עמיתיו המזיקים האחרים ולגבות מהם את חלקיהם, אולם יש וה"כיס" שלו מאפשר תשלום פיצוי, בעוד ש"כיסם" של האחרים ריק מכדי להשיב לו את המגיע לו. תורה זו גורמת לכך שכל ניזוק משתדל לערב "כיס ציבורי" כלשהו (ממשלה, עירייה, רשות בנייה וכיוצא בזה) בתביעתו. די לו לתובע בשבריר אחוז של אחריות שיוטל על גוף כזה, כדי שמלוא הנזק ישולם על-ידי הגוף הציבורי. בדרך זו הפכו הגופים הציבוריים למעין מבטחים של המזיקים העיקריים, בעוד שחטאם מתבטא בדרך-כלל באי הפעלת ביקורת שאולי הייתה חושפת מעשי רשלנות או פעילות בלתי מקצועית שביצעו המזיקים העיקריים.

נראה לנו שזוהי תוצאה לא רצויה באקלים החדש שייווצר, לפי המקווה, אם יתקבלו המלצותינו. הטלת אחריות ברורה על כל מעורב ובעל תפקיד צריכה להיות ריאלית וממשית מהחל ועד כלה. הידיעה של מעוולים פוטנציאליים שהפגיעה בכיסם תהיה חלקית בלבד, היא ידיעה מרגיעה שאינה רצויה. לאינטרס של הניזוק יש לדאוג על-ידי הטלת חובת ביטוח על מזיקים פוטנציאליים (ואולי גם באמצעים אחרים, כגון ביטוח לאומי) ולא על-ידי "שאיבת יתר" כספית ממי שאינו נושא באחריות באותה מידה. משטר כזה ייצור תודעת אחריות מלאה בקרב כל העוסקים במלאכה, משום שמתכנן או מבצע רשלן יהיה "כשל ביטוחי" ותהיה לכך השלכה על פרמיות הביטוח ועל עצם נכונות חברת ביטוח לשאת בסיכוני עיסוקו. לידיעה שזו התוצאה יהיו השלכות מיידיות על דרך ההתנהגות של כל מתכנן ומבצע.

19.59   אנו מציעים אפוא שתישקל האפשרות שהדין יקבע כי חלוקת הרשלנות בין המזיקים בתחום הבנייה תחול לא רק ביחסים ביניהם, אלא גם כלפי הניזוק, וכי הניזוק יוכל לגבות מכל מזיק את חלקו בלבד. למקרה שהצעה זו תיראה כפוגעת מדי בניזוק, ניתן לחשוב על חלופה המאפשרת לניזוק להיפרע את מלוא הנזק מהמעוול הנושא באשם העיקרי, אם יש כזה.

פרק 20

בעלי התפקידים החיוניים 

להשגת בטיחות הבנייה

דרישות כשירות וחובות

פתיח

20.1     סקרנו בפרק 4 את בעלי התפקידים הפועלים בשדה התכנון והבנייה, תוך הבחנה בין אלו שהדין כופה את "נוכחותם" באופן ישיר או בדרך עקיפה, לבין אלו הפועלים ללא הסדרה חוקית, ולבין אלו המוסדרים בחוק אך אינם קיימים בפועל בשדה.

גישתנו גורסת שיש לחייב את "נוכחותו" של המערך הפונקציונאלי ההכרחי להשגת בטיחות מוצר הבנייה.  הדין יגדיר את תפקידיו וחובותיו של כל אחד מבעלי התפקידים הנמנה על מערך זה. המערך הפונקציונלי שאנו ממליצים עליו כולל את אלה: האדריכל, המהנדס מתכנן השלד (קונסטרוקטור), יועץ הקרקע, מתכנן החשמל, יועץ המעליות (בבניין שיש בו מעליות) ויועץ הבטיחות (אלו ייקראו להלן "מתכנני ליבה", והתכנונים שאותם הם מבצעים יכונו "תכנוני הליבה") וכן מנהל הפרויקט, הקבלן, המהנדס האחראי על הביצוע, מנהל העבודה, והמפקח הצמוד.

אין אנו ממליצים על כפיית "נוכחותם" של בעלי תפקידים אחרים, בדיוק כפי שהחוק איננו מחייב את נוכחות המקבילים להם במוצרים "רגילים". ניסיון החיים מוכיח שהצרכים, הדרישות, האקלים המשפטי הכללי וגורמים אחרים, הם שמביאים לאיוש מתאים של כוח האדם בהליכי תכנון וייצור של מוצרים. פשיטא שאם יצרן נזקק לשבב מחשב כאחד מרכיבי המוצר שהוא מייצר, הוא יאייש את העמדה הרלוונטית בתהליך הייצור במי שכשיר לכך. כיוצא בזה, אם הוא נזקק לשירותים משפטיים, הוא ישכור את שירותיו של איש מקצוע מתאים.

20.2     אילו הייתה החברה משליטה משטר של בקרה שמטרתה לאמת שכל הנורמות הללו מקוימות, היה עליה להקים מערך צפוף מאוד של כוחות פיקוח ובילוש. זהו מצב המתקרב למה שמכונה "מדינת משטרה", המאופיינת בכוחות בקרה, בילוש וכפייה גדולים מאוד, הבולשים ופוקחים שבע עיניים אחר רבות מהפעילויות של האוכלוסייה כדי לבחון אם הן נעשות כדין. מדינות נאורות אינן נוהגות כך. הן קובעות אמנם נורמות שונות, הן גם פועלות לאכיפתן באותם מקרים שיש סיבה לעשות כן, ואולם בדרך-כלל הן מניחות שנורמות אלו מקויימות הלכה למעשה. כשנחשפת הפרה של נורמות כאלו, מטופל המקרה שנחשף באופן נקודתי.

הניסיון מראה שיש בידי נורמות כאלו ליצור "אקלים נורמטיבי" המקויים בדרך-כלל על-ידי הציבור, בלי שיהיה צורך בפיקוח על כל צעד ושעל. במסגרת זו עורכי-דין המופיעים בבתי-משפט הם עורכי-דין בעלי רישיון (בלי שהדבר נבדק בכל הופעה), המבקרים דוחות כספיים הם רואי חשבון, וכך בתחומים רבים ומגוונים.

גם בתהליך הייצור של מוצר "רגיל" יש "אקלים נורמטיבי" מחייב ויוצר אילוצים. עובדה זו כשלעצמה אינה מחייבת קיום ביורוקרטיה צפופה, בצירוף לסבך משפטי בתהליכי התכנון והייצור עצמם. מה שם כן, אף פה כך. החיוני לאיכות ולבטיחות יושלט ביד נורמטיבית ואכיפתית רמה, שהרי כך מכתיבים "רכיבי השוני". כל היתר יפעל במסגרת כוחות השוק ואילוצי החוק.

אמרנו, ונחזור ונאמר, שדרך זו "תאוורר" את חקיקת הפיקוח הסבוכה, תאפשר בקרה, פיקוח וכפייה של העיקר, ותזרים רוח רעננה של כוחות השוק, משוחררים מהמועקות של אי וודאות ושאר חוליים שעליהם עמדנו.

20.3     להלן נתייחס לכל אחד מהמשתתפים שאנו ממליצים על חיוב "נוכחותם" בתהליכי התכנון והבנייה. נוסף לכך נתייחס ליזם שאנו ממליצים להסדיר את מעמדו, בין כשהוא מבקש הבקשה להיתר בנייה, ובין כשהמבקש הוא אחר. נתחיל ביזם.

היזם

20.4     במצב המשפטי השורר היום, חובותיו של היזם (כנוטל חלק בתהליך הבנייה ובסובב אותו) אינן מוגדרות ישירות, אלא הן פועל יוצא של השלכת הדין הכללי על המצבים השונים שבהם הוא נתון.

בדרך-כלל היזם הוא בעל זכות או בעל שליטה בקרקע שעליה מבקשים לבנות, והוא גם המחזיק בה. בתור שכזה שומה עליו לפעול כך שאנשים לא יינזקו עקב סיכונים שיש בקרקע או שנוצרים בה, בכלל, ועקב פעילות הבנייה, בפרט. אם יימנע מעשות כך, ואם אדם כלשהו ייפגע עקב כך וייגרם לו נזק, הוא יוכל לתבוע את נזקו מהיזם, מכוח עוולת הרשלנות (סעיפים 35 ו-36 לפקודת הנזיקין) או מכוח עילות אחרות. אם כתוצאה ממעשים או ממחדלים כאלו של יזם ייגרמו מוות או חבלה לאדם, תהיה בכך גם עבירה פלילית (ראו למשל סעיפים 304 ו-341 לחוק העונשין, התשל"ז-1977).

ומן הכלל אל הפרט: לפי המצב היום, אם היזם יימנע מלדאוג שבנייה המבוצעת על הקרקע תהיה בנייה בטוחה וסדורה, ואם עקב כך ייגרם נזק למאן דהוא, יהיה היזם צפוי להיות אחראי לנזק, ויכול שיהיה אף אחראי בפלילים. יכולים להיות מצבים רבים כאלו, ובהם כשל בנייה שגרם נזק ושמקורו בכך שהיזם העסיק לצורך תכנון או ביצוע אנשים לא מיומנים, או כשל בנייה שגרם נזק ושמקורו באי העסקת פונקציה דרושה במהלך הבנייה (למשל מנהל פרויקט או מפקח צמוד), או בהעסקת מי שהוא חסר ניסיון. המכנה המשותף למצבים אלה ודומים להם הוא מעשה או מחדל רשלניים או נוגדי חוק שנעשו על-ידי היזם בהחזקת הקרקע וכל אשר עליה או בפעולות בנייה עליה.

כשמדובר ביזם שהוא גם מבקש הבקשה להיתר בנייה, שומה עליו לקיים את הוראות תקנות הבנייה החלות על מבקש היתר בנייה, ובכללן החובה לערוך מינויים של בעלי תפקידים שונים, ולבנות את המבנה שלגביו יינתן ההיתר בהתאם לדין (ראו סעיף 4.5). במקרה כזה החובות המוטלות על היזם הן גם אלו המוטלות על מבקש, הכל כמפורט בתקנות הבנייה.

אם יאומצו המלצותינו, שיפורטו להלן, התוצאה המשפטית לא תהיה שונה בהרבה, אך היא תהיה בהירה יותר. המלצותינו אורגות את המערך הארגוני-מקצועי שצריך לשרור בשדה הבנייה. בין השאר יש לדאוג לקיומם של מתכנני ליבה, מנהל פרויקט, מפקח צמוד, מנהל אתר וכו', כיוון שהבנייה מתבצעת מכוח רשות וסמכות שיש ליזם בקרקע, עליו תהיה החובה לדאוג שהמארג האמור יקוים במלואו. נזק שייגרם עקב אי קיום המארג כולו או מקצתו, יהיה באחריותו. למעלה מכך, עצם אי קיום מארג זה, גם אם לא נגרם נזק, הוא עצמו יהיה עבירה בת עונשין.

אנו ממליצים שהוראות בדבר מעמדו וחובותיו של היזם, כאמור לעיל, יהיו חלק מחקיקת הבנייה.

מנהל הפרויקט

הצורך החיוני במנהל פרויקט בבנייה

20.5     אחד המאפיינים של תהליך תכנון המבנה וביצוע הבנייה הוא הארגון הפרובלמטי של הפונקציות העוסקות במלאכת התכנון והביצוע של הבנייה (ראו סעיף 2.3 ואילך). כפי שכבר אמרנו (ראו סעיפים 2.42 עד 2.45), האחדה מלאה או חלקית של הגורמים הכלולים בארגון זה (אם בתכנון ואם בביצוע), הייתה ממתנת מאוד את הבעיות שמקורן בארגון הקטוע. שמענו על מדינות שבהן נוהגת האחדה חלקית בשדה תכנון המבנה. יפן היא דוגמה לכך. ביפן מרכז מתכנן אחד (דיסציפלינה הקרובה לאדריכל) את העשייה התכנונית. הוא שוכר את שירותיהם של מתכנני מערכות ושל יועצים, והוא אחראי לתכנון כולו. פועל יוצא מכך הוא שהכשרתו וסיווגו הם כאלו המאפשרים לו לבחון את התכנונים המוזמנים על-ידו, עד כדי ידיעה שאלו תקינים. שמענו גם על ארגון דומה בניו-יורק. שמענו אפילו על מספר מקרים דומים בארץ (ראו סעיף 2.45). איחוד כזה של ארגון, ולו רק בשדה התכנון, היה משפר את המצב, ואולם שוכנענו שפתרון זה איננו ישים בתנאי הארץ. איחוד כזה הוא מהפכה של ממש בתפישות העולם הנוהגות בארץ בתחומים אלו, והסתבר לנו שאין גם אחד, שלא לדבר על גופים מייצגים, שמוכן לקבל על עצמו מרצון את עולה של מהפכה כזו. כפיית מהפכה כזו הייתה מחייבת את זניחתה של תפישת העולם הקיימת, ובניית תפישת עולם חדשה על בסיס של איחוד ארגוני-משפטי של דיסציפלינות נפרדות רבות תחת קורת גג מקצועית או משפטית אחת, על כל ההיבטים הכלכליים, הביטוחיים, האנושיים והנורמטיביים הקשורים בכך.

נאמנים לדרכנו לבחון אם יש חלופה מתונה יעילה למהפכה גדולה, העדפנו דרך שאם תיושם תיצור אמנם "מהפכה", ואולם תהיה זו "מהפכת זוטא", ועובדה זו תיתן לה סיכוי להצליח. היתרון בהצעתנו הוא בכך שהיא מאמצת במידת האפשר את ההרגלים ואת נוהלי העבודה שנשתרשו בענף הבנייה בארץ.

20.6     כולי עלמא לא פליגי שלא ניתן ליצר את מוצר הבנייה כשפעילות התכנון והביצוע היא בלתי מתואמת. הדברים נכונים שבעתיים נוכח ההתפתחות המרשימה בעשרות השנים האחרונות במערכות המשולבות במבנה, דבר המצריך את "נוכחותם" בתהליך הבנייה של מתכננים, יועצים ומבצעים רבים. יש שמספרם של המתכננים והיועצים מגיע ליותר מ-30(!). צריך היה למצוא פתרון שיחפה על "העצמאות" של כל מתכנן ויועץ, והפתרון שנמצא, והוא גם מיושם כבר עתה ברובם ככולם של הפרויקטים הגדולים בארץ בענף הבנייה, הוא הפתרון של מנהל פרויקט. מבחינת היזם, מנהל הפרויקט הוא נציגו המקצועי בכל שלוחות התכנון והבנייה. מבחינת הפונקציות העוסקות בתכנון ובביצוע, הוא המוציא והמביא, המתאם, הקובע את סדרי העבודה ושלבי העבודה, והוא גם זה שמכריע במחלוקות מקצועיות המתעוררות בהכרח בין דיסציפלינות שונות.  ברוב המקרים מנהל הפרויקט הוא גם מי שמבצע בעצמו את הפיקוח הצמוד, כשהוא קיים, או שהוא אחראי לכך שיתבצע פיקוח כזה (על הפיקוח הצמוד ראו סעיף 20.64 ואילך). במאמר מוסגר נאמר שבמקומות בעולם שאותם בדקנו ושבהם נוהג איחוד ארגוני כלשהו, לפחות בתחום התכנון, מוסד מנהל הפרויקט כמעט ואינו קיים, ללמדך איזו התאמה קיימת בין זה לזה. כך למשל ביפן פונקציה זו עושה עתה את צעדיה הראשונים, והיא כמעט איננה קיימת.

למנהל הפרויקט יש גם תפקידים נוספים החורגים מענייננו, ובהם אישור חשבונות, הקפדה על התקציב, הכנת מכרזים, הכנה או הקפדה על קיום מפרטים וכל כיוצא בזה.

20.7     בפעילותו רבת ההיקף ועתירת המקצועיות, שעיקריה הובאו לעיל, מחפה מנהל הפרויקט על "האנומליה" של הקמת פרויקט בנייה על-ידי ארגון אד-הוק שסממנו הבולט הוא "היעדר ארגון". מנהל הפרויקט הוא "קורת קשר" מינימלית הכרחית כדי לאפשר ראייה כוללנית של הפרויקט כולו. אין צריך להכביר מלים על חשיבותו של בעל תפקיד זה ועל מרכזיותו בייצור "מוצר הבנייה". חרף כל אלו לא בא זכרו, בחקיקה הנוגעת לבנייה.

20.8     נראה לנו שהיעדר עין מקצועית אחת המשקיפה על מכלול העשייה בתכנון ובביצוע, ושעל-פיה יישק דבר, הוא סיכון בטיחותי. תקצר היריעה מלמנות את כל הפגמים שיכולים לנבוע מהיעדר בעל תפקיד כזה, החל מתכנון בלתי מתואם, הגורם בהרבה מקרים לאלתורי עשייה בהקשרים שונים (למשל, יצירת מעברים לצנרת בקונסטרוקציית הבניין, או הצבת מיתקני חשמל מאולתרים), עבור דרך ביצוע שלבי הבנייה בסדר דברים לא נכון ולא מקצועי, וכלה בהליכי סיום העבודה וקבלת בניין שיש בו פגמים. בכל אלו, וברבים אחרים, יכול שיהיו מקופלים סיכוני בטיחות לא מעטים.

אנו ממליצים אפוא שייקבע כי נוכחותו של מנהל פרויקט היא הכרחית וחיונית בכל בנייה, יהיה סוגה אשר יהיה (בכפוף לאמור בסעיף 20.15 להלן לגבי מבנים קטנים). מנהל הפרויקט יבחן עבור היזם (וכאמור בהמשך גם, במידה מסוימת, עבור הציבור), את הנעשה בבניין לפני שהוא מכוסה, מטויח ונסתר, באופן שלא ניתן יהיה לבודקו ולבחנו.

הכשירות הנדרשת ומעמד מנהל הפרויקט

20.9     מקובל בענף שמנהל הפרויקט מתמנה על-ידי היזם. הסדר זה נראה לנו ראוי. דא עקא, שבכך בלבד לא סגי. כוח השליטה של מנהל הפרויקט כנציג היזם על כל נדבכי התכנון והביצוע הוא נחוץ וברור. עם זאת, שמענו על לחצים כבדים שבהם יכול מנהל הפרויקט להיות נתון. לחצים אלה יכולים להיות מצד היזם, המבקש לחסוך על חשבון בטיחות או על חשבון איכות, או מצד מתכנן זה או אחר, שהתרשל,  טעה או לא הכין תכניות מפורטות, והוא מבקש "להחליק" את הבעיות בלי שיוצרך ליתן את הדין או לתקן את המעוות. אפשר שגם הקבלן לא ירצה להיות מוטרד על-ידי פיקוח יתר, ולא מנינו אלא חלק מהלחצים האפשריים. יהיה זה אפוא אינטרס ציבורי ראשון במעלה להביא לכך שהלחצים המופעלים על מנהל הפרויקט ימותנו ככל האפשר מצד אחד, ושיכולתו לעמוד בלחצים אלו תגובה בכללים נורמטיביים, מצד שני.

20.10   מכאן שיש לא רק לכפות את קיומו של מנהל פרויקט, תוך הגדרה של החובות והאחריות המוטלות עליו, אלא גם להבטיח את יכולתו לעמוד בפני לחצים ולהפעיל את סמכותו בעניינים מקצועיים שבהם כרוכים ענייני בטיחות, לפי מיטב שיקול הדעת המקצועי.

לצורך כך מוצע לתת למנהל הפרויקט מעמד של מי שנושא ב"חובות אמון" כלפי הציבור. ניתן ללמוד בעניין זה מהמעמד שניתן לרואה חשבון בחברה, הממונה אמנם על-ידי האסיפה הכללית, וחרף זאת אין הוא כפוף בעניינים מקצועיים להוראות "מעבידיו" (ראו סעיף 160 לחוק החברות, התשנ"ט-1999). איננו מציעים להעתיק את הסדר אי- התלות של רואי החשבון ולהחילו על מנהל הפרויקט. יהיה צורך כמובן לקבוע הסדר המתאים לעניינו של  מנהל פרויקט, שבו יוטלו על מנהל הפרויקט חיובים שונים , ויוענק לו הכוח למנוע חריגה מכללי הדין והמקצוע בכל עניין שיש לו השלכה בטיחותית. בין החובות והמטלות שיוטלו על מנהל הפרויקט תוטל עליו גם חובת דיווח, שבה נדון בנפרד (ראו סעיפים 20.10 ו-20.58).

ניתן כמובן לשקול את הרחבת סמכויותיו של מנהל הפרויקט ולכלול בהן גם שטחים אחרים.

בחקיקה צריך לתת את הדעת לתוצאות המשפטיות והאחרות שיחולו במקרה של הפרה מהותית או זדונית של חובות מנהל הפרויקט. נראה שבכל הנוגע לרשלנות "רגילה" די בנורמות הקיימות. לא כך צריך להיות כשמדובר ברשלנות גסה, הזנחה בוטה וכיוצא באלו התנהגויות החורגות באופן בולט מנורמות מקצועיות או משפטיות בסיסיות וחשובות.

20.11   האחריות, ההיקף, והבקיאות המקצועית הכרוכים בתפקיד זה, כמו גם מעמדו של מנהל הפרויקט כבעל "חובות אמון" כלפי הציבור, מחייבים שהוא יהיה בעל כישורים מתאימים. לנו נראה שסף כניסה הכרחי לתפקיד זה הוא היות המועמד מהנדס אזרחי רשוי או אדריכל רשוי, שיש לו לפחות חמש שנות ניסיון בביצוע או בפיקוח באתר בנייה, או שלוש שנות ניסיון כאלה בצירוף לשתי שנות ניסיון בתכנון. ראוי יהיה לשקול בחיוב גם חובת השתתפות בהשתלמות (עם או בלי עמידה בבחינה) שתכלול את עיקרי הדין החל על הליכי התכנון והביצוע של מוצר הבנייה. לפי הצעתנו יחויב מנהל פרויקט בקבלת רישיון לפעול כמנהל פרויקט. אחד הטעמים לכך הוא שנוכח דרגת היושר וההגינות הנדרשת ממנהל פרויקט יהיה צורך להתנות את עיסוקו בהיעדר עבר פלילי בעבירות שיש בהן קלון, וספק אם ניתן לקיים מסננת זו, ואולי גם מסננות בתחומים אחרים, ללא הליך של רישוי נפרד.

20.12   ההסדר המוצע מטיל אחריות מוגדרת וסדורה על מנהל פרויקט, ולאחריות כזו יכול להיות היבט כספי לא מבוטל. הטלת אחריות כספית שלא ניתן לממשה בשל אי כושר כלכלי, מחטיאה במידה רבה את מטרתה. לכן צריך לדאוג ל"נתנה תוקף" כלכלי שיגבה אחריות זו, בדרך של הטלת חובת ביטוח מתאים על מנהל פרויקט. למיטב ידיעתנו, הדבר כבר קיים בחלק גדול של החוזים הנעשים כיום עם מנהלי פרויקטים.

נושא הביטוח מעורר קשיים בהקשרים שונים וגם בהקשר זה, ולכך נתייחס בנפרד (ראו פרק 28).

20.13   לצד מנהל הפרויקט היחיד, עוסקות כבר היום חברות גדולות יחסית בניהול פרויקטים. אפשר להניח שתופעה זו תלך ותגבר. הכשירות הנדרשת ממנהל פרויקט יחיד פורטה לעיל. החקיקה המוצעת צריכה להביא בחשבון גם את קביעת הכשירויות של חברה שהיא "מנהל פרויקט". נראה לנו שניתן ללמוד בעניין זה, לפחות כנקודת מוצא, מהחקיקה הנוגעת לעורכי-דין המתאגדים בחברה, בשינויים המחויבים מן העניין. לפי סעיף 59א לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961, חברה כזו תהיה חברה מקצועית שלא תהיה מוגבלת בערבות.

בעלי המניות בחברה יהיו כולם בעלי כשירות מלאה של מנהל פרויקט, כמפורט בסעיף 20.11 לעיל. תנאי זה אינו הכרחי לגבי עובדי החברה לא כל העובדים המקצועיים של החברה יהיו חייבים להיות בעלי כשירות מלאה של מנהלי פרויקטים (אם כי הם יידרשו להיות מהנדסים, אדריכלים או הנדסאים). צריך יהיה לקבוע יחס מסוים בין עובדים שהם בעלי כשירות מלאה לבין העובדים המקצועיים האחרים, וכן לקבוע שעובד העוסק מטעם החברה בתפקידים שהוטלו על מנהל פרויקט שאיננו בעל כשירות מלאה של מנהל פרויקט, יוכל לתפקד בתחום זה רק בפיקוח ורק כ"נציג" של בעל כשירות מלאה. דיווחים, אישורים וכל כיוצא בזה יוכלו להינתן ולהיחתם רק על-ידי בעל כשירות מלאה. להסרת ספק נוסיף שהעובדה שאיש מקצוע פועל במסגרת החברה לא תגרע מאחריותו האישית, בין הפלילית ובין האזרחית.

20.14   רק מקצת מהתפקידים והמשימות שעל מנהל הפרויקט לבצע פורטו בתת-פרק זה, הדן במנהל פרויקט. תפקידיו האחרים מפוזרים במקומות אחרים בחלק זה, הכל בהתאם לעניין או לפונקציה שבהן דנות המסקנות וההמלצות. דברים אלו נכונים גם לגבי בעלי תפקידים אחרים וגם לגבי גופים שונים שבהם אנו עוסקים. הלכנו בדרך זו, משום שמשימה פלונית שבעל תפקיד כלשהו צריך לפי המלצותינו למלא, מצטלבת ומשתלבת בהקשרים שונים עם נושאים אחרים או עם בעלי תפקידים אחרים. לא היה טעם לחזור בכל מקרה כזה על דברים הנאמרים במקום אחר. כיוון שכך, הזכרנו את הדברים רק במקום שנראה לנו כמקום הטבעי לגבי כל עניין ועניין.

בפרק הדן בהכנות שיהיה צורך לעשות לשם יישום המלצותינו אנו מבהירים (ראו סעיף 29.4) שכחלק מההכנות יהיה צורך לרכז את ההמלצות הנוגעות לכל נושא ונושא מהמקומות השונים בדוח שבהם מוזכרות אותן המלצות.

לעניין מנהל הפרויקט נבהיר שכפי שנאמר לעיל, תיאום התכנונים השונים הוא בכלל תפקידיו, אך אין הכרח שהוא יבצע מלאכה זו, אם היא הוטלה במפורש על האדריכל או על מתכנן השלד. במילים אחרות, תהיה חובה לבצע את התיאום, אולם אם משימה זו הוטלה במפורש על אחד משני המתכננים האמורים, לא יהיה מנהל הפרויקט חייב בביצועה.

האכיפה והפיקוח שמנהל הפרויקט יחויב להפעיל, יידונו בנפרד (ראו סעיף 21.40, פסקה רביעית).

מנהל פרויקט במבנים קטנים

20.15   ככל שהדבר נוגע למבנים המשמשים את הציבור, ההסדר המוצע לא ישנה באופן דרסטי את המצב השורר היום. גם היום מכהן מנהל פרויקט ברובם של הפרויקטים מסוג זה, אם לא בכולם. הצעתנו מכניסה מוסד זה לתלם, משלבת אותו במערך החדש שעליו אנו ממליצים, מטילה עליו חובות, ומעניקה לו סמכויות ומעמד בלתי תלוי. כל אלו הם בתחום מה שכינינו "מהפכה זוטא", שאיננה צריכה לגרום לזעזועים מיוחדים.

כוועדת חקירה העוסקת בבטיחותם של מבנים המשמשים את הציבור, היינו יכולים להסתפק בכך. נראה לנו שהיינו חוטאים בקלות דעת ובעצימת עיניים אם לא היינו משלימים את האמור לעיל בהמלצה שתחול גם על בניינים שאינם נכללים בקטגוריה של מבנים המשמשים את הציבור.

איננו סבורים שהחלת ההסדר המוצע לעיל על בניינים גדולים, אפילו אינם מבנים המשמשים את הציבור, תיצור בעיה. ככל הנראה גם היום פועלת פונקציה כזו, בין שהיא מכונה מנהל פרויקט בין שאיננה מכונה כך, בחלק ניכר של בנייה זו.

עם זאת מתעוררת בעיה לגבי בניינים קטנים, כגון בית פרטי קטן. בנייה מסוג זה מבוצעת, כפי ששמענו, פעמים רבות בכוחות מקצועיים מצומצמים ותוך חסכון מרבי בהוצאות, והסיכונים הנובעים ממבנים מסוג זה הם מטבע הדברים מתונים יותר. בנסיבות אלו, וכדי לא לגזור על הציבור גזירה שרובו אינו יכול לעמוד בה, נראה לנו שניתן להגמיש במידת-מה את הכללים ששורטטו לעיל. אנו מציעים שלגבי מבנה קטן כפי שיוגדר בחוק, ובלבד שאינו מבנה ציבור, לא תהיה חובה למנות מנהל פרויקט כאמור לעיל. תחת זאת ניתן יהיה במבנה כזה להטיל על פונקציה אחרת שתקבע בדין, והפועלת בתכנון (למשל אדריכל או מהנדס) למלא גם את התפקיד של מנהל פרויקט.

האדריכל

האדריכל כראש צוות המתכננים ותנאי כשירותו

20.16   בתכנון האדריכלי משולבים היבטי בטיחות רבים. די להזכיר את הפתחים, מספרם וגודלם, שילוב מערכות חשמל, מיזוג-אוויר ומעליות, וחומרים שמשתמשים בהם בבנייה, וכל זה לצד ההשלכות של היבטי הצורה על אופן השימוש במבנה ועל רווחת הנזקקים לו והצורך במניעת מפגעים הטבועים בצורה, כדי להשתכנע בהשלכות שיש לעבודת האדריכל על הבטיחות. נוסף לכך, האדריכל הוא בדרך-כלל ראשון המתכננים, וראשוניות זו משליכה על פעילותם של כל שאר המתכננים והיועצים, ופעמים רבות הוא גם מתאם התכנון. כל אלו, ואחרים, מביאים למסקנה שלאדריכלות יד ורגל בעניינים הכרוכים בבטיחות מוצר הבנייה, ולכן חיוני והכרחי להסדיר את העיסוק בה.

20.17   אנו ממליצים שהחוק יקבע באופן ברור ומפורש כי על צוות המתכננים יימנה אדריכל והוא יעמוד בראשו. האדריכל צריך להיות בעל הכשרה ממוסד אקדמי המוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה, או על-ידי גוף שייקבע לעניין זה בחוק.        

בעלי הכשרה מחו"ל יחויבו להניח את דעת הרשות שתיקבע לכך שהכשרתם תואמת את זו שנדרשת בארץ. נוסף לכך הם יחויבו לעבור בחינות שמטרתן לשכנע את הרשות מעניקת הרישוי שהכשרתם היא "שוות ערך" כאמור לעיל. הבחינות, רמתן והיקפן ייקבעו על-ידי הגוף שנקבע לרישוי אדריכלים.

כפי שמתברר מדוח זה, האדריכל, כמו גם מתכננים אחרים, יהיו צריכים לפעול בהקשרים שונים של מילוי תפקידיהם בתכנון ובביצוע של המבנה בהתאם לדין, ובמיוחד בהתאם לקוד הבנייה שעליו אנו ממליצים. יהיה זה רק טבעי שהאדריכל ושאר המתכננים יהיו מודעים לקוד הבנייה ולאמור בו, וכן ל"טכניקה" של הנגישות אליו והשימוש בו. לכן אנו ממליצים שעניינים אלו ייכללו בהכשרת האדריכל ושאר המתכננים, בין במסגרת לימודיהם במוסד אקדמי, בין כהשלמה נפרדת, והם יהיו תנאי למתן הרישיון.

אולם אין די בהכשרה כאמור לעיל, ומן ההכרח שמי שרשאי להיות אדריכל הבניין יהיה גם בעל ניסיון מעשי רצוף במשך שלוש שנים אצל בעל רישיון העוסק בכך. נוכח ה"חורים" הגדולים הקיימים היום ב"מסננת" הבודקת את הניסיון של מבקשי רישיון, אנו מציעים שהניסיון, טיבו והוכחתו יוסדרו בדין. רוכש הניסיון יחויב לדווח מראש היכן הוא עומד לרכוש את הניסיון, והוא, וכן בעל הרישיון שבמסגרת עבודתו נרכש הניסיון, יחויבו להגיש דיווחים תקופתיים במועדים שייקבעו. דיווחים אלו יפרטו את העיסוק השוטף של רוכש הניסיון, כולל מיקום המבנים שאותם תכנן, או שהיה שותף בתכנונם, והיקף התכנון. בסוף תקופת הניסיון יאשר האדריכל בעל הרישיון שבמסגרת עיסוקיו נרכש הניסיון, את אורך תקופת הניסיון, וכן את פרטיו וטיבו של העיסוק התכנוני שבו עסק רוכש הניסיון. לאחר כל אלו תיערך למועמד לרישיון בחינה שמטרתה להראות שהוא כשיר לתכנן באופן עצמאי. הגוף מעניק הרישיונות לאדריכלים יערוך את הבחינה.  

20.18   מומלץ שרישיונו של אדריכל יהיה בתוקף לשלוש שנים, והוא יחודש מדי שלוש שנים לאחר שיוברר לגוף מעניק הרישיון שהאדריכל עסק בפועל בתכנון בתקופה שחלפה ממועד החידוש האחרון של רישיונו. לא יהיה צורך בהוכחת רציפות העיסוק, שכן יש מצבים שבהם אדריכל נטל "שבתון", או החליט על פסק זמן לצורך עיסוק בעניין אחר, או מחמת מחלה וכל כיוצא בזה, אולם תידרש תקופת עיסוק מינימלית (כגון בת 20 חודש) בין חידוש רישיון למשנהו.

לצד זה ראוי לשקול חובת השתתפות בהשתלמויות שיעסקו בחידושים בתחום עבודתו של האדריכל, עם או בלי בחינה.

מוצע שבהוראת מעבר שבין הדין הקיים לזה המוצע, ייקבע כי לכל אדריכל רשום ורשוי שיוכיח שבשלוש השנים שקדמו לכניסת החוק החדש לתוקף, עסק בתכנון לפחות 10 חודשים בהיקף מינימלי שייקבע בדין, יינתן רישוי כאדריכל בלי שיאלץ לעמוד בתנאי הדין החדש. תקופת הרישיון וחידושו מכאן ואילך יהיו לפי הדין החדש. מגמת הצעה זו היא לא לפגוע במי שעוסק בפועל, או שמכשיר עצמו לעיסוק בפועל כאדריכל, אך למנוע עיסוק זה ממי שלא עסק בכך סמוך לפני כניסת החוק לתוקף.

תפקידים ואחריות

20.19   יש לקבוע הוראות המחייבות את האדריכל (וכל מתכנן אחר) לתכנן אך ורק לפי הוראות הדין או לפי נורמות או שיטות מקצועיות חדשות שאושרו על ידי הגוף שהוסמך לכך (ראו סעיף 29 לפתח דבר) ותוך שימוש בידע ובניסיון מוכח ומקובל במקצועו. האדריכל יחוייב להכין תכנון מפורט ומלא של המבנה אשר יכלול את כל מסמכי הביצוע ובכלל זה תכניות מפורטות כנדרש בתקן ישראלי ת"י 1547, מפרטים ורשימות (ראו סעיף 20.43).

עוד מוצע כי האדריכל יחוייב להכין רשימה של "נקודות צומת" בביצוע, שבהן נדרשת בחינה שלו של הנעשה בבנייה. הכוונה היא לאותן נקודות שהמשך תהליך הבנייה מעבר להן יכסה ביצועים שלא ניתן יהיה עוד לבדקם לאחר המשך הבנייה, וכן נקודות אחרות, והכל כדי שהבדיקות שיבוצעו יאפשרו לאדריכל להצהיר בסיום הבנייה כי היא נעשתה לפי התכנון. עיקר "נקודות הצומת" ייקבעו בדין, ועליהן יוסיף האדריכל נקודות נוספות, אם לפי הבנתו המקצועית הן נדרשות בנסיבות הבניין הספציפי. עריכת בדיקות כאלו תהיה, כמובהר בהמשך (ראו סעיף 20.50), חובה, ולא ניתן יהיה להמשיך את העבודה מעבר להן ללא שהוא אישר בכתב שהעבודות שבוצעו עד למועד כל בדיקה, תואמות את התכנון ואת הדין. בדיקות אלה יכונו "בדיקות התאמת הביצוע לתכנון", או בקיצור "בדיקות התאמת הביצוע".

נוסף על כך מוצע שכל מתכנן יכין תכנית המיוחדת למפקח הצמוד, שמטרתה היא להפנות את תשומת-לב המפקח הצמוד לעניינים  שעליהם שומה עליו ליתן את הדעת, ושאותם עליו לבצע, כדי להבטיח שפיקוחו השוטף של המפקח הצמוד יהיה אפקטיבי באיתור סטיות מהתכנון או מהדין (להלן "תכנית פיקוח צמוד").

יש לקבוע בדין את חובת ההיזקקות של האדריכל ליועץ בטיחות (ראו סעיפים 20.33 ו-20.34), וכן את חובתו לוודא שהיבטי תכנון המערכות הוסדרו בדרך ראויה. יש להטיל עליו לוודא שכל היבט תכנוני (שאיננו בתחום השלד) המחייב תכנון מקצועי או קבלת ייעוץ מקצועי, אכן מכוסה על-ידי מתכנן ועל-ידי ייעוץ כאמור. במידה והדין מחייב כישורים או רישויים ממתכנן או מיועץ כזה, יהיה על האדריכל לוודא שדרישות הדין נתמלאו אף בתחום זה.

האדריכל יחויב עם הגשת בקשה להיתר לאשר שהוא נוכח לדעת שהאמור לעיל מתקיים. במידה ותכנוני מערכות נעשו על-ידי אחרים, הוא יידרש לצרף את התכנון לבקשה, בצירוף אישור שלו שהתכנון האדריכלי שנעשה על-ידו מתואם עם תכנוני המערכות ועם תכנון השלד. על הדרך והפירוט שבהם צריכה להיות מוגשת בקשה להיתר ראו סעיפים 21.18 עד 21.26.

פיקוח ואכיפה כנגד בעלי מקצוע

20.20   שמענו קובלנות רבות על-כך שאין היום פיקוח כלשהו שיחשוף מצבים של אי-קיום הוראות הדין על-ידי בעלי המקצוע השונים. לכן אנו ממליצים לחייב את המפקח הצמוד (ראו סעיף 20.66) ואת מנהל הפרויקט (ראו סעיף 20.11) לדווח לגוף נותן הרישיונות על כל מקרה שבו האדריכל (או כל בעל תפקיד אחר המעורב בפרויקט הבנייה) איננו מקיים נורמות שנקבעו לגביו. גוף זה יבדוק את המידע המגיע אליו, בין ממקורות אלו ובין מאחרים, לרבות מידע שהוא אסף ביוזמתו, ואם יגיע למסקנה שאכן הייתה חריגה מדרישות הדין, יבחן, לאחר שמיעת טענות הנוגע בדבר, אם ראוי להטיל עליו סנקציה מבין הסנקציות שייקבעו בדין (ראו סעיפים 21.97 ו-21.98). האמור כאן יהיה נוסף על האחריות האזרחית והפלילית המוטלת בדין כלשהו.

הנדסאי אדריכלות

20.21   כפי שיפורט בסעיף 20.26 להלן, אנו ממליצים על השארת המצב הקיים לגבי פעילותם של הנדסאים כמתכננים, תוך בחינה של הגדרת המבנים שבהם הם רשאים לעסוק, והחלת החובות והאחריות עליהם, כמו על אדריכלים ומהנדסים.

מתכנן השלד (קונסטרוקטור)

מרכזיותו של מתכנן השלד

20.22   הצורך ב"נוכחותו" של מתכנן השלד נובע מהחיוניות של היבט היציבות במבנה. כל כולו של המבנה נסמך על השלד, ואם השלד אינו יציב, המבנה כולו אינו יציב. חישובי היציבות אינם פשוטים כלל ועיקר. חלקם מעוגנים בהוראות מחייבות (ראו למשל סעיף 5.06 לתוספת השנייה לתקנות הבנייה, וכן התקנים שאליהם מפנה סעיף זה הם תקן ישראלי ת"י 412 עד 414) ואולם חלקם נתונים לשיקול דעת מקצועי. לפיכך יש להבטיח ששיקול הדעת יופעל כראוי ויבוסס על ידיעה מקצועית מספקת.

הדין הקיים מניח את קיומו של מתכנן שלד הבניין. כך למשל, לפי תקנה 2(ג) לתקנות הבנייה, בקשה להיתר ומפרט צריכים להיחתם בידי מתכנן שלד, שהגדרתו מובילה בסופו של דבר למסקנה כי עליו להיות מהנדס אזרחי רשוי (או הנדסאי למבנה פשוט). אין חובה מפורשת ישירה בדין המחייבת את נוכחותו המקצועית של מתכנן השלד בתכנון או בביצוע של מוצר הבנייה. עם זאת, "אסופת הנורמות" המקבצת את כל האזכורים של מתכנן השלד בחקיקה מובילה למסקנה שהחוק איננו מאפשר את ביצוע עבודות התכנון והביצוע של הבנייה בלעדיו. דרך חקיקה בלתי ברורה זו איננה נראית לנו (השוו דברינו בעניין החקיקה בפרק 8).

תנאי כשירות, תפקידים ואחריות

20.23   אנו ממליצים שהחוק יקבע באופן ברור כי על צוות המתכננים יימנה מתכנן שלד, שהוא מהנדס בתחום ההנדסה האזרחית שהכשרתו כוללת התמחות מתאימה בהנדסת מבנים.  ההסדרים שהצענו ביחס לאדריכל (סעיפים 20.17 ו-20.18) יחולו, בשינויים המחויבים מן העניין, אף על מתכנן השלד. 

20.24   שמענו על מתכנני שלד "הצונחים" למלאכת תכנון שלד לאחר ניתוק, לעתים של עשרות שנים, בין סיום לימודיהם או התכנון האחרון שהם עשו, לבין מלאכת התכנון החדשה. שמענו גם על "מסחר בחתימות", כשהנדסאים מבצעים את תכנון השלד במבנים שאינם "פשוטים", ו"מחתימים" על תכנונים אלו מהנדסים שניסיונם אינו בכך.

כדי למנוע תופעות כאלו ודומיהן, צריך שיהיה מעקב מסודר שיבטיח שהידע והניסיון שרכש מתכנן שלד לא נמוג עם חלוף השנים. יש גם לשקול אם אין צורך להבטיח שהמתכנן מתעדכן בהתפתחויות המתרחשות בתחום המקצועי שבו הוא עוסק. המלצתנו בסעיף 20.18 בנוגע לאדריכל בדבר חידוש הרישיון מדי שלוש שנים כפוף לעיסוק בפועל, תפתור בעיה זו, ואנו מציעים להחיל הוראה זו על כל המתכננים, ובכלל זה על מתכנן השלד.

20.25   אנו ממליצים להחיל על מתכנן השלד את החובות שאותן המלצנו להטיל על אדריכל, בשינויים המחויבים מן העניין, ובכלל זה את החובה לקבוע "נקודות צומת" לביצוע בדיקות התאמת ביצוע עבור השלד ואת חובת הביצוע של בדיקות אלו, הכל כפי שפירטנו לעיל לגבי האדריכל (ראו סעיף 20.19). עוד צריך להטיל על מתכנן השלד חיוב מפורש להכין רשימה של בדיקות מעבדה שצריכות להיעשות במהלך הביצוע. תכנית הבדיקות תכלול את כל בדיקות המעבדה המחוייבות בדין כפי שיש ליישמן במבנה הנדון, ובדיקות נוספות אם לדעת מתכנן השלד יש צורך בהן. כן עליו לוודא שנעשה סקר קרקע ושנעשו כל בדיקות קרקע שנחוץ לבצען לצורך הכנת הסקר, וכן שהתכנון שלו מביא אותן בחשבון.

מתכנן השלד יחויב להכין תכנון מפורט ומלא של מערכת השלד של המבנה, ברמה של מסמכי ביצוע. לעניין זה ראו סעיפים 20.44 ו-21.10.

ההנדסאים כמתכנני שלד

20.26   המציאות הישראלית יצרה דיסציפלינה נוספת הרשאית לעסוק בתכנון, והיא ההנדסאים. שמענו גרסאות שלפיהן זו באה לעולם עקב לחצים חברתיים מקצועיים שנועדו לאפשר העסקתם של בעלי הכשרה בהנדסה, שאינם מהנדסים מוסמכים. אנו מוכנים להניח שכך אכן היה.

הדין הקיים מסמיך את ההנדסאים לעסוק בתכנון של "מבנה פשוט" כהגדרתו בסעיף 1 לתוספת הראשונה לתקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות), התשכ"ז-1967. ההכשרה של הנדסאים (הניתנת במכללות ובמוסדות הכשרה שהוסמכו לכך כדין) היא פחותה כמובן מזו הניתנת לאדריכלים ולמהנדסים.

כשלעצמנו היינו סבורים שתכנון מבנה הוא יותר מדי חשוב ומהותי מכדי להשאירו בידי מי שהכשרתו היא "למחצה" בלבד. ואכן, לפי בדיקותינו רק אחוז קטן יחסית מכלל ההנדסאים עוסקים בתכנון עצמאי. סברה זו מתחזקת נוכח התופעה של חדירת הנדסאים אל עבר תכנון החורג מ"מבנה פשוט", כשלצורך כך "מגויסת" חתימה של מהנדס רשוי, שלא בדק את התכנון, גם לא עסק בו.

לצד זה אנו ערים לכך ששלילת זכות קיימת, וכן ערעור מעמד של מקצוע שקנה לו שביתה בנוף המקצועי ובנוף המוסדות המכשירים בעלי מקצועות כאלו, אינם מילתא זוטרתא. הדברים מקבלים חיזוק נוכח העובדה שאפילו איגוד המהנדסים, שהאינטרס שלו בהרחקתם של ההנדסאים משוק התכנון ברור, מסכים שמה שהיה הוא שיהיה בתחום זה.

בנסיבות אלו אנו ממליצים ככלל על השארת המצב הקיים, תוך החלת כל האמור לעיל לגבי האדריכל ומהנדס השלד, גם על הנדסאים מתכננים, בשינויים המחויבים. עם זאת, אנו ממליצים שהדין יגדיר במדויק מהו "מבנה קטן", שאותו יוכלו ההנדסאים לתכנן. הגדרה זו תחול על כל המקרים שבהם יש בדוח זה התייחסות ל"מבנה קטן" (למשל לצורך שחרור מחובת מינוי מנהל פרויקט). ההגדרה אינה חייבת להיות זהה להגדרה הנוכחית של מבנה פשוט, ויש לקובעה בשים לב, בין היתר, ליכולתם המקצועית של ההנדסאים.

נעיר כי עד כה הכשרתם של ההנדסאים לא כללה לימוד ספציפי מלא הנוגע לחישובי יציבות שלד. שמענו כי מתוכנן עתה מסלול מיוחד שיש בו תוספת תקופת לימוד, כדי ללמוד במהלכה היבט זה בצורה יותר מעמיקה.

יועץ קרקע

20.27   הדגשנו לעיל, את חובתו של מתכנן השלד להיזקק ליועץ קרקע, וכן את חובתו לוודא שנעשו בדיקות הקרקע הנחוצות, הכל כמתחייב מהמיקום ומשאר הנסיבות הסובבות את הקרקע שלגביה נעשה התכנון.

כפי שציינו בדוננו בסיכוני קרקע ורעידות אדמה (סעיף 13.1), לנתוני הקרקע יש חשיבות לעניין תהליך התכנון והביצוע של הבנייה בשני מישורים עיקריים. הראשון חשיפת סיכונים שיש להם זיקה לקרקע, כגון סיכונים מרעידת אדמה, סיכוני גלישת קרקע, בורות חבויים, הרכב הקרקע, רעילות הקרקע וסיכוני קרינה. השני הוא פועל יוצא מהראשון, והוא נוגע לפתרונות התכנוניים המתאימים לביסוס המבנה ולצעדי המנע שיש לנקוט כדי שהסיכונים האמורים לא יתממשו. כך למשל, יש שהפתרון הוא החדרה עמוקה של כלונסאות, יש שאין מנוס זולת התרחקות או הסתלקות מהמקום, ויש גם פתרונות בתווך.

הקרקע היא המצע שעליו מורכב מוצר הבנייה, ואם תכונה או סיכון הקשורים במצע זה לא הובאו בחשבון, יכול שלד הבניין כולו להיפגע, לא משום שהוא עצמו איננו תקין, אלא משום שאין התאמה בינו לבין המצע. זוהי הסיבה לחיוניותו של יועץ הקרקע. על יועץ זה לבדוק את הקרקע, לאסוף מידע ולתת למתכנן השלד את כל הנתונים וההמלצות הנדרשים לשם תכנון מקצועי ראוי של המבנה. הבדיקות השגרתיות הנוהגות הן אלה הכרוכות בסקר קרקע למטרת ביסוס (קידוחי ניסיון, פרשנות של הקידוחים ומתן המלצות לביסוס, כולל ההיבטים הסיסמיים), והן צריכות להיות בדיקות חובה. אולם אם יש אינדיקציות, בין שמקורן בבדיקה השגרתית ובין שמקורן אחר, המחייבות איסוף מידע או עריכת בדיקות אחרות כדי לחשוף סיכונים שאינם נחשפים בבדיקה השגרתית, שומה על יועץ הקרקע לדווח על-כך למתכנן השלד, וכן למנהל הפרויקט. האמור פה איננו גורע מהחובות שמוצע להטילן על מתכנן השלד, הכל כמפורט לעיל.

20.28   אנו ממליצים שגם יועץ הקרקע ייכלל באותו גרעין הכרחי שצריך לכפות את "נוכחותו" בתכנון. כשירותו חייבת להיות כשירות של מהנדס אזרחי שבלימודיו נכללו מקצועות בתחום הגיאומכניקה, הכל כפי שייקבע על-ידי הגוף מעניק הרישיונות.

מוצע שגם לגבי הרישוי בתחום זה יוחלו הכללים כפי שנקבעו לגבי אדריכל, בשינויים המחויבים מן העניין. עוד מוצע שתיקבע הוראת מעבר המאפשרת ליועצי הקרקע הנוכחיים להמשיך בעיסוקם אם הוכיחו שהם עסקו בו במשך 10 חודשים לפחות במהלך שלוש השנים שקדמו לכניסת החוק החדש לתוקפו.

עיקרי תפקידיו של יועץ קרקע בהליך התכנון צריכים להיקבע בדין, ועליהם יימנו בדיקת הקרקע ואיסוף המידע והנתונים הדרושים לצורך התכנון שנעשה על-ידי מתכנן השלד, מתן יעוץ והמלצה לתכנון, בדיקת עמידות התכנון בדרישות התקנים, והשתתפות בבדיקות התאמת הביצוע לתכנון,  בהיבטים הנוגעים לו (ראו סעיף    20.50).

מתכנן חשמל

20.29   הסיכונים הטמונים בחשמל הם רבים, ולכן מעורבותו של מתכנן חשמל כשיר ומוסמך בתכנון מערכת החשמל ובפיקוח על הביצוע היא הכרחית. אנו ממליצים אפוא כי מתכנן החשמל יימנה על "מתכנני הליבה" שנוכחותם בתכנון נדרשת.     

ככל שהדבר נוגע לתכנון מערכת החשמל במבנה, הדין צריך לקבוע שהוא ייעשה על-ידי מתכנן מוסמך שיש לו רישיון לעסוק בכך.

בפרק סיכוני מערכת החשמל (ראו סעיף 13.55) אנו מתייחסים, בין השאר, להסדר הקיים שלפיו יש שתים עשרה רמות של מקבלי רישיון לעסוק בתכנון ובביצוע של עבודות חשמל (ראו תקנה 7 לתקנות החשמל (רישיונות), התשמ"ה-1985). עמדנו שם גם על הקושי שמערך הרישיונות הזה יוצר, ואנו ממליצים על צמצום דרסטי במספר רמות הרישיון (ראו סעיף 25.20). הדבר יביא להעלאת הרמה של מתכנני החשמל, ונראה לנו שבכפוף לניסיון הנדרש, הכל כמפורט בהמשך, די בכך כדי להכשיר את בעל הרישיון להימנות על מתכנני הליבה.

גם בחקיקה הנוכחית, גם בזו המומלצת (אם תתקבל) יש, ויהיו, קביעות ברורות בדבר הכשירות הנדרשת מכל מתכנן חשמל. בעל הכשירות המתאימה למיתקני החשמל שאותם יש לתכנן בכל מבנה, הוא זה שעל הדין לחייב את נוכחותו ואת מעורבותו בהליך התכנון והביצוע של עבודות חשמל.

20.30   אנו ממליצים כי על מתכנן מערכת החשמל יחולו כל החובות וההסדרים שעליהם הומלצנו לגבי האדריכל, בשינויים המחויבים, לרבות בעניין הכשירות, הניסיון, רצף העבודה כתנאי לחידוש הרישיון וכו' (ראו סעיפים 20.17 ו-20.18). עוד יחולו על מתכנן החשמל ההסדרים בעניין חובת בדיקות התאמת הביצוע והחובה להכין תכנון מפורט.

יועץ מעליות

20.31   המעלית מורכבת מקרון המוביל את נוסעיו מעלה ומטה. קרון זה מונע על-ידי מערכת מכנית מורכבת הכוללת פיקוד, מנוע, כבלים, גלגלות, משקולת נגדית (ולעתים מערכות הידראוליות), מסילות ועוד. הקרון עצמו נע בתוך חלל (פיר) שתוכנן למטרה זו. סיכוני המעלית טבועים בעצם "ריחופה" כשהיא נושאת אנשים כשמתחתיה תהום וכש"סביבתה" היא חשמלית.

ככל שהדבר נוגע "למערך המוטורי" של קרון ומנוע, הרי שזהו מוצר מוגמר המתוכנן ונבנה על-ידי היצרן. על מוצר זה חל תקן ישראלי ת"י 24 שהנו תקן רשמי, והוא מסדיר את ההיבטים של החומרים, הבנייה, ההרכבה, ההפעלה והתחזוקה של מעליות. כל מעלית וכל דגם של מעליות צריכים להיות לפי תו תקן. בירורינו העלו שהסדר זה עונה על כל דרישות הבטיחות. אין אפוא צורך בשינוי הקיים.

החלל שבו נעה המעלית נכלל בתכנון האדריכלי ופשיטא שיהא זה תפקיד האדריכל לבחון את התאמתו. הדבר המחייב תשומת-לב מיוחדת הוא שתכנון כל המכלול הזה יענה על דרישות הבטיחות, ובכלל זה שחיבור המעלית למערכת החשמל של הבניין ייעשה באופן שהבטיחות הדרושה תושג הן לנוסעי המעלית והן לסביבתה.

20.32   בירורינו העלו שלצורך כך נדרשת עין פקוחה של יועץ מעליות שהוא מהנדס מכונות. הבינונו שבדרך-כלל זהו אכן המצב בפועל. אנו ממליצים שזו תהיה גם דרישת הדין.

על יועץ המעליות יחולו כל החובות וההסדרים שהומלצו על-ידינו לגבי האדריכל, בשינויים המחויבים, לרבות בעניין הכשירות, הניסיון, רצף-העבודה כתנאי לחידוש הרישיון, וכן חובת בדיקות התאמת הביצוע.

להשלמת התמונה נוסיף שנמסר לנו שברוב המקרים החברה שממנה נרכשת המעלית דואגת לספק גם את התכנון הדרוש, והיא גם זו שמתקינה את המעלית במקום המיועד לה. עוד הבינונו שבמסלול זה הכשירות של כל העוסקים במלאכה היא כנדרש. נראה כי גם לאחר שיתקבלו המלצותינו לא יהיה שינוי במסלול זה, כל זאת בהנחה שכשירות העוסק בתכנון בחברת המעליות היא ככשירות שעליה המלצנו.

למותר לציין שכל נושא תכנון המעליות ישים לבניינים שבהם מותקנות מעליות, ופשיטא שבבניינים שבהם לא מתוכננת מעלית לא יהיה מהנדס מעליות כלול בין מתכנני הליבה וכל האמור פה לא יחול עליהם.

יועץ בטיחות

כללי

20.33   בפרק המפרט את ביקורות הציבור והליקויים בנושא יועץ הבטיחות (ראו סעיף 9.11 ואילך), אמרנו כי תחום העיסוק של יועץ זה חוצה כבר עתה את רובן ככולן של הדיסציפלינות הפועלות בענף הבנייה. תחום זה יורחב בעקבות המלצותינו הרחבה ניכרת (ראו להלן). נושא הבטיחות הוא מהדומיננטיים בענף, וכל הדיסציפלינות הפועלות בבנייה נותנות את דעתן עליו. למרות זאת, נותרים פריטי בטיחות שאינם נכללים באף אחת מהדיסציפלינות העוסקות בתכנון ובביצוע או שהם מצויים, במקרה הטוב, בשוליים המרוחקים ממרכז העיסוק שלהן.

פריטים אלו כוללים, בראש ובראשונה, כפי שכבר נאמר, את הנושא של בטיחות האש, הכולל, בין היתר, את מערכות גילוי אש (גלאי עשן, מערכת אזעקה), את השימוש בחומרים עמידי אש, את מניעת התפשטות האש והעשן (מידור בתעלות מיזוג האוויר, דלתות וקירות אש) את מערכות הכיבוי ואמצעי הכיבוי (מטפים, מתזים, ברזים, נגישות למים בלחץ מתאים, וכיוצא בזה), את דרכי הגישה והחנייה הראויים לרכב כיבוי אש, את המילוט (רוחב מעברים, דלתות, מרחקי הליכה, תפוסה מרבית, וכן מערכות כריזה, שילוט והבטחת פעולת המערכות במצבי חירום) ועוד. תפקיד יועץ הבטיחות נוצר כדי לטפל בפריטים אלה, ומקובל לראות גם את היבטי הבטיחות הפיזית במבנה (כגון גובה מעקות וחלונות ותלילות מדרגות) ואת הבטיחות ה"כללית" הנדרשת על-פי תנאי המשטרה, כעניינים המצויים באחריותו של יועץ הבטיחות. כן מקובל, שבתכנון מוסדות ייעודיים בעלי ייחוד (כגון מבני חינוך, מבני בריאות ומעבדות) מועסקים יועצי בטיחות שיש להם התמחות מיוחדת, המותאמת לסוג הבניין הספציפי.

הצורך לשלב יועץ בטיחות בתכנון

20.34   אמרנו במספר מקומות בדוח זה שאילו היו הנורמות המשפטיות והמקצועיות מנוסחות ומוצגות בדרך ראויה, מסודרת וידידותית, ואילו כתוצאה מכך הן היו מצויות בנקל בהישג ידו של כל מתכנן, יתכן וההיזקקות ליועץ בטיחות הייתה ממותנת יותר. במצב שבו הנורמות סדורות כיאות, כל מתכנן יכול היה ליטול את "הקוד" הכולל את כל הנורמות הנדרשות לגבי כל מבנה או סוג מבנים (ראו סעיף 19.9), וללמוד ממנו ללא קושי מה הן כל הדרישות הבטיחותיות והאחרות החלות על המבנה שהוא מתכנן. במצב כזה הסכנה שפריט חשוב הכלול בנורמות הבטיחות ייעלם מעיני המתכנן קטנה (גם אם לא בלתי אפשרית). עם זאת, גם אם יוסדרו הנורמות בדרך המוצעת, לא יהיה בכך כדי ליתר את הצורך החיוני ביועץ בטיחות. הטעמים לכך הם שאין די ביכולת לאתר את הנורמות הרלוונטיות. נוסף לכך צריך שיהיה למתכנן ניסיון וידע בדרך עיבודן של הנורמות הרלוונטיות לבטיחות, ובכל הכרוך בהפעלת הידע והמומחיות לשם יישומן הראוי הן בתכנון והן בביצוע.

זאת ועוד, החלתה של כל נורמת בטיחות בכל תחום תכנון בנפרד, איננה בהכרח מספקת. כך למשל, יתכן שמערכת הגז תתוכנן בהתאם לכל כללי המקצוע, ועדיין יהיה צורך לוודא שהמערכת משתלבת בצורה בטיחותית בתפקודי המבנה כמכלול ואינה נמצאת, למשל, ליד פתח מילוט. בהתחשב באופי "חוצה הדיסציפלינות" של תחום הבטיחות, יש הכרח בקיומה של עין מקצועית אחת אשר תבחן את תקינות המכלול הבטיחותי המלא מזווית הראייה של מומחה בטיחות.

אנו ממליצים אפוא שהדין יקבע חובת נוכחות של יועץ בטיחות במהלך תכנון המבנה וביצוע הבנייה.

בדיקות התאמת ביצוע על-ידי יועץ בטיחות

20.35   מיקדנו את הדיון עד כה בייעוץ ובסיוע של יועץ הבטיחות להיבטי התכנון השונים, אך גם בכך לא די. ליועץ הבטיחות, בדומה למתכננים, צריכה להיות חובה לבקר, לבדוק ולוודא, שהתכנון שלגביו הוא יעץ או סייע, מיושם הלכה למעשה ובאופן ראוי על-ידי הקבלנים המבצעים.

בדוננו בדרך שבה על מתכנני הליבה לבקר את הבנייה, אנו ממליצים על קיום בדיקות התאמת הביצוע (ראו סעיף 20.50). גם לגבי יועצי בטיחות יהיה צורך לקבוע בדין את החובות המוטלות עליהם במהלך התכנון והביצוע, כדי להבטיח שנורמות הבטיחות מבוקרות ומפוקחות גם בזמן הביצוע.

הוצאת אישורי תקינות על-ידי יועץ בטיחות

20.36   יועץ בטיחות איננו פועל (גם היום) רק בתחום הייעוץ למתכננים. בדרך-כלל הוא מעורב גם במתן ייעוץ ובמתן אישורי תקינות בטיחותית בנושאים ספציפיים רבים. הוועדה המקומית והרשות המאשרת דורשות פעמים רבות אישור יועץ בטיחות לפני הוצאת טופס 4 או תעודת גמר. מטרת האישור היא להניח את דעת הרשויות שהבנייה תואמת את דרישות הבטיחות. רשויות שונות אחרות דורשות שיועץ בטיחות יאשר שהמקום הרלוונטי להיתר או לרישיון שאותו הם הוסמכו להוציא, הוא תקין מבחינה בטיחותית, והן מתנות הענקה או חידוש של רישיונות והיתרים בהקשרים לא מעטים במתן אישור כזה. בין השאר נזקקים לו המשטרה בטרם תאשר הסכמתה לחידוש רישיון עסק, ומשרד החינוך בטרם יחדש רישיון בתי-ספר מסוימים.

בעצם הדרישה לאישור על תקינות כזו אין פסול (בהנחה שאין בדין הוראות אחרות). הפסול הוא בהסתמכות על מי שפעמים רבות אין יודע מיהו, ומה הכשרתו ורקעו המקצועי, מצד אחד, ובהיעדר נורמות ברורות שמילויין הוא הוכחה לקיום תנאי בטיחות, מצד שני. בנסיבות אלה, קשה לראות באישור שניתן על-ידי מי שמכנה עצמו יועץ בטיחות, אסמכתא אמיתית לתקינות. הסדרה בדין של נורמות בטיחות ושל פונקצית יועץ הבטיחות ישליטו סדר, יקבעו רמת הכשרה וכשירות, ייצרו התמחויות, יבהירו ליועצי הבטיחות ולמפקחים איזה נורמות צריך לקיים, ויקפלו בתוכם הטלה ברורה של אחריות בכל נושא ונושא. הבהירות בכל אלו תושג אך ורק אם הדין יכלול את נורמות הבטיחות בכל תחום, ובכלל זה את היקפן ותחולתן, את הדרך לבדוק את קיומן, את תדירות הבדיקות ואת המטלות המוטלות על יועץ הבטיחות לגבי כל אחת מנורמות אלו.

תנאי כשירות של יועצי הבטיחות ובקרה ופיקוח עליהם

20.37   פירטנו בדוח זה את המצב הבלתי משביע רצון השורר היום, כשיש ואישורי יועצי בטיחות מוצאים כלאחר יד, על-ידי אנשים בלתי מקצועיים, ומבלי שאיש בודק את מעשיהם ומפקח עליהם (ראו סעיפים 9.14, 9.15, 11.29  ו-11.30).

למען הדיוק נבהיר כי יש יועצי בטיחות ויש משרדי יועצי בטיחות שרמתם המקצועית גבוהה ושאין חולק על כשירותם ומיומנותם בתחום זה. דא עקא שכל עוד המקצוע איננו מוסדר, לא ניתן לדעת מי נמנה על אלו ומי נמנה על האחרים.

20.38   נוכח מרכזיותם של האישורים המוצאים על-ידי יועצי בטיחות, ושל הייעוץ הניתן על-ידם למתכננים, צריך שהדין יקבע שרק יועצי בטיחות מוסמכים יוכלו לייעץ ולהוציא אישורים. מאחר שכיום אין בארץ מסלול להכשרתם של יועצי בטיחות, אנו ממליצים שיוקם מערך מתאים שבמסגרתו תותווה תכנית לימודים, בין עצמאית, ובין נלווית ללימודים אחרים (אדריכלות, הנדסה, הנדסאות וכיוצא בזה), שתכשיר אנשים לתפקיד של יועץ בטיחות במבנים (עם תת-התמחות להיבטי בטיחות בנושאים מיוחדים או במבנים ייעודיים). רק בעל הכשרה כזו יוכל לקבל רישיון כיועץ בטיחות. כאמור, נראה לנו שהמקצוע הזה חשוב מכדי להשאירו פתוח לכל דיכפין, ויש לקבוע לו כשירות של אדריכל, מהנדס או הנדסאי (שבלימודיו נכלל אותו מסלול לימוד שהוזכר לעיל), או כשירות ברמה דומה. על יועץ בטיחות יחולו הכללים המתאימים שאותם המלצנו להחיל על אדריכל, בשינויים המחויבים מן העניין.

משעה שיועץ הבטיחות יתמסד, ומשעה שיוקם מסלול שיכשיר יועצי בטיחות ברמה הראויה, ניתן יהיה לשלב את הבוגרים גם בתפקידים אחרים (למשל, ממונים על בטיחות לפי תקנה 4 לתקנות ארגון הפיקוח על העבודה (ממונים על הבטיחות), התשנ"ו-1996) או להטיל עליהם משימות אחרות בהקשרים אחרים.

ברור לנו שנוכח הצורך לארגן מסלול לימודים המכשיר יועצי בטיחות, לא יוכלו לצאת לפועל מיד כל המלצותינו בנושא זה. אנו מניחים שיידרש זמן עד שייווצר מערך לימודי מתאים, ועד שיועצי בטיחות מתאימים יוכשרו. אנו מציעים שבתקופת הביניים תיקבע הוראת שעה שתחייב את כל העוסק בתחום זה בקבלת רישיון, שיוגבל לתחום שבו יש למקבל הרישיון בקיאות. מומלץ שהבקיאות הנדרשת תוכח בעמידה בבחינות וכן בהוכחת ניסיון בשטחים ובהיקף שייקבע בדין. מילוי תנאים אלו יזכה את המבקשים בקבלת היתר לעסוק כיועץ בטיחות. מי שאין לו רישיון כזה, לא יהיה רשאי לעסוק כיועץ בטיחות. נוסף לחובת הרישוי יהיה צורך לקבוע בדין גם מנגנון פיקוח מדגמי או אחר על פעילות יועצי הבטיחות, וסנקציות עונשיות שיוטלו על מי שסרח.

חובות המתכננים בשלב התכנון פירוט התכנון

20.39   מנינו לעיל את המתכננים ואת יועצי התכנון שלפי המלצותינו תהיה חובה להעסיקם בתכנון המבנה, וציינו לצד כל אחד מאלו את העניינים וההיבטים שבהם עליו לעסוק. נדון עתה בשאלה הנוגעת לכל המתכננים, והיא השאלה הנוגעת לרמת הפירוט של התכנון שהם מכינים.

פירוט התכניות הוא פועל יוצא של מטרתן. יש תכניות שלא נועדות אלא להמחיש תפישה תכנונית. תכניות כאלו מתאפיינות בפירוט מינימלי; יש תכניות שנועדות להעביר מידע כללי לרשויות התכנון ("גרמושקה"); הפירוט שם הוא כמובן רב יותר. יש גם תכניות שנועדות לשמש את אתר הבנייה ועל-פיהן יש לבנות כל חלק מהמבנה; תכניות אלו מכונות תכניות ביצוע.

ככל שהתכניות מפורטות יותר כך מושקעת בהן יותר עבודה, הן בחישובים, הן בקביעת המידות הפרטניות והן בשרטוט. מידת הפירוט משליכה כמובן על הוצאות המתכנן.            

בפרק הביקורת עמדנו על סיכוני הבטיחות הכרוכים ב"תרבות התכניות" הנוהגת בארץ ועל-כך שהיעדר פירוט בתכניות עלול לגרום לאי-בהירות ולצורך בשינויים בתכנון במהלך הביצוע, בלי שאלה נבדקו בקפידה ותואמו עם שאר התכנונים. שינויים אלו מאולתרים בשדה על-ידי קבלנים ועל-ידי אחרים (ראו סעיפים 9.6 ו-9.7). בדוננו בנושא המכרזים (ראו סעיף 15.2) אנו מביאים מהקובלנות הקשות ששמענו על ירידה ברמת התכנון הנובעת, לדברי הקובלים, מלחץ הורדת המחירים המאפיין את הליכי המכרז. כדי לעמוד במחירים הנמוכים הנכפים על המתכננים הם מבקשים לחסוך, ובין הקורבנות של חסכון זה נמצאת מידת השלמות והפירוט של התכנון, וכפועל יוצא מכך גם הבטיחות.

אין זה מצב הכרחי. בארצות רבות, ובהן ארה"ב, גרמניה ויפן (ראו סעיפים 17.26, 17.47 ו-17.91 בהתאמה), נוהג משטר מסודר שבו התכנון מושלם בטרם מתקבל היתר בנייה ובטרם מתחיל תהליך הבנייה. בין המתכננים שהעידו בפנינו היו לא מעט שחוו בארצות חוץ תהליך בנייה שכזה. לדבריהם, שם התכנון אורך שנה וחצי, והביצוע  חצי שנה, ואילו אצלנו התכנון אורך חצי שנה, והביצוע שנה וחצי. התוצאה בארצות שבהן נוהגת שיטה זו היא שהבנייה הינה איכותית יותר ובטוחה יותר, והדברים מובנים.

20.40   אין זה נכון שתנאי הארץ אינם מתאימים ליישום תפישת עולם ודרך עשייה זו. עובדה היא שפרויקטים בארץ שמומנו על-ידי מדינות זרות, בוצעו, לפי דרישת המזמינים, בדרך האמורה, והדבר צלח. עובדה נוספת היא, כפי שנמסר לנו, שיש מוסדות בארץ המנהיגים שיטה זו בבנייה שהם עושים, ואף בידם הדבר עולה יפה.

משטר כזה, אם ייושם בארץ, יכניס מידה של "שפיות", הן בתזזית העשייה שאינה מרוסנת על-ידי כללים ונורמות, הן בראייה התכנונית והביצועית הכוללת, והן, כתוצאה מכך, באיכות ובבטיחות של מוצר הבנייה. משטר כזה יתרום גם להקטנת הפיתוי להתחיל בבנייה ללא היתר "בתקווה" שההיתר יבוא מאוחר יותר. יתרון נוסף של משטר כזה הוא בהקלת הפיקוח על הבנייה. פיקוח יעיל איננו אפשרי כמעט כאשר "כל שני וחמישי" נעשה שינוי, ואין יודע מהו התכנון המעודכן הנוהג בכל זמן נתון. שמענו על ויכוחים אין ספור, אפילו בין בעלי מקצוע שונים, בינם לבין עצמם, מהו התכנון העדכני, ונקל לשער את מבוכת הפיקוח במצבים בלתי וודאיים כאלו. משטר תכנון סדור והגיוני כמוצע על-ידינו ירסן מאוד את סיבובו הדוהר של "המעגל השוטה" (ראו פרק 16) ויתרום להמרתו ב"מעגל החכם" (ראו סעיף 18.7).

אם אכן יש ממש בטענת הקובלים בעניין הליכי מכרז, על-כך שהם נאלצים להוריד מחירים, ובעקבות זאת נאלצים לוותר על מתן פירוט ראוי של תכניות ומסמכים נדרשים אחרים, הרי שהמלצה הכופה מתן פירוט מלא, תתרום רבות גם לבעיה זו. משעה שהפירוט הדרוש של התכנון יהפוך להיות חובה, ייכפה על כל מתכנן המגיש הצעה למכרז לתמחר את עלות ההכנה של תכנון מפורט, ונמצא שאיש לא יוכל עוד לצאת נשכר מה"רווח" שבאי הכנתו.

20.41   כדי ליישם המלצה זו, יש לקבוע מהי מידת הפירוט הנדרשת של התכנון. שאלנו בעניין זה את דעתם של חברי קבוצה נכבדה של אנשי מקצוע, שהיה בה ייצוג למהנדסים ולאדריכלים. איש מהם לא חלק על-כך שמכל הבחינות שפורטו לעיל, ובתוכן היבט הבטיחות, ראוי ליצור משטר שבו יושלם התכנון עד לרמה של מסמכי ביצוע בטרם יוחל בבנייה. נאמר לנו שרמה זו מוגדרת בדרך ראויה בתקן ישראלי ת"י 1547 תכניות ביצוע לבניינים ולעבודות פיתוח סביבתי. רמת תכנון כזו כבר בשלב זה תכפה על כל אחד מהמתכננים, ועל כולם ביחד, לתת את הדעת להשלכות של כל חלקי המבנה על פרטי הפרטים של כל אחד מהתכנונים, כמו גם על השילוב של כל סוגי התכנונים, תוך התייחסות של כל אחד מהם למשנהו.

לחובה להשלים את התכנון עד לרמה של תכנון מפורט בטרם יוחל בביצוע הבנייה יש יתרונות נוספים. הבקרה והמעקב על התכנון עצמו, כמו גם על ביצוע העבודה, יהיו קלים יעילים ונוחים יותר. לנגד עיניהם של בודקי התכנון יעמוד התכנון כולו, על השילוב של כל היבטיו המקצועיים והאחרים, ואילו למבקרי ביצוע העבודה לא יהיה ספק מהן התכניות. בכך יתאפשרו בקרה ובדיקה יעילים של היבטי הביצוע השונים. יתרון נוסף מתבטא ביכולת לתת לקבלנים מידע מלא שיאפשר להם לדעת בדיוק מה נדרש מהם, זאת כשמדובר בהגשת הצעה במכרז ובכל מצב אחר. ככל שמידת הפירוט במכרזים גדולה יותר, כן יקשה על המציעים השונים "לעגל פינות" ולהגיש הצעות מחיר בלתי ריאליות. הצעות כאלו אפשריות כל אימת שדרישות העבודה והחומרים אינן שלמות ואינן מוגדרות כהלכה. מצב כזה יוצר שטחי אי-בהירות המאפשרים למגישי הצעות במכרזים להגיש, בתום-לב או שלא בתום-לב, הצעות המבוססות על פרשנויות שונות. התוצאות של הצעות כאלה הן פערי מחירים לא ריאליים, ורמת תכנון או ביצוע ירודים.

20.42   ה"מגרעת" העיקרית (בעיקר מנקודת מבטו של היזם) שיש בדרישה להשלמת התכנון המפורט של המבנה בטרם יוחל בעבודה יכולה להיות בנושא הזמן. בדקנו אפוא נושא זה ומצאנו שתכנון מפורט של שלד ברמת הפירוט הנדרשת לעיל יכול להיעשות בדרך-כלל תוך ששה עד שמונה חודשים במבנים "רגילים", ומשך זמן זה איננו משתנה גם כשמדובר במבנה בן עשרות קומות. הטעם לכך הוא שבדרך-כלל יש בכל מבנה כזה "קומות טיפוסיות", והתכנון של קומה טיפוסית אחת מבטא את התכנון של כל הקומות מאותו טיפוס. לשם קבלת היתר בנייה לא יהיה צורך לחזור ולפרט עשרות תכנונים של כל קומה וקומה. די יהיה בתכנון "קומה טיפוסית" אחת תוך ציון שהתכנון הזה יחול בכל הקומות הנכללות באותו "טיפוס". איננו סבורים שלמשך זמן זה של 6-8 חודשים יש משקל הגובר על היתרונות שבשיטת התכנון המפורט. נוסיף עוד שיתכן שתקופה זו, כולה או חלקה, "מתקזזת" כנגד זמן הביצוע שיקוצר אם תאומץ שיטת התכנון המפורט.

הקבוצה שעמה נועצנו שמה את הדגש על מועד תחילת ביצוע העבודה כמועד שעד אליו יש להשלים את התכנון המפורט. דעתה הייתה שרצוי שהאישור להתחלת ביצוע העבודה לא יינתן עד שיוגש ויאושר התכנון המפורט השלם של המבנה כולו.

לנו נראה שראוי להעתיק את נקודת הזמן הזו למועד מתן היתר הבנייה. אחד הטעמים לכך הוא יכולת אכיפה יעילה יותר של החובה להכין תכנון מפורט שלם של המבנה כולו, שהרי בהיעדר תכנון כזה לא יינתן היתר בנייה. טעם חשוב יותר מתבטא ביכולת בדיקה מעמיקה, יעילה ומקצועית יותר של מרכז הבדיקה (שפירוט עליו יינתן בהמשך) את התכנון המפורט. נתוני התכנון המפורט השלם יאפשרו לבוחני מרכז הבדיקה לבדוק ביתר חדות את השלמות והתקינות המקצועית של התכנון, כולל שילובי התכנונים השונים אלו באלו.

20.43   אנו מציעים שהיתר בנייה סופי יוצא אך ורק לאחר שיוגש ויאושר תכנון מפורט ברמה של מסמכי ביצוע      (Construction Documents). מסמכי התכנון שיידרשו לצורך קבלת היתר בנייה, יכללו תכניות, מפרטים, רשימות, תיק חישוב סטטי וסכימה סטטית (כמפורט להלן) וכן מסמכים נוספים הנדרשים לצורך הבהרת התכנון, הכל כפי שיוגדר בדין (להלן תכנון מפורט). באשר למידת הפירוט הנדרשת מתכניות, כאמור, רמה זו מוגדרת בדרך ראויה בתקן ישראלי ת"י 1547 תכניות ביצוע לבניינים ולעבודות פיתוח סביבתי. מדובר בסדרה בת 13 חלקים (שיתכן שתורחב בעתיד) שחלקם כבר פורסמו וחלקם בהכנה, העוסקת בתכניות ביצוע בתחומים שונים ובהם אדריכלות, שלד, מערכות הבניין כגון מיזוג-אוויר וחשמל, ומיתקנים כגון מעליות. התקן כולל את הדרישות למערך התכניות, תכולתן, אופן הצגתן, קנה המידה שבו ייערכו ועוד. אם יש במבנה מספר קומות החוזרות על עצמן, ניתן להסתפק בהגשתה של תכנית טיפוסית אחת לכל אותה קבוצת קומות.

20.44   ביחס לתכנון שלד הבניין, יש מקום לדרוש "תיק חישוב סטטי" ו"סכימה סטטית" (שהיא תיאור גרפי כללי של מערכת השלד, ראו סעיף 21.10). תיק החישוב הסטטי צריך לכלול פרשה טכנית, טבלת ריכוז עומסים גרביטציוניים, אנליזות של אלמנטים נושאים במבנה, חישוב סייסמי וכן עותק מסקר הקרקע שנערך.

20.45   החשש היחיד מפני משטר המחייב פירוט כזה שהעלו חברי קבוצת אנשי המקצוע הנ"ל, שעמה נועצנו (כאמור בסעיפים 20.41 ו-20.42) הוא החשש מבזבוז משאבי ממון ועבודה שיושקעו בהכנת תכניות לביצוע המבוססות על תשתית רעיונית או תשתית מקצועית, אם בסופו של דבר יתברר שלא ניתן להן אישור. אכן, תכנון עד לרמת פירוט של מסמכי ביצוע גוזל זמן רב וכרוך בהשקעה כספית לא קטנה, ולכן אין טעם לעשותו אם יש אי-ודאות בכל הנוגע לנתונים שעליהם הוא מושתת. הרעיון שהועלה על-ידם היה פיצול הליך בקשת היתר הבנייה לשלבים. אישור שלב ביניים על-ידי הגוף המוסמך לכך יצמצם מאוד לדעתם את אי הוודאות בכל הנוגע להכנת תכנון מפורט שיושתת על מה שאושר. נראה לנו שמשעה שהמלצותינו בכל הנוגע להליך בקשת היתר בנייה כוללות "פיצול מבני" המתבטא במתן "אישור התאמה" על-ידי רשות הבנייה (שהיא רשות הרישוי או הוועדה המקומית) (ראו סעיף 21.21), שרק אחריו ניגשים להכנת התכנון המפורט, ממילא מצטמצמת מאוד אי הוודאות.

עם זאת אנו מוכנים ללכת כברת דרך נוספת בניסיון לצמצם גורם זה, זאת על-ידי קביעת הליך של מתן אישור ביניים לעקרונות תכנון לפני הגשת תכנון מפורט במסגרת בקשה להיתר בנייה (ראו סעיף 21.25 להלן). דרך זו, שתהיה אופציונלית, לא תפגע בעיקרון שבשום מקרה ואופן לא יינתן היתר הבנייה בטרם יושלם התכנון המפורט של כל המבנה ברמה של מסמכי ביצוע שיכללו תכניות, מפרטים ורשימות, הכל כאמור לעיל.

רק לאחר הגשת התכנון המפורט ואישורו ניתן יהיה להתחיל בביצוע עבודות בנייה. לצורך זה עבודות עפר נכללות בעבודות בנייה. בדרך זו תתלכד נקודת הזמן שבה יתאפשר להתחיל בבנייה עם נקודת הזמן שבה מוצא היתר הבנייה.

20.46   לא נעלם מאתנו שיש ארצות שבהן ניתן לקבל היתרי בנייה חלקיים. בגרמניה למשל ניתן לקבל "היתר ביניים" לעבודות קרקע עוד בטרם ניתן היתר מלא, זאת בתנאי שאם התכנון הסופי יחייב שינויים במה שנעשה בינתיים בקרקע, יקבלו עליהם כל הנוגעים בדבר את עול עשיית השינויים המתחייבים מכך ב"עבודות הקרקע". כיוצא בזה בחלק ממדינות ארה"ב מקובל שאת רמת הפירוט האחרונה (תכניות הביצוע) עושים הקבלנים.

אין בכך כדי לשנות מהמלצותינו בעניין זה. ארץ ארץ ומנהגיה, ארץ ארץ ותרבות העבודה והמסורת הנוהגים בה. הפיצול האמור בחלק ממדינות ארה"ב למשל, מקורו בפרקטיקה הנוהגת שם, שבה הכנת תכניות הביצוע נעשית על-ידי הקבלנים, המשלבים תכנון זה בשיטת העבודה שבה הם בוחרים. לא נוכל "להעתיק" שיטות אלו לארץ שנוהגי העבודה בה שונים. כמו כן צריך להביא בחשבון שמה שמאפיין את ישראל בתחום התכנון הוא אנדרלמוסיה שבה התכנון נעשה טלאים טלאים (ראו סעיפים 9.6 ו-9.7). מצב כזה צריך לשנות מיסודו. נקל לשער שנוכח הרגלי העבודה האמורים שנשתרשו בארץ תנוצל כל הגמשה בדין המאפשרת להתחיל בביצוע עבודה בטרם השלמת התכנון המפורט כולו, לים של יוצאים מהכלל שבהם תתבצע עבודה על בסיס תכנונים חלקיים, עד שכל המאמץ לשינוי נורמות ההתנהגות בתחום זה לא יניב את הפרי המבוקש. זוהי הסיבה שהמלצתנו היא שהקו המבדיל בין השלמת התכנון המפורט כאמור לעיל, לבין מתן היתר הבנייה, יהיה חד וברור.

20.47   אנו ערים לכך שיש ובמהלך הבנייה נחשף לעיני מתכנן זה או אחר דבר שהוא לא נתן דעתו עליו קודם לכן, ושבעקבותיו הוא מבקש לסטות קמעה מהתכנון. על-פי הדין הקיים מוסמך מהנדס הוועדה המקומית (ראו סעיף  5.24) להתיר תיקונים קלים בתכנון במהלך ביצוע עבודת הבנייה.

מהסיבות שפורטו לעיל לא נראה לנו שראוי להשאיר מצב זה על כנו, ואנו ממליצים שלא לכלול סמכות כזו במשטר הבנייה החדש. נראה לנו שחשוב מאוד ליצור משטר שבו התכנון המפורט שאושר, הוא ורק הוא, ינחה את כל המעורבים כיצד עליהם לנהוג. המפקח ידע על מה עליו לפקח, בדיקות התאמת הביצוע ייעשו לפי תכנון זה, הקבלן ידע בבירור את אשר לפניו, ומרכז הבדיקה אף הוא יתן דעתו, לצורך פיקוח ובקרה, רק לתכנון המפורט שאושר.

אם תותר שיטה שבה אישורים שונים ממועדים שונים אמורים ללוות תכנון זה, תיעלם החדות הנדרשת בין המותר לאסור.

אנו מציעים שכל שינוי כזה יחייב, בשינויים המפורטים להלן, קבלת אישור לתכנון מפורט חדש שיעבור את מסלול האישורים המלא. מבחינה טכנית אין קושי גדול בעולם הממוחשב של היום להוציא ממעי המחשב סט תכנון מפורט חדש, שיכלול את התיקון המבוקש.

השינויים היחידים שאנו מציעים בהליך זה הוא שאת אישור ההתאמה לתכנון האיזורי יוכל לתת מהנדס הוועדה המקומית, וכן שהחלטתו בבקשה כזו תינתן בתוך שבעה ימים, והחלטת מרכז הבדיקה בתוך שבעה ימים לאחר מכן. החלטה שלילית תתפרש כהחלטה לא לדון בבקשה ב"הליך המקוצר" האמור, ולא בהכרח כדחייה סופית של הבקשה. פועל יוצא מכך הוא שבמקרה של סירוב, יוכל מבקש התיקון בהיתר להגיש את הבקשה (עם או בלי שינוי) במסלול הרגיל הנועד לבקשת היתר בנייה.

החדות הנדרשת בין מותר לאסור חשובה מאוד "בעונת התפר" שבין המשטר שהיה למשטר שיהיה ובתקופה הראשונה שלאחריה. זאת נוכח הצורך לשרש את הרגלי העבר. ייתכן שברבות הימים, כשנורמות התכנון והביצוע ייקלטו וייושמו על-ידי כל הנוגעים בדבר, ניתן יהיה להגמיש את הגישה הנוקשה. אנו חוזרים ואומרים שלא זה הוא המצב היום. המצב דהיום מחייב שינויים בתפישת העולם ובהרגלי העבודה הנוהגים. הניסיון מוכיח שהעוסקים במלאכה בארץ אימצו ללא קושי דרך זו, כשהדבר נכפה עליהם על-ידי גורמי חוץ שביצעו פרויקטים בארץ. חזקה על כל אלו שהם יסתגלו אליה גם אם תהיה בארץ נורמה שתכפה משטר כזה ואף תשכיל לאכוף אותו.

סופו של דבר שאנו ממליצים כי כל מי שמגיש בקשה להיתר בנייה סופי יהיה חייב להגיש בצמוד לו תכנון מפורט ברמת פירוט של מסמכי ביצוע, אשר יכללו, בין השאר, תכניות ביצוע שיוכנו בהתאם לתקן ישראלי 1547 ותיק תכנון שלד, הכל כמפורט לעיל.

בקרת תכנון "פנימית" בקרת עמיתים

20.48   מסקנתנו מבחינת "רכיבי השוני" המבדילים את מוצר הבניה מכלל המוצרים, היא שיש בהם להצדיק מידה של פיקוח על היבטי בניה שונים על מנת להבטיח את בטיחותו של מוצר הבניה (ראו סעיפים 18.3 ו-18.4). במסגרת דיוננו בליקויים ובפגמים שנתגלו בענף הבנייה, נוכחנו שמנגנוני הפיקוח והבקרה השלטוניים הקיימים כיום אינם יעילים. את המלצותינו בנושא מערכת הפיקוח והאכיפה אנו מפרטים בפרק 21, ואולם במסגרת דיוננו כאן, בחובות המתכננים, מצאנו לנכון לדון באחד הנדבכים של בקרת התכנון, הוא בקרת עמיתים.

נאמנים לנקודת המוצא שלנו על היות מוצר הבנייה מוצר ככל המוצרים, נשאנו עינינו לנוהג ולנעשה בתחום זה במוצר "הרגיל", ונוכחנו שהגישה המתקדמת ביותר היא הגישה הדוגלת בבקרה פנימית (ראו סעיפים 4.40 עד 4.43). במסגרת זו הגופים שהנהיגו אצלם בקרה פנימית אימצו פעמים רבות הליכי 9000 ISO ודומיהם. מומחים בתחום "המצוינות", שאותם שמענו, היו בדעה כי ניתן להחיל את תורת הבקרה הפנימית על ענף הבנייה (תכנון וביצוע), וכי במקומות שבהם יושמו עקרונות הבקרה הפנימית על-ידי העוסקים בענף הבנייה, היו התוצאות טובות מאוד.

למדנו שברבים ממשרדי התכנון הגדולים נהוגה בקרת עמיתים (Peer Review). כאשר בקרה זו נעשית כהלכה, תרומתה גדולה. יתרונה הנוסף הוא זמינותה הקלה יחסית ועלותה הלא-גבוהה.

נראה לנו שיש לחייב קיום בקרה כזו בחוק, ולקבוע כי היא תתבצע על-ידי מתכנן שהתמחה בתחום שמדובר בו, ושהוותק שלו במקצועו הוא חמש שנים לאחר תום התמחותו לפחות. לצורך זה לא יימנו תקופות שבהן לא עסק המתכנן הלכה למעשה בתכנון באותו תחום.

בקרת העמיתים צריכה להיות בהיקף ובעומק שיאפשרו ל"עמית" לאשר בכתב שבתכנון שבוקר על-ידו אין סיכונים לבטיחות המבנה. באישור יצוינו שם המבקר ותקופת עיסוקו בתכנון כאמור לעיל. תכנון שלא יהיה עליו אישור בכתב לקיומה של בקרת עמיתים ולתוצאתה החיובית, לא יקובל.

לא תהיה מניעה לביצוע בקרה כזו על-ידי מתכנן עמית מאותו משרד תכנון שבו פועל המתכנן "המבוקר", ואנו מניחים שזה יהיה המצב הרגיל במשרדים שבהם יהיו בעלי כשירות לעשיית בקרת עמיתים. משרדים שבהם לא מועסק מתכנן בעל כשירות לערוך בקרת עמיתים, וגם משרדים שיעדיפו בקרה על-ידי גורם "חוץ משרדי", יוכלו למסור את בקרת התכנון לעמית חיצוני, ובלבד שיהיו לו הכישורים הנדרשים.

לא תהיה חובת בקרת תכנון במבנה קטן.

חובות המתכננים בשלב הביצוע

בדיקות התאמת הביצוע לתכנון

20.49   נקודת התפר בין התכנון והביצוע, שבה מועברות הנחיות התכנון מקנקן התכנון לקנקן הביצוע, היא אחת מן הנקודות הקריטיות של תהליך הייצור כולו. אי-הבנה או החמצה ביישומו של פריט תכנון כלשהו במוצר הסופי יכולה לגרום לפגם ואפילו לכשל. אנו, כוועדת חקירה, מייחסים לתפר זה חשיבות מיוחדת, משום שסטייה מהתכנון יכולה לגרום ל"דיסוננס" בהרמונית התכנון, ואין אתה יכול לדעת או לשער אם ואיזה היבטים בטיחותיים וסיכונים מקופלים בה.

הדין הקיים לא התעלם מחשיבות של עניין זה, והטיל על עורכי הבקשה, מתכנן שלד הבניין (קונסטרוקטור), וכל מתכנן בתחום שהוא תכנן, חובת קיום פיקוח עליון.

כפי שכבר כתבנו (ראו סעיף 4.39), שמענו ביקורת קשה  על "הערפול המשפטי" שלא הגדיר את טיבו והיקפו של הפיקוח העליון, וביתר שאת על הפרקטיקה הנוהגת פעמים רבות, שבה מתכננים רבים מתעלמים ממילוי חובה זו בכלל, או ממילוי חובה זו במלואה.

שמענו מפי אחד מבכירי המומחים בענף הבנייה שהפיקוח העליון על-ידי המתכנן הוא אחד מנדבכי הפיקוח החשובים ביותר. אין לך אדם, כך אמר, היודע מה הייתה הכוונה התכנונית יותר מהמתכנן עצמו. הניסיון מראה שיש אי-הבנות ואי-בהירויות ב"תרגום" התכנון לשפת הביצוע. לא זו אף זו, יש והמבצעים (והמהנדס האחראי על ביצוע השלד בכלל זה) אינם ערים במידה מספקת להדגשים או לפרשנות הנכונה של התכנון, ובכגון דא אין טוב ממראה עיניים של המתכנן. הוא, ולא אחר, חייב לראות במו עיניו, הלכה למעשה, איך עומד התכנון במבחן המציאות. עוד נדון בנפרד בנושא הטעויות, השגיאות, ההשמטות, ושאר פגמים שיכולים ליפול בתכנון. לענייננו פה חשוב להדגיש שחלק מפגמים אלו נחשפים ומתגלים רק בשלב הביצוע. המתכנן, הרואה זאת, יקלוט את הדבר מיד. בעלי תפקידים אחרים לא בהכרח יבחינו בכך. זו הייתה דעתם של רוב אנשי המקצוע, בהדגש זה או אחר, אם כי היה גם מיעוט קטן שסבר אחרת. מהנעשה במדינות שונות שבהן בדקנו נושא זה למדנו שנוהגת שם ביקורת הדומה לפיקוח עליון, או שיש שם הסדרים חילופיים המבטיחים תוצאה דומה.

נראית לנו דעת הרוב מדעת המיעוט. הכיסוי ו"הטיוח" של שלבים שונים בבנייה, שאינם מאפשרים בקרה מאוחרת יותר של חלקי המוצר שכוסו, חשיבות מוצר הבנייה, הארגון המפוצל המאפיין את ייצורו, ושאר המאפיינים המייחדים את מוצר הבנייה משאר מוצרים, מחייבים את קיומה של בקרת ביצוע על-ידי כל מתכנן.

20.50   אנו ממליצים לחייב בחוק כל מתכנן לקבוע, כחלק מהתכנון המפורט, נקודות צומת שבהן תיעשה על-ידו בקרה. "נקודות הצומת" הן אותן נקודות במהלך הבנייה, שאם לא תיעשה בהן בקרה והיא תידחה לשלב מאוחר יותר, היא לא תחשוף את שנעשה עד אז, משום שתהליך הבנייה יכסה ו"יטייח" עשייה זו. כבר אמרנו שעיקר נקודות הצומת ייקבעו בדין, ועליהן יוסיף כל מתכנן נקודות נוספות אם הן נדרשות בנסיבות הספציפיות. תוטל אחריות על המתכנן בשל "מיפוי" שגוי או לא נכון של נקודות הצומת. המתכנן יחויב לערוך בקרה על הבנייה בנקודות הצומת, וייאסר על הקבלנים להמשיך את הבנייה בטרם יאשר המתכנן בכתב שהבקרה הנדרשת נעשתה ושתוצאותיה מאפשרות את המשך הבנייה.

נוסף על הבקרה בנקודות הצומת, יהיה המתכנן חייב לערוך בקרה בכל אותן נקודות ובכל אותם שלבים הנחוצים כדי לאפשר לו לאשר בסופה של הבנייה שהיא בוצעה באופן התואם את הדין, היתר הבנייה והתכנון.

שמענו טרוניות ממספר מתכננים על הביטוי "פיקוח עליון" המשמש בתקנות, שאינו משקף לדעתם את מהות הפיקוח הנעשה על-ידי המתכנן, ושיש בו כדי להטעות את הציבור הסבור שמדובר בפיקוח במדרג עליון. לפיכך אנו ממליצים כי בקרה זו על שני חלקיה תכונה "בדיקות התאמת הביצוע לתכנון" או כל שם דומה אחר שייקבע. בדוח זה כינינו אותה בקיצור: "בדיקות התאמת הביצוע".

הקבלן

חובת רישום קבלנים

20.51   העבודה באתר הבנייה נעשית, כפי שהכל יודעים, על-ידי קבלן (או קבלנים) המופקד על ביצוע תכניות הבנייה שהוכנו על-ידי המתכננים למיניהם. הדין הנוהג היום מחייב קבלן להירשם ככזה, והוא אוסר על פעילות כקבלן ללא רישום ברובן של עבודות הבנייה. החוק המסדיר עניין זה הוא חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969.

מסתבר שלא בכל המדינות מחוייב קבלן להירשם או לקבל היתר כתנאי לעיסוקו כקבלן. באנגליה וצרפת, ובכמחצית ממדינות ארה"ב אין חובה כזו, אם כי בחלק מהמקומות יש מאגרי מידע פרטיים המדרגים את הקבלנים. כפי שכבר אמרנו (ראו סעיפים 2.35 עד 2.37) אחד הקווים המנחים אותנו הוא להימנע מלהמליץ על הטלת איסורים או על מעורבות שלטונית בעשייה בענף הבנייה כשאין בכך צורך לשם השגת יתרונות של בטיחות מוצר הבנייה. כפי שהסברנו שם, נראה לנו שזוהי מדיניות ראויה, וזוהי גם המדיניות השלטת הלכה למעשה ביצורם של רוב המוצרים.

החוק המחייב רישום קבלנים כתנאי לפעולתם כקבלנים איננו נאכף ברבים מאוד מן המקרים. הדרכים לעקוף את הוראות החוק הן רבות, החל מהתקשרות עם קבלן רשום שבפועל אינו מבצע את העבודה, אלא מתקשר עם קבלני משנה (שהם מבצעי העבודה האמיתיים) שאינם רשומים, עבור דרך יצירת מערך פיקטיבי של מהנדסים שכירים אצל קבלנים שבזכותם נרשם הקבלן כקבלן רשום, וכלה בהעסקת קבלנים בלתי רשומים המתעלמים טוטלית מהוראות החוק.

ביטול חובת הרישום לא תזעזע אפוא מוסדות ארץ. לעומת זאת, אפילו תבוטל חובת הרישום, עדיין יוטב המצב לעומת זה השורר היום, אם יתקבלו המלצותינו במלואן. אנו ממליצים על פריסה רחבה והדוקה מאוד של ההיבט המקצועי בתוככי עבודות הבנייה, החל משלב התכנון, דרך שלב הביצוע וכלה בשלב הגמר. פריסה כזו תבטיח שבכל השלבים תהיה נוכחות מקצועית מסיבית, ונוכחות זו תכלול גם פיקוח מקצועי יעיל.

לפי המלצתנו ייבדקו התכנונים, תהיה הקפדה מלאה על התאמת הביצוע לתכנון (אם על-ידי המתכננים עצמם, אם באמצעות מרכזי בדיקה ואם בדרכים אחרות), מנהלי פרויקטים ומפקחים צמודים יחוייבו בבקרה צמודה ובדיווח בזמן אמת, בדיקות מעבדה יעשו כהלכה, מהנדס אחראי מטעם הקבלן יחויב במעקב על התאמה מלאה של הביצוע לתכנון, ועדיין לא פרטנו את כל המערך הצפוף למדי שיבטיח איכות ובטיחות ראויים של הבנייה.

במצב כזה יאותר על נקלה כל קבלן שאיננו מקצועי מספיק והוא יפלט החוצה, שהרי עבודתו לא תזכה את היזם בקבלת האישורים לטיב העבודה ואת האישורים שהם תנאי לאיכלוס. אמור מעתה שגם אם תבוטל חובת רישום קבלנים, הרי שלא רק שאיכות ובטיחות מוצר הבנייה לא ייפגעו, אלא שמצבם יוטב לעומת המצב הנוהג היום. בנסיבות כאלו איננו רואים שיש או שיהיה יתרון בטיחותי או איכותי כלשהו לחובת רישום הקבלנים הנוהגת היום.

20.52   בחינתנו את נושא חובת הרישום של קבלנים נעשית בעיניים של ועדת חקירה שתפקידה לבחון את בטיחות המבנים. לרישום הנדרש בחוק יש, כפי שאנו מבינים אותו, גם היבט של הבטחת המתקשרים עם קבלנים מפני כשל כספי של הקבלנים. קבלן המבקש לזכות ברישום לביצוע עבודות מעל היקף כספי מסוים נדרש להוכיח גם יכולת כספית. בהיבט זה לא דנו, ואנו נמנעים מלחוות עליו דעה, ויתכן שצריך יהיה לשקול חקיקה לגבי היבט זה.

אין צריך לומר שהמלצתנו לביטול חובת רישום קבלנים מבוססת על ההנחה שהמלצותינו בדבר המשטר החדש יתקבלו והוא ייכנס לתוקף. איננו ממליצים על ביטול חובת הרישום אם הנחה זו לא תתממש.

נוכחות בפועל של קבלן באתר בנייה כ"מנהל האתר"

20.53   המלצתנו לבטל את חובת הרישום של קבלנים, אין משמעותה ביטול או פגיעה באחריות המוטלת על קבלן. העבודה באתר הבנייה נעשית על-ידי קבלן (או קבלנים) המופקד על ביצוע תכניות הבנייה שהוכנו על-ידי המתכננים למיניהם. זוהי עובדת חיים שאיננה מושפעת מחובת הרישום (או מאי-קיום חובת רישום) של קבלנים.  בפרק 3 עמדנו על צורות ארגון אפשריות של פרויקט בנייה. אמרנו שם שבקצה הקיצוני האחד של מגוון אפשרויות הארגון, ניצב זה שקודקודו הוא קבלן ראשי, המקבל עליו את כל עבודות הביצוע. הקבלנים האחרים הנדרשים לביצוע העבודה הם קבלני-משנה שלו, והוא נושא באחריות לביצוע כולו. הקצה הקיצוני האחר מאופיין בריבוי קבלנים, שלכל אחד מהם תפקיד ביצועי מוגדר, וכל אחד מהם קשור ישירות ליזם. בין שני קצוות אלו ייתכנו מצבי ביניים שונים.

הקמתו של מוצר הבנייה נעשית בשלבים. העיקריים שבהם הם שלב עבודות עפר וביסוס, שלב השלד, ושלב עבודות הגמר והמערכות. המעבר משלב לשלב לא תמיד חד. כך למשל, עבודות הקשורות בהרכבת מערכות הבניין ייתכנו כבר בשלב בניית השלד, כך גם שזורים בכל אחד מהשלבים עבודות של קבלני מערכות (למשל עבודות מיזוג-אוויר ואינסטלציה בשלב עבודות הגמר). פועל יוצא מכך הוא שלא רק שפונקציות ביצועיות נפרדות זו מזו נוכחות פעמים רבות בו-זמנית באתר הבנייה, אלא שהן יכולות להיות "נוכחות" ביותר משלב אחד משלבי הבנייה.

20.54   במצב כזה מן ההכרח שיהיה גורם ביצועי אחד שתהיה לו שליטה ארגונית היקפית על הנעשה באתר הבנייה. כאשר יש קבלן ראשי לא קיימת בעיה כזו, שכן הוא האחראי על האתר. לא כן המצב בהתארגנות המפוצלת שיש בה מספר קבלנים. הקושי הקיים במצב זה נדון לא מכבר על-ידי בית המשפט העליון בע"א 3805/01 דורון דואבי נגד מלחי ואח' (טרם פורסם). באותו פסק-דין נדונה שאלת הבטיחות בעבודה ואולם הדברים שנאמרו שם לגבי מצב שבו אין "בעל בית", רלוונטיים כמובן גם לעניינים נוספים. בית המשפט אמר שם:

"הטלת האחריות למילויין של הוראות הבטיחות על גורם אחד ויחיד מקטינה את החשש ליצירת סכנות בטיחותיות כתוצאה מחוסר תיאום בין פעולות הבנייה וגזרות הבנייה השונות ישנה חשיבות רבה להימצאותו של גורם אחד שיהיה אחראי בכל גזרות הבנייה פיצולה של עבודת הבנייה לגזרות השונות תוך הצמדתו של אחראי שונה לכל גזרה עלול ליצור מצב בו אין אדם הנושא באחריות, או מצב בו שניים או יותר מטילים את האחריות זה על כתפיו של זה ".

20.55   אתר הבנייה הוא אזור דינמי מאוד שרוחשת בו לא רק פעילות בנייה ישירה, אלא גם פעילות עזר. כך למשל יכולים להימצא בו נותני שירותים לקבלנים השונים, בעלי ציוד מכני, ספקים, שירותי תיקון ואחזקה, מחסנים ועוד. כל אלו חייבים לפעול במשטר שיש בו סדר של הקצאת מקומות עבודה, קיום דיני הבטיחות בעבודה, דרכי כניסה ויציאה, "תור" של עשיית דברים וכל כיוצא בזה. לשם כך צריך שיהיה באתר מישהו המקביל ל"מפקד מחנה", שתפקידו לנהל את האתר ולשמור על סדריו.

לתפקיד זה יש השלכה לא רק על סדר ומשמעת ותרבות עבודה, אלא גם על האיכות והבטיחות של המוצר הסופי. "משטח עבודה" שעליו מבוצעות עבודות על-ידי בליל בלתי סדור של דיסציפלינות, לא רק שאיננו יכול לקיים את הוראות הבטיחות בעבודה, אלא שהוא איננו יכול גם להפיק מוצר תקין. בצורה זו או אחרת אי-התקינות של "משטח העבודה" תגלוש לאיכות ולבטיחות של המוצר הסופי. נזכיר בהקשר זה את עדותו של אחד מבעליה של חברת ניהול פרויקטים גדולה שאמר: "לפי הבנתי יש להסתכל על עבודת הבנייה כמכלול ולתת את הדעת במסגרת זו גם לנוהלי עבודת הבנייה מבחינת החזקת האתר, ההגיינה, האסתטיקה, הלבוש של הפועל והנהגת אמצעי בטיחות בעבודה. האווירה הנוצרת כתוצאה מההקפדה על-כך משליכה על רצינות ההתייחסות לכל מרכיבי הבנייה". עובדים, פועלים, ספקים, קבלני-משנה ובעלי תפקידים אחרים, מתייחסים לעבודה ולתוצרת העבודה באופן מזלזל ולא אחראי כשההיגיינה לקויה. כשאלה ליקויים יש לכך השלכה על איכות המוצר הסופי ובטיחותו.

20.56   הפונקציה של "מנהל המחנה", ובענייננו פונקצית "מנהל האתר", היא הכרחית אפוא, ואנו ממליצים שקיומה יהיה חובה בכל שלבי הבנייה. היזם יהיה מחוייב במינויו של "מנהל אתר". כשיש קבלן ראשי, הוא יהיה מטבע הדברים זה שימונה להיות "מנהל האתר", והוא יהיה זה שעליו יוטלו החובות האמורות. כשאין קבלן ראשי, ימנה היזם לצורך ביצוע תפקיד זה את הקבלן הדומיננטי בכל שלב. בשלב השלד יוטל תפקיד מנהל האתר על קבלן השלד, ובשלבים אחרים יוכל היזם להטילו על קבלן אחר. הדין יחייב מינוי "מנהל אתר" כזה, אשר יהיה חייב לפעול בכל התחומים האמורים, שיוגדרו באופן ברור בדין. לא תהיה מניעה שהיזם עצמו יהיה מנהל האתר, ובמקרה זה הוא יהיה מי שחייב בקיום הנורמות האמורות.

20.57   על מינוי מנהל האתר תימסר הודעה משותפת על-ידי היזם והקבלן עוד בטרם יוחל בעבודה. היתר הבנייה יותנה באיושה של פונקציה זו. הודעה תינתן גם במעבר משלב לשלב ובעת חילופי קבלנים. ההודעה תכלול את שם מנהל האתר, כתובתו ומספר תעודת הזהות שלו, ואם מדובר בחברה, את מען משרדה הרשום ומספר הרישום שלה  ברשם החברות.

20.58   מנהל הפרויקט יהיה חייב לפקח ולוודא שפונקציית מנהל האתר קיימת בכל שלב, והוא יורה על הפסקת העבודה אם חדלה להתקיים. היה והעבודה לא תופסק כאמור, ידווח על-כך מנהל הפרויקט מיד למרכז הבדיקה, ומרכז הבדיקה יודיע לפרקליט (או למחלקה בפרקליטות) המופקד על הבנייה, וזה יגרום לכך שפרקליט המחוז יוציא צו הפסקת בנייה, שעליו יחולו הנהלים המומלצים על-ידינו (ראו סעיף 21.41).

האחריות והחובות המוטלים כאמור לעיל על הקבלן יוטלו, בהיעדר קבלן, על מנהל הפרויקט אם לא דיווח על היעדרות זו כנדרש לעיל, ועל היזם אם מנהל הפרויקט דיווח על-כך, והעבודות נמשכו למרות זאת.

20.59   במבנה קטן אין הכרח בקיומו של מנהל אתר נפרד, ויכול שאת תפקידיו ימלא מנהל העבודה ראו סעיף 20.62 להלן.

המהנדס האחראי לביצוע השלד

20.60   "התרגום" של התכנון לשפת הביצוע הוא מלאכתו של הקבלן. זוהי נקודת תפר מכריעה ומרכזית, שהרי מה בצע בתכניות האיכותיות ביותר אם הביצוע אינו מיישם אותן באופן מדויק.

הקבלן איננו בהכרח בעל כשירות של מהנדס שלד, ובהבנתו את התכנון אין די לצורך בניית שלד על בסיס התכנון של המהנדס. כיוון שכך, ובשל חשיבותו ומרכזיותו של "תרגום" זה בכל הנוגע ליציבותו של השלד, מוצע לחייב כל קבלן להיזקק, לצורך בניית השלד, לשירותים צמודים של מהנדס אזרחי, שתפקידו יהיה לבחון, לעקוב ולוודא שהביצוע תואם את התכנון, הוא "המהנדס האחראי לביצוע השלד". זה יהיה חייב להתיר כל ספק שיהיה לו על-ידי פנייה למתכנן השלד וקבלת הבהרות ממנו. אם ההבהרות מחייבות תיקון של תכנון השלד, הוא יוודא שהתיקון ייעשה על-ידי מתכנן השלד ורק על-ידו.

נוכחותו של המהנדס האחראי לביצוע השלד באתר צריכה להיות צמודה, ואולם במקרים שבהם היקף העבודה קטן מכדי להצדיק זאת, וכשנוכחות "מדוללת" יותר לא תסכן את ההעברה מקנקן התכנון לקנקן הביצוע, ניתן יהיה להסתפק בנוכחות לא צמודה, ובלבד שלא תפחת מפעמיים בשבוע בתקופות שבהן מבוצעת עבודה בשלד הבניין. צמצום כזה יהיה חייב באישור בכתב של מנהל הפרויקט, שיציין את היקף הנוכחות המינימלי הנחוץ, ויאשר שבנוכחות כזו ניתן לוודא את התאמת ביצוע השלד לתכנונו.

20.61   איננו סבורים שקביעת נורמה כזו תכביד על הציבור הרלוונטי, בוודאי לא בכל הנוגע לפרויקטים גדולים. בפרויקטים גדולים (ומבנים המשמשים את הציבור כלולים בדרך-כלל בקטגוריה זו) תפקיד של מהנדס אחראי לביצוע השלד קיים כעניין שבשגרה. אם בכלל יכול להיווצר קושי מה, יהיה זה במבנים קטנים, ואולם נוכח חשיבותה ומרכזיותה של פונקציה זו לא ניתן לוותר עליה אפילו במבנים קטנים יחסית, ונכון יהיה לקבל את עולו של קושי זה. ההגמשה היחידה האפשרית היא שבדומה למה שהמלצנו לגבי מנהל פרויקט, גם כאן תוכל פונקציה זו "להתלכד" עם פונקציה אחרת (מנהל פרויקט או אדריכל, למשל).

איננו מתעלמים מהמגרעות של "האחדה" כזו. לא הרי שני "נדבכים אנושיים" המפקחים על העשייה, כהרי "נדבך אנושי" אחד העושה זאת, ומה עוד שלאותו אדם שתי כפיפויות ושני סוגי אחריות. עם זאת, נוכח הסיכון המתון יותר במבנים קטנים, המתבטא גם בהכרה רבת-השנים של החוק "בכשירות המקצועית המופחתת" הנדרשת לתכנון מבנים קטנים (למשל תכנון על-ידי הנדסאים) ונוכח העובדה שגם אנו המלצנו בעקבות כך על התייחסות מקלה יותר לפרויקטים קטנים מסוג זה, נראה לנו שגישה כזו אפשרית. גישה זו תואמת גם את מאמצנו שלא ליצור, כשאין הכרח לכך, מהפכות של ממש, ואנו ממליצים עליה. באותה רוח, לא תהיה מניעה שהנדסאי ימלא תפקיד זה לגבי מבנים שהוא מוסמך לתכננם.

מנהל העבודה

20.62   הדין הקיים מחייב קיום פונקציה של מנהל עבודה (ראו תקנה 2(א) לתקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בניה), התשמ"ח-1988). עיקר תפקידו ואחריותו הוא הבטחת מילוי התקנות שעניינן בטיחות בעבודה, והשלטת משטר בטיחותי במהלך העבודה. תחום זה של בטיחות תהליך העבודה איננו כלול בהסמכה שלנו, ואיננו מטפלים בו.

לצד היבט הבטיחות בעבודה, מרכז בידו מנהל העבודה את העשייה היום-יומית של ניהול אתר הבנייה. הוא מתמנה לצורך כך על-ידי הקבלן, והוא משמש לו כלי עזר חשוב. כפי שראינו, הקבלן מהווה את קצה פירמידת ניהול האתר, ומנהל העבודה הוא בבחינת ה"משושים" שלו. הוא חש את הנעשה בשטח ומגיב עליו ככל שנדרש לשם ביצוען של עבודות ב"משטח עבודה" ראוי, כפי שתוכננו, ובדרך מקצועית.

הכשירויות הנדרשות היום ממנהל עבודה קבועות בתקנה 3 לתקנות האמורות והן סיום קורס מנהלי עבודה, מהנדס, או הנדסאי או טכנאי עם שנתיים ניסיון, ועמידה במבחן בטיחות בעבודות בנייה. אין אנו מציעים לשנות דרישות כשירויות אלו, או את הכלל המחייב מינוי מנהל עבודה. אנו ממליצים שהדין יכלול בין תפקידי מנהל העבודה גם את התפקידים שתוארו לעיל.

20.63   בפרויקטים גדולים קיים בפועל יותר ממנהל עבודה אחד, זאת נוכח היקפן הגדול של העבודות ופיצולן לעבודות שבהן יש צורך בהתמחות מיוחדת. לא זו אף זו, יש ומנהל עבודה מתמנה על-ידי קבלן-משנה של אחת המערכות המותקנות במבנה ועיסוקו מוגבל לתחום זה. איננו רואים מניעה כלשהי לפצל את תפקיד מנהל העבודה בין מספר מנהלי עבודה, ובלבד שימולאו תנאים אלו:

א.         תנאי הכשירות יחולו על כל אחד מהם.
ב.         מנהל הפרויקט והקבלן יחדיו יקבעו את הגדרת התפקידים המיוחדת של כל אחד מהם.
ג.          אחד ממנהלי העבודה ייקבע כאחראי על כל מנהלי העבודה בכל הנוגע לניהול הכללי של אתר הבנייה. במסגרת זו יוכל מנהל העבודה האחראי לדרוש נתונים ופרטים על העשייה של מנהלי העבודה האחרים, וגם לכוון את פעילותם באופן שתיווצר סינכרוניזציה של העבודות כולן.

המפקח הצמוד

הצורך בקיומו של מפקח צמוד

20.64   הפיצול הארגוני המאפיין את תהליך ייצור מוצר הבנייה (ראו סעיפים 2.3 ו-2.4), והצורך להבטיח את היישום המלא של הנחיות התכנון ודרישות הדין, מחייבים את קיומה של עין מפקחת נוספת, שתבחן את הנעשה מ"נקודת אינטרס" אחרת. המבצעים (שהם הקבלן או הקבלנים), הם ישות נפרדת מהיזם. דרך הראייה והבחינה שלהם שונה מזו של היזם והאינטרסים שלהם לא תמיד תואמים את האינטרסים של היזם. לא זו אף זו, האינטרסים שלהם לא תמיד יתאמו את אלו של המתכננים למיניהם ואת האינטרס הציבורי בבטיחות המבנה. בייצור של מוצר "רגיל" ניתן פעמים רבות להסתפק בפיקוח על-ידי פונקציות מהסוג של מנהל העבודה (ראו סעיפים 20.62 ו-20.63). יש להניח שבייצור כזה משולבות עוד נקודות בקרה פנימיות. בארגון הבנייה המפוצל יש אינטרסים נפרדים לרבים מהמתכננים והמבצעים, ובמצב כזה לא די בפיקוח מהסוג האמור בלבד.

העין הבוחנת הנוספת הנדרשת היא זו הבוחנת את הבנייה מטעם היזם ושומרת על אינטרס הציבור. עין זו היא נדבך הכרחי בהבטחת האיכות והבטיחות הנדרשים.

מבחינה רעיונית התפקיד של המפקח הצמוד "משתלשל" מתפקיד מנהל הפרויקט, ואכן ברבים מן המקרים (לרוב, בפרויקטים גדולים, שמבנים המשמשים את הציבור נמנים בדרך-כלל עליהם) תפקיד זה קיים כבר היום, והוא מתבצע בדרך-כלל על-ידי מנהל הפרויקט או מי מטעמו. פונקציה זו נולדה לא מכוח הסדר כלשהו בדין, אלא ככורח המציאות, ללמדך עד כמה חש ענף הבנייה את הצורך בקיומה. 

20.65   עדים בעלי משקל שהעידו בפנינו ראו בתפקיד המפקח הצמוד את אחד התפקידים החשובים והמהותיים ביותר בתהליך הבנייה. בעל תפקיד זה הוא התגלמותו באתר הבנייה של "בעל הבית" הבודק ומוודא שהמוצר שהוא אמור לקבל הוא בעל האיכות והתכונות להם הוא מצפה ולהם הוא זכאי. עדים אלו קבלו מאוד על-כך שאפילו כשבעל התפקיד הזה קיים, והוא קיים כאמור בפרויקטים גדולים, הוא נעדר סמכויות, ובעיקר הוא נעדר אחריות.

טעם נוסף לחיוניותו של המפקח הצמוד, כפי שהובהר על ידי רובם ככולם של אנשי המקצוע שהעידו בפנינו (מתכננים ומבצעים כאחד) טמון בכך שרק פיקוח העוקב אחר כל צעד ושעל הנעשה באתר הבנייה יכול לוודא כי הביצוע נעשה בהתאם לתכנון על פרטיו. שאלות כמו האם הונחו מספיק "ברזלים", האם כופפו בצורה הנכונה, האם הבטון נוצק בדרך הנכונה וכו', יכולות להיבחן ולקבל אישור אך ממי שנוכח כל העת באתר. עמדנו גם על כך, שמרבית האלמנטים בתהליך הבנייה אינם ניתנים לבדיקה מאוחרת, אלא רק בסמוך לביצועם. דוגמה מקרית לחיוניות זו ניתנה מפי אחד מבכירי המהנדסים שהעיד בפנינו:

" ... [בעת ביצוע] כלונסאות [קידוח בקרקע אליו נוצק בטון] חייב להיות אדם שיבדוק שאין מפולות בשעת היציקה, משום שאז לא יהיה אלמנט ביסוס לבניין ואיש לא ידע. חייבת להיות בדיקה צמודה. זהו הפיקוח הצמוד. יש גם בדיקה כיצד נוצק הבטון בשטח [תהליך אשפרת הבטון שנותן לו את חוזקו, תהליך של סגרגרציה בין הבטון לחצץ]; אלה בדיקות של הביצוע בשטח שמשפיע. ככל שהביצוע בפועל יהיה מתאים וקרוב יותר להנחות היסוד של התכנון, סטיית התקן תהיה קטנה יותר ואז נהיה קרובים יותר למקדמי הביטחון הקבועים בתקן. יתכן מצב בו הבדיקה של הבטון במעבדה לא ייצג את רמת הבטיחות בשל כשלים ביציקת הבטון בשטח".

זאת ועוד, רק מפקח צמוד העוקב אחר פרטי הביצוע, יכול לאתר ליקויים בביצוע סמוך לאחר ביצועם, ולעמוד על הצורך המיידי בתיקונם. נוכחותו באתר מאפשרת גם שהגילוי יהיה מוקדם ככל האפשר, ולא יידחה לשלב מאוחר יותר, שאז תיקונו של הליקוי יהיה בדרך כלל מסובך ויקר יותר, ועלול לגרום לעיכובים ממושכים יותר בבנייה.

כאמור, למרות חשיבותו של בעל תפקיד זה לתקינותו של מוצר הבנייה, לא בא זכרו בדין הקיים. העובדה שתפקיד זה אינו מוסדר על-פי דין, ממחישה את הפגמים שבחקיקה הקיימת (ראו פרק 8). אחד מהליקויים הנובעים מחסר זה בחקיקה, שעליו קבלו בפנינו, מתייחס ליחסי הקרבה הנרקמים במהלך העבודה בין המפקח הצמוד לבין הקבלן. התבטא בעניין זה עד בעל ניסיון של עשרות שנים בענייני בנייה באומרו: "מכיוון שהמפקח ברגע שהוא יושב יותר זמן עם הקבלן, הוא חי יום יום את בעיות הקבלן, והוא מנסה רוב הזמן לפתור את בעיות הקבלן, ושוכח שהוא מפקח, זו תכונה שחוזרת כל הזמן על עצמה ".

תפקידיו וחובותיו של המפקח הצמוד

20.66   הגענו למסקנה שיש לחייב קיום פונקציה זו בתהליך הביצוע של הבנייה. כשמה של פונקציה זו כן היא. המפקח הצמוד חייב להיות צמוד לבנייה, דהיינו, עליו להיות נוכח באתר הבנייה בעת ביצוע הבנייה ולפקח על פרטי הביצוע. הוא ממונה על ידי היזם ותפקידו המרכזי הוא להיות "כלב שמירה" המוודא שתהליך הבנייה עצמו מתבצע כראוי, ושהבנייה תואמת את הדין, את היתר הבנייה ואת התכנון.

כבר אמרנו שבמקרים רבים המפקח הצמוד הוא חלק מהמערך של מנהל הפרויקט, ואכן יש בין השניים דברים משותפים רבים, שהעיקרי שבהם הוא היותם נציגי היזם באתר הבנייה. השוני ביניהם הוא בהיבטים הנפרדים שעליהם צריך כל אחד מהם לשים את הדגש. המפקח הצמוד מופקד לשמור על הבנייה עצמה. הוא צריך לוודא שהחומרים, האיכות, סדר הדברים וכל כיוצא בזה תואמים את הדין, ההיתר והתכנון. מנהל הפרויקט עוסק אף הוא בנושאים אלו, ואולם זווית העשייה שלו רחבה הרבה יותר. יש לו יד ורגל בתכנון העשייה במקום, תיאומה, ענייני תקציב ועניינים רבים אחרים שבהם הוא משמש נציג "בעל הבית" באתר הבנייה.

יש כמובן נקודות חפיפה ונקודות השקה בין המפקח הצמוד לבין מנהל הפרויקט, ואולם כללית ניתן לומר שהראשון עוסק בפיקוח על העשייה עצמה, והשני מצוי גבוה הרבה יותר בהיררכיה.

במקרים שבהם המפקח הצמוד הוא חלק ממערך ניהול הפרויקט, יחולו עליו ממילא העצמאות והחובות הכרוכות בעצמאות זו, הכל כפי שהומלץ לגבי מנהל הפרויקט (ראו סעיפים 20.9 ואילך). גם הוא, כמו מנהל הפרויקט, יהיה חב חובות אמון כלפי הציבור, וגם מכוחן יהיה עליו להקפיד על בטיחותו של מוצר הבנייה.

במקרים שבהם המפקח הצמוד איננו חלק מהפונקציות של מנהל הפרויקט, צריך החוק להחיל גם עליו את ההסדרים הרלוונטיים שהומלצו על-ידינו בנושא מנהל הפרויקט (ראו שם) בכל הנוגע לאי-תלות.

20.67   זהו תפקיד רב חשיבות, וצריך שהכרה זו תופנם בקרב כל המעורבים בבנייה, ובכלל זה היזם, הקבלן והמתכננים. הסמכויות שיינתנו לו לפי המוצע, כמו גם העצמאות ואי התלות המקצועית שמהם הוא ייהנה, יתרמו את חלקם ביצירת המעמד הנדרש. הכרה זו צריכה לכלול את ההבנה שהמפקח הצמוד איננו עוד בן-חורין להטות נורמה מקצועית או משפטית "לטובתו" של מאן דהוא הנוטל חלק בייצור מוצר הבנייה. אם יהין לעשות כך, הדבר יהיה "בנפשו", והוא יישא על-כך בעונש, שכן הוא נושא באחריות כלפי הציבור כולו. יש לקוות שהכרה כזו, אם תופנם, תמתן מאוד את הלחצים המופעלים על המפקח הצמוד. באווירה שתשרור עם החלפתו של "המעגל השוטה" ב"מעגל החכם" (ראו סעיף 18.7), הסיכוי לכך הוא טוב.

תנאי הכשירות של המפקח הצמוד ואיחוד ופיצול פונקציות

20.68   אנו ממליצים לקבוע בדין שרק מהנדס, אדריכל או הנדסאי יוכלו לשמש בתפקיד המפקח הצמוד. אם יוטל התפקיד על מנהל פרויקט שהוא חברה, לא יוכל לבצע תפקיד זה מטעמה מי שאיננו בעל כשירות כאמור. יהיה צורך לשקול אם לחייב קבלת רישיון לעניין זה, ואת תנאיו.

כאמור, הסדר זה מקויים בעיקרו הלכה למעשה כבר היום בפרויקטים גדולים. הטלתו כחובה לא תזעזע אפוא את המערכת באותם מקרים. חיוניותו של הפיקוח הצמוד איננה צריכה ראייה גם כשמדובר בפרויקטים קטנים. אך מהסיבות שעמדנו עליהן בהקשרים אחרים (ראו למשל סעיף 20.61) ניתן גם בנושא זה להגמיש את הדרישות. במבנה קטן (כפי שיוגדר לעניין הנדסאים), ניתן יהיה "לאחד" תפקיד זה עם תפקיד אחר, ובלבד שלא יהיה בכך ניגוד אינטרסים ושמנהל הפרויקט יתן את אישורו לכך.

20.69   כאשר גודל הפרויקט יחייב מינוי יותר ממפקח צמוד אחד, תינתן האפשרות לעשות כן, והכל בתנאים שנקבעו לעניין מנהלי עבודה (ראו סעיף 20.63) בשינויים המחויבים. למותר לציין שכשמפקח צמוד אחד איננו יכול לבצע את כל תפקידיו, זאת עקב היקף הבנייה הגדול, יהיה חייב היזם, לפי דרישות מנהל הפרויקט, לדאוג לקיום מספר מפקחים צמודים, כדי שכולם יחדיו יוכלו למלא את תפקידי הפיקוח הצמוד באופן מלא.

20.70   ייתכנו גם מצבים שבהם עקב הפסקת עבודה, היקפה המצומצם של העבודה או בשל סיבות אחרות, לא יהיה צורך בפיקוח צמוד מלא בתקופות מוגדרות או בכלל. אנו מציעים שאם יאשר מנהל הפרויקט שדי בנוכחות מצומצמת יותר כדי להשיג באופן מלא את כל שנדרש ממפקח צמוד, די יהיה בנוכחות מצומצמת זו, הכל כפי שייקבע על-ידי מנהל הפרויקט. אם ניהול הפרויקט כולל את הפיקוח הצמוד, יינתן אישור כזה על-ידי האדריכל ומתכנן השלד יחדיו. אם באותה עת כבר הסתיימו עבודות השלד, די יהיה באישור האדריכל. למותר לציין שנותן האישור יישא באחריות אם יתברר שקביעתו הייתה רשלנית או בלתי מקצועית.

על מתן אישור כזה ימסור נותן האישור דיווח מיידי למרכז הבדיקה. אם מרכז הבדיקה יהיה סבור שצמצום נוכחות המפקח הצמוד היא בניגוד לכללים שייקבעו בעניין חובות הפיקוח הצמוד, הוא יוכל לבטל את ההחלטה בדבר הצמצום. דיווח זה איננו פוגע כמובן בחובת רישומו ותיעודו ביומן העבודה ובכל מקום נדרש אחר.

 

פרק 21

מערכת מקצועית לפיקוח

ולאכיפה

פתיח

21.1     על הבעייתיות של הפיקוח והבקרה של רשויות הבנייה, הן מבחינת הדינים החלים והן מבחינת אופן ביצועם, שמענו מפי כל המעורבים בתכנון ובביצוע, ואפילו מפי הנמצאים מעברו השני של המתרס, הלא הם ממלאי תפקידים ברשויות (ראו סעיפים 5.4 עד 5.8). חלק ניכר של הביקורת התייחס לאי-הבהירות של הנורמות, המקשה על העוסקים במלאכה לדעת מה בדיוק נכלל בתפקידם או בתחום אחריותם. דוגמה בולטת לכך היא אי הבהירות בשאלה אם בכלל יש לבדוק את תכנון המבנה, ובהנחה שחלק מהתכנון מחייב בדיקה, אם על רשויות הפיקוח על הבנייה לפקח רק על הצורה והגיאומטריה של המבנה או גם על התכנון ההנדסי, האיכות והיבטים אחרים. הדברים קשים שבעתיים נוכח הטענה הכללית של רשויות אלו שאפילו היה עליהן לבקר גם את התכנון וגם את האיכות, לא היה בידן לקיים חובה כזו, בשל היעדר כוח-אדם מספיק בעל כישורים מתאימים.

כבר אמרנו שבמוצרים "רגילים" פיקוח מטעם הרשויות במהלך שלבי הייצור על תהליכי התכנון והביצוע הוא נדיר מאוד, אם הוא בכלל קיים. ככל שהדבר נוגע למוצר הבנייה, פיקוח כזה נדרש, משום שבניין שונה במספר היבטים מהותיים ממוצרים רבים אחרים (ראו פרק 2). "רכיבי השוני" כוללים בין השאר את אורך חיי המוצר, הסיכון המקופל בו, חיוניותו לאוכלוסייה הנמצאת בזיקה הדוקה כל-כך אליו, עלותו היקרה והיותו מוצר "יוצר נוף". לאלו ול"רכיבי השוני" האחרים יש השלכה רבת-משמעות על האינטרס הציבורי, דבר המצדיק מידה של פיקוח על היבטי בנייה שונים.

21.2     הפיקוח השלטוני, יציר כפיו של המשפט, שלכאורה קיים היום, איננו אפקטיבי. על חלק מחולייו עמדנו בפרק 10 לדוח זה. החוליים טבועים בשיטה, בהרגלי העבודה, בזיקות ממסדיות שליליות ובעניינים רבים אחרים. נראה שהחוליים עמוקים מכדי יכולת לתקנם במסגרת השיטה הנוכחית. קיים פיזור רב של גופים העוסקים במתן היתרים ובפיקוח על הביצוע. גופים אלו כוללים ועדות מקומיות לרבות ועדות מרחביות, ועדות מחוזיות, עיריות, מועצות מקומיות, מפקח עבודה, רשויות הכבאות, פיקוד העורף, משטרה, מינהל מקרקעי ישראל, וגופי פיקוח ואכיפה אחרים. חלק מגופים אלו קטנים מכדי לעמוד בעול ההקמה וההחזקה של מערך פיקוח מקצועי ויעיל.

נוסף לכך טבוע ברשויות בנייה מקומיות, בדרגה זו או אחרת, מעין "ניגוד אינטרסים", אם משום נטייתן להקל עם תושביהן בבנייה אפילו אין להם היתר, אם משום לחצים הנובעים מהיות ראשיהן נבחרים המשחרים לפתחם של קולות התושבים "העבריינים" (ראו למשל סעיפים 10.22 עד 10.29), אם משום שיש להם עניין בבנייה מסחרית ואחרת, אפילו איננה בהיתר, כדי להגדיל את הכנסותיהם. ניגוד אינטרסים יכול לנבוע גם מסתירות בין הפעילויות והתפקידים של הרשות כבונה מבני ציבור, כמעניקת ההיתר, כמפקחת על ביצועו וכחלק מרשויות התביעה.

רבים מבין אנשי הדיסציפלינות העוסקות בתכנון ובבנייה, ואחדים מאנשי מוסדות התכנון או הרשויות האחרות, הדגישו את הצורך להפריד בין הרשות מעניקת היתרי הבנייה לבין הרשות המפקחת, בין השאר בשל חלק מהסיבות שנימנו לעיל.

21.3     דעתנו שלנו, הבאה לידי ביטוי בהמלצותינו, היא שיש להוציא את הטיפול המקצועי בענייני פיקוח על תכנון המבנה ועל ביצוע הבנייה מידי רשויות הבנייה, ולהעבירו לגופים מקצועיים פרטיים.

גישה כזו תאפשר ריכוז של כוח-אדם מקצועי, מיומן ויעיל במספר מרכזי בדיקה ופיקוח, שיעסקו בהיבטי האישור והפיקוח על התכנון המפורט ועל ביצוע הבנייה. התחרות שתתפתח בין גופים כאלו תיצור דינמיקה של התייעלות. הלחץ מצד בעלי-עניין שונים, הקיים היום, והניזון מהונם או מכוחם להשפיע על בחירת אנשי הרשויות, ימותן מאוד, והפיקוח ייכנס למסלול ענייני ותכליתי. למותר לציין שגופי הפיקוח צריכים להיות בעלי יושרה ורמה מקצועית גבוהה, שיפעלו תחת פיקוח ובקרה נאותים. צריך גם להבטיח שהם יפעלו באווירה של דין המקנה להם עצמאות ואי-תלות, דבר שיתרום למוניטין שלהם.

כפי שיתברר להלן, המלצותינו הן שבדיקת התכנון והביצוע של הבנייה תיעשה על-ידי מרכזי בדיקה מקצועיים. ואולם עד שנדון בכך, נתרכז בשאלה אם בכלל יש צורך בבקרה על התכנון.          

בקרת תכנון

חשיבות הבקרה ושאלת היקפה

21.4     בחלקו השלישי של הדוח הבאנו את דברי הביקורת שנשמעו מפי מעורבים שונים בענף הבנייה על היעדרה של בקרה על היבטי הבטיחות של המבנים המתוכננים (ראו סעיף 10.5). כל אלו הסכימו שכל אדם מועד לטעויות, ושעולם התכנון מכיר גם מצבים של חוסר ידע, של רשלנות, של "עיגול פינות", של מקצועיות בעייתית, של כניעה ללחצי אינטרסנטים וכל כיוצא בזה. נוכח כל אלו, ונוכח כל המוטל על הכף (בעיקר בנוגע לתכנון השלד), לא נראה לנו שראוי להשאיר את המצב הנוכחי על כנו.

21.5     נושא בקרת התכנון נתון במחלוקת חכמים בין רבים מהמעורבים בתהליכי התכנון והביצוע של מוצר הבנייה. מחלוקת זו איננה רק בין דיסציפלינות ובין בעלי תפקידים למיניהם. היא חוצה קווים בתוך הדיסציפלינות ובתוך נושאי תפקיד זהה. עיקר המחלוקת מתמקדת בבקרת תכנון השלד, ובמסגרת תכנון זה בבקרת החישובים הסטטיים. ועדת היכל שדנה בסיכוני רעידות אדמה עסקה בכך לא מעט (ראו דוח ועדת ההיגוי שהוגש לוועדת השרים לטיפול ברעידות אדמה, חלק א, ספטמבר 2000, ע' 104 ו-105 וראו גם דוח פעילות ועדת ההיגוי לשנת  2001, ע' 20, 21).

הדברים הגיעו גם לבית המשפט הגבוה לצדק כשמספר עותרים, מתכנני שלד, עתרו אליו בעתירה נגד שר הפנים, שר העבודה והרווחה וועדת השרים לעניין היערכות לטיפול ברעידות אדמה (בג"ץ 9250/99). בין השאר ביקשו העותרים לתקן את תקנות הבנייה באופן שיחייב את מי שנתמנה לבודק (לפי העתירה הבודק הוא בעל רישוי לערוך בדיקות תכנון) לבדוק ולאשר חישובים סטטיים כתנאי למתן היתר הבנייה. יתירה מכך, העותרים ביקשו שהתקנות יחייבו את הבודק לערוך ביקורת על ביצוע המבנה ובכלל זה על היבטי התכנון נגד סיכוני רעידות אדמה.

עתירה זו לא הבשילה לכדי מתן פסק-דין, שכן המדינה הודיעה ביום 9.12.2001 לבית המשפט כי הממשלה הקימה ועדת היגוי לעניין רעידות אדמה. עוד נאמר בהודעה שוועדה זו קיימה מספר ישיבות שבהן נדון נושא הבקרה על תכניות הקונסטרוקציה, ואף נוסחה טיוטה שלפיה תיעשה, בין השאר, בקרה של התכנון על-ידי בודק חיצוני, הכל לפי סיווג ובאותו אופן ודרך שפורטו בהודעה. לקראת סוף ההודעה נאמר ש"תחזיתו של יו"ר הוועדה היא כי עבודתה צפויה להסתיים בתוך שלושה עד ארבעה חודשים. עם תום עבודתה, יובאו המלצותיה המקצועיות בפני המשרדים הנוגעים בדבר והממשלה, אלה יתנו דעתם על המלצות אלה, ויקבלו החלטות אשר לאופן קידום הנושא ולתיקוני חקיקה נדרשים".

במצב כזה, כך נאמר בהודעה, כשהמדינה פועלת "באורח אינטנסיבי לבדיקת הדרכים להתמודדות עם ההיבטים השונים נשוב ונבקש כי בית המשפט ידחה את העתירה". ביום 9.12.2002 מחק בית המשפט העליון את העתירה תוך שהוא מנמק ש"נוכח הטיפול הנמרץ על-ידי רשויות המדינה בקידום הערכות לקראת רעידות אדמה, הגענו לכלל דעה כי העתירה השיגה את המטרה שהציבה לעצמה". מסקנה זו לא הוכיחה עצמה במציאות, וספק אם היה "לנמרצות" שעליה סמך בג"צ כיסוי במציאות. בין כך בין אחרת, עד היום לא ניתן פתרון לבעיות הבקרה.

21.6     מסתבר שהרעיון של בקרה ככלל, ושל בקרת חישובים סטטיים בפרט, אינו קוסם (בלשון המעטה) לחלק מאלה שאותם יש לבקר. מנגד יש בעלי מקצוע רבים, הנמנים על הבכירים בתחומי המקצועות שאותם יש לבקר, הרואים בקיומה של בקרה זו, הכרח. אחד מהם התבטא ואמר: "בתוך התכנון טמונות הרבה סכנות לבטיחות המבנים, לחוזקם וליציבותם. הסיבה לכל הסכנות זה היעדר הביקורת המעשית, וברצוני לציין כי אם הייתה ביקורת כזאת, היו נחשפים ליקויים וחסרונות שעומדים בבסיס התכנון והיו מביאים כבר בשלב התכנון להשלמתו ולתיקונו, טרם מתן היתר הבנייה".

גם אלו שלא תמכו ברעיון הבקרה הודו שנופלות טעויות בתכנון השלד ובחישובים סטטיים. זאת שמענו גם מפי בעלי תפקידים אחרים, בין מהצד "השלטוני" (מהנדסי עיר ודומיהם) ובין מהצד המקצועי שאינו עוסק בתכנוני שלד.

רק טבעי ואנושי הוא שההתייחסות של אדם למעשיו, כשהוא יודע שהם לא יבוקרו, שונה מהתייחסותו למעשיו כשהם אמורים להיות מבוקרים, או כשיש לפחות סיכוי שהם יבוקרו. לעצם העובדה שאדם יודע שעשייתו תבוקר יש השלכה (מודעת או לא מודעת) על המאמצים שהוא משקיע בה.

דברים אלו הם נכונים ונכוחים בכל עשייה, ויש להם חשיבות כפולה ומכופלת כשלעשייה יכולה להיות השלכה על שלומם של הבריות. החשיבות בענייננו רבה במיוחד נוכח הנתונים שנמסרו לנו, בין השאר על-ידי מנכ"ל מכון התקנים, ולפיהם 35 עד 50 אחוזים (תלוי על איזה מחקר נסמכים הנתונים) מכשלי הבנייה הם תוצאת תכנון פגום. 

21.7     תהא אשר תהא פרשנות הדין המתייחס לחובת הפיקוח ולאופן שבו הוא מבוצע על-ידי הרשויות (וכפי שראינו בסעיף 9.28, הוא איננו נקי מספק), בפועל אין אף רשות אחת הבודקת ברצינות היבטים נכבדים של התכנון, ובכלל זה את תכנון השלד. הרשויות מסתפקות, במקרה הטוב, ב"בדיקת מסמכים" כדי להניח את דעתן שיש אישור של מתכננים למיניהם על תקינות התכנון ועל היותו עומד בדרישות הדין (ראו סעיף 10.5). על עומק הבקרה יעידו ההתבטאויות ששמענו בניסוחים שונים מפי חוגי המקצוע יותר מפעם אחת, שאפשר להגיש דפים ממדריך הטלפון כחישובים סטטיים, ואיש לא ייתן דעתו על-כך.

מטעמים אלה, וכן מסיבות אחרות שאנו מפרטים במקומות שונים בדוח זה, נראה לנו כאמור שראוי שתהיה בקרה, אך בקרה מקצועית על-ידי הרשויות השלטוניות איננה פתרון משביע רצון. נתנו דעתנו לנעשה במספר מדינות אחרות בנושא זה. נוכחנו לדעת שיש מקומות שבהם הבדיקה היא בדיקה מלאה של תכנון הקונסטרוקציה. שיטה זו נוהגת למשל בגרמניה (ראו סעיף 17.30), במספר מדינות בארה"ב (ראו סעיפים 17.49, 17.62, 17.78 ו-17.83), ביפן (ראו סעיף 17.91) וכך בצרפת ובבלגיה (שם נוהג "ביטוח העשור" שבמסגרתו עין מקצועית חיצונית מלווה ובוחנת גם נושא זה, ראו סעיפים 17.10 עד 17.14 וסעיף 17.16). להשלמת התמונה נאמר ששמענו שבשנות השלושים התקיימה בדיקה כזו גם בתל-אביב.

21.8     נראה לנו שפתרון של בדיקה מלאה בכל המקרים של תכנון השלד, לרבות החישובים הסטטיים, אינו ישים בארץ, זאת בשל עלות הפיקוח מול תועלתו. חישובים סטטיים משתרעים על עשרות רבות של עמודים, ובדיקה של אלו כמוה כחזרה על תכנון עתיר שעות עבודה. על כל אלו יש להוסיף את העיכוב שייגרם מבדיקה מלאה של תכנון השלד, ובמיוחד אם יתברר במהלך הבדיקה שיש צורך בהבהרות, הסברים וכל כיוצא בזה, והן את הצורך בצוותים גדולים של בודקים בעלי ניסיון (ואליבא דכולי עלמא נדרש ניסיון רב בתחום זה). כל הגורמים הללו, כשאליהם מתווסף הקו המנחה אותנו לכל אורך המלצותינו, להימנע ככל האפשר ממהפכות, כשאפשר גם בלעדן, הביאו אותנו למסקנה שניתן להגיע, בהסתברות מתקבלת על הדעת, לתוצאות מספקות בדרך אחרת.

אנו מציעים כי לגבי כלל המבנים הרגילים מערכת הבקרה תסתפק בבדיקה של הסכימה הסטטית, ותחייב עריכת בדיקה מלאה של החישובים הסטטיים בכל המבנים המיוחדים ובכעשרה אחוזים מן המבנים הרגילים (ראו סעיף 21.11). בויתור על בדיקה מלאה של תכנון השלד בחלק מהמבנים הרגילים יש כמובן סיכון מסוים, ואולם זהו סיכון מחושב המאזן את האילוצים ואת השיקולים הנוגדים.

נפרט להלן את מערך הבקרה המוצע על-ידנו לגבי מכלול תכנוני הליבה. מערך בקרה זה הוא בנוסף לבקרת עמיתים, שבה אנו דנים בסעיף 20.48.

21.9     אנו ממליצים על קיום בקרה חיצונית על התכנון. בקרה זו נראית לנו נחוצה כדי להבטיח את שלום הבריות, וכן בשל שיקולים אחרים הנובעים מ"רכיבי השוני", ובהם אורך חיי מוצר הבנייה, ועלותו הגבוהה.

הבדיקה החיצונית המומלצת צריכה להקיף את היבטי הבטיחות הכלולים בתכנונים, שהוכנו על-ידי מתכנני הליבה, שהם האדריכל, מתכנן השלד, מתכנן החשמל, מתכנן המעליות ויועץ הבטיחות.

בדיקה מלאה של תכנון שלד המבנה, לרבות החישובים הסטטיים, היא בדיקה לא פשוטה. תשומות העבודה (ומכאן גם העלות) של בדיקה מלאה של תכנון השלד עשויות להשתוות לבדיקה של כל שאר תכנוני הליבה. כיוון שכך, וכדי לחסוך בהוצאות, נראה לנו שניתן להסתפק, בכפוף לאמור בהמשך, בבדיקה חלקית של תכנון הקונסטרוקציה שתכלול בדיקה של "הסכימה הסטטית" בלבד. בדיקה מלאה של תכנון השלד תיעשה רק במבנים מיוחדים, וכן במדגם מקרי של המבנים הרגילים, הכל כמפורט בהמשך.

21.10   לצורך זה תוכן ותוגש למרכז הבדיקה סכימה סטטית, שהיא תיאור גרפי של הסכימה המבנית. היא תוגש כאוסף של תכניות שיהיה בהן תאור של האלמנטים המבניים הנושאים, ובכלל זה של האלמנטים הנושאים את הקומה ושל האלמנטים הנושאים העולים ממנה. הסכימה תוגש בקנה מידה של 1:100, ואולם במבנים גדולים במיוחד (למשל קניונים שבהם שטח קומה הוא מעל 10,000 מ"ר) ניתן יהיה להסתפק בקנה מידה של 1:200. בסכימה יופיעו קווי מידות לציון המרחקים בין צירים, עמודים, ולציון המידה הכוללת של התקרה, עובי התקרה, המימדים של העמודים והקורות ועוביי הקירות. בבניין שיש בו מספר קומות טיפוסיות החוזרות על עצמן, די יהיה לתאר את האמור לעיל באמצעות תכנית טיפוסית אחת.

כאמור, הסכימה הסטטית תיבדק בכל המקרים על-ידי מרכז הבדיקה, במטרה לבחון אם אין טעויות בפתרון שהמתכנן בחר להעברת העומסים האנכיים והאופקיים של כל קומות המבנה. בדיקה כזו תוכל לאתר במקרים רבים טעות מהותית בקונספט התכנוני, והסיכון הנובע מאי בדיקת החישובים הסטטיים במלואם בחלק מהמבנים הרגילים איננו גדול אם כל המלצותינו בתחום זה ייושמו.

21.11   בדיקה מלאה של התכנון המפורט של מערכת השלד, לרבות החישובים הסטטיים הנלווים לו, תיערך לגבי כל המבנים המיוחדים, וכן במבנים שאינם מבנים מיוחדים (להלן מבנים רגילים) שיעלו במדגם. על-מנת להבטיח את האפקטיביות ההרתעתית של מדגם זה, אנו ממליצים שהוא יכלול לפחות 10% מהתכנונים שיוגשו. יהיה צורך לקבוע בדין הליכים שיבטיחו שהמדגם יהיה מקרי, זאת כדי למנוע אפשרות שיד מכוונת תכניס או תוציא תכניות מהמדגם. כן יהיה צורך להגדיר את "המבנים המיוחדים", אשר בהם הבדיקה המלאה של התכנון המפורט של מערכת השלד, ולרבות החישובים הסטטיים, תיערך בכל המקרים. הגדרה זו שתיקבע בדין, צריכה לכלול, בין השאר, בתי-חולים, בתי-ספר, מבנים הומי-אדם (כדוגמת מקומות לאסיפה, למופעים, לשמחות וכדומה), מבנים בעלי חשיבות מיוחדת ומבני ציבור למיניהם (להלן מבנים מיוחדים).

21.12   לטעמים המחייבים בדיקה מלאה של תכנון השלד לרבות החישובים הסטטיים במבנים מיוחדים, אנו מבקשים להוסיף את הטעם שניתן במחקר שנעשה עבור מינהל התכנון במשרד הפנים, שנושאו בחינת הבניה לגובה. בפרק 1 לפרסום זה נאמר ש"בנייה לגובה מחייבת תכנון קפדני יותר, בדיקות מוקדמות רבות ובקרת איכות מסודרת ויסודית יותר משום שמשמעות הכשל לבניין עצמו וסביבתו גדלה, הסיכונים הבטיחותיים גדולים יותר ונגרמים ליותר אנשים " (ע' 11). דברים אלו, שלהם אנו מסכימים, ישימים גם לגבי בניינים מורכבים או גדולי מידות אחרים. נימוק זה, כשהוא מצטרף לכוח המצטבר של הנימוקים והגורמים שפורטו בדוח זה, לרבות הסיכון הנובע מיציבות לקויה, מטה את הכף למען עריכת בדיקות מלאות בכל המבנים המיוחדים.

לא נעלם מאתנו שהרוב המכריע של המבנים, שנבנו במסגרת הסדר-לא-סדר הנוכחי, עמד ועומד על תלו, ולא אירעו בו קריסה או התמוטטות. איננו מתעלמים גם מהטיעון שיש בכך כדי להראות שבסך הכל המצב תקין, ולכן אין צורך להשקיע מאמץ וכסף לתיקונו. אין ספק שאלו הם טיעונים בעלי משקל, ואולם אנו דוחים את המסקנה שלפי הנטען נובעת מהם. הטעם לכך הוא שאין בהכרח רבותה בעובדת אי הקריסה ההמונית של מבנים. פרשת הפל-קל תוכיח שהכלל של "מה שהיה הוא שיהיה", איננו ישים תמיד כשמדובר ביציבות מבנים. מבנים צריכים לעמוד על תלם גם במצבים חריגים (שבראשם רעידות אדמה, אך גם עומסי שלג, רוח סערה, שימוש חורג וכל כיוצא בזה). העובדה שלא נחשפו סיכונים במבנים רבים יכולה להיות תוצאה מכך שהם טרם נתנסו בעמידה במצבים החריגים. היא גם יכולה להיות תוצאה מכך שזרע הפורענות החבוי במבנה או בתקרה טרם הבשיל לכדי כשל מלא או חלקי.

זה המקום להעיר שהאמונה שהתמוטטות בניין או חלק מבניין היא תופעה נדירה מאוד אינה לגמרי נכונה. בארץ התרחשו לא מעט מקרים של התמוטטות. חלק ניכר מהם התרחש במהלך הבנייה, אך חלקם התרחש לאחר סיומה. העובדה כי הם לא נחרטו בתודעת הציבור נובעת בעיקר מכך שבדרך נס מרבית ההתמוטטויות לא גרמו לפגיעות בנפש. נביא לדוגמה את ההתמוטטות של בניין בשכונת הר-נוף בירושלים בשנת 1988 שאירעה לאחר סיום בניית השלד. ועדה שחקרה את המקרה מצאה שהגורמים להתמוטטות היו ליקויים בתכנון השלד ובתפיסה התכנונית, שנעשו שלא בהתאם לתקנים המחייבים הרלוונטיים. כן נמצאו שם אי-התאמות בין התכנון האדריכלי, תכנון השלד, והביצוע. דוגמה נוספת היא מקרה ההתמוטטות של תקרת החניון בבנייני לוקי במודיעין, שאירעה בינואר 2002. גם כאן, בדרך נס התרחשה ההתמוטטות בשעת לילה, עת לא היה איש בחניון ובגן המשחקים שמעליו.

אסון ורסאי הוא כמובן דוגמה טרגית למקרה שבו פוטנציאל הנזק של התמוטטות מבנה התממש. על הגורמים העיקריים לאסון זה עמדנו בדוח הביניים (ראו סעיפים 3.15 עד 3.23 שם). הגורמים לאסון, ככל שמקורם היה בתכנון, היו יכולים להימנע, אילו הייתה מתקיימת בקרה מקצועית על תכנון המבנה. בדיקה של התכנון הייתה מאתרת שנעשה בו שימוש בשיטת בנייה שלא נבדקה ולא אושרה לשימוש. עוד נעיר, שגם פיקוח מקצועי במהלך הבנייה, לו היה מתקיים, היה בו כדי לאתר רבים מהגורמים האחרים לאסון, ובהם בין השאר, כי רוחב צלעות הבטון משתנה ומעוות בניגוד למתוכנן, כי אין אחידות בעובי הקרומים (שכבת הבטון העליונה והתחתונה בתקרה), כי אין עובי כיסוי מתאים על מוטות הזיון, כי נעשתה חפייה בלתי מספקת של רשתות זיון ועוד. אולם, כפי שראינו, במצב דהיום, הרשויות אינן מקיימות מערך פיקוחי שהינו רלוונטי למניעתם של סיכונים אלה. כך היה בעת בנייתו של מבנה אולמי ורסאי, וכך הוא המצב בכלל.

למקרי התמוטטות אלו ניתן לצרף מספר מקרים נוספים שבהם נתקלנו במסגרת החומר שהוצג בפנינו ושהוזכרו בהקשרים שונים בדוח. בין אלו קריסת גג בבית-ספר בבאר שבע, קריסת גשר המכביה. יש לזכור שכל אלו עלו רק באופן מקרי, ויש להניח שמחקר רציני היה חושף את קיומם של מקרים רבים נוספים.

כיוון שכך, ונוכח הסיכון הקטלני האפשרי הטמון בכשל שהסיכון בו התממש, לא ניתן לוותר על עריכת הבקרות והבדיקות. לא זו בלבד שאלו יחשפו טעויות, הן גם יפנימו בקרב העוסקים במלאכה מצב חדש שבו מלאכתם איננה חסינה מבקרה. יש להניח שידיעה זו תתרום תרומה נכבדה להקפדה על יישום מלא של נורמות בנייה מקצועיות ומשפטיות.

הגם שמדובר בתוספת של בדיקה שאיננה נערכת כיום, עריכתה אינה משליכה כמעט על עלויות הבנייה. כהערכה ראשונית בלבד ניתן לומר שבדיקה מלאה של תכנון מבנה שעליה אנו ממליצים (לגבי המדגם ולגבי המבנים המיוחדים) עשויה להסתכם בעלות של בין דולר לשני דולר למ"ר, זאת כשעלות בנייתו של מבנה נאמדת בכ-600 עד 1,000 דולר למ"ר. מדובר אפוא בתוספת מזערית בלבד. גם הוצאה מזערית זו תתקזז, ולו בחלקה, כנגד חסכון אחר שיושג. כפי שנראה להלן, בדיקה זו תיערך על ידי מרכזי בדיקה אשר יחליפו במידה רבה את הליכי רישוי הבנייה הקיימים (ראו להלן סעיפים 21.18 ואילך). לפיכך, הטלת חובת הבדיקה תבוא במקביל לצמצום במנגנונים הביורוקרטיים הקיימים כיום ברשויות שונות המטפלות ברישוי הבנייה (ועדות מקומיות, רשויות מקומיות, רשויות כבאות ועוד). חסכון נוסף יהיה כמובן גם לנזקקים לשירותיהן של רשויות אלה, הנאלצים כיום לבזבז זמן יקר בהתרוצצויות עם "טפסי טיולים" בין רשויות וגופים רבים.

21.13   מוצע כי עלויות הבדיקה המלאה של תכנון השלד שתיערך במבנים מיוחדים יחולו על היזמים, לפי מחירים ושיטות חישוב שייקבעו בנפרד. עלות הבדיקות המלאות של תכנון השלד במבנים רגילים שייפלו במדגם ייכללו באגרות בקשת היתר בנייה הרגילות, ללא עלות נוספת.

בקרה מקצועית על התכנון ועל הביצוע היא אפוא הכרחית, ואנו ממליצים שהיא תיעשה על-ידי מרכזי בדיקה מקצועיים, הכל